麻煩在後頭

──評大陸擴大城市「最低生活保障」的範圍


梁 京


    中國大陸的經濟體制改革有一個顯著的特點，就是經常用應付短期危機的辦法
來處理根本性的制度問題。這種改革的方式固然有其不得已的一面，但大陸當局者
決策之短視和隨意，體現了專制統治者的通病──傲慢與無知。用應付短期危機的
辦法來處理根本性的制度問題，其結果往往是後患無窮。 
    今年以來，大陸在社會保障方面的一個重大舉措，就是擴大所謂「城市最低生
活保障」的範圍。「城市最低生活保障」，是大陸城市居民社會保障體系所謂三條
防線的最後一條。第一條防線是企業，通常是指國有企業給本企業下崗職工創造再
就業的機會，第二道防線是地方政府為下崗職工再就業的各種努力。最後一道防線
就是對那些收入不足以維持基本生活的人提供直接的補助，以保證這些人有一個「
最低生活」。 
    在一個十幾億人口的發展中國家由政府實行「最低生活保障」，是一個天大的
挑戰。但是，幾年來，大陸當局談論這個問題給人的感覺是十分輕鬆，游刃有餘，
似乎這個承諾並沒有給政府帶來什麼負擔。之所以如此，是因為大陸當局的原來所
謂「低保」對象，僅僅是那些既有城市戶口，又完全喪失工作能力的貧困人群。全
國總數不過幾百萬人，總支出也不過幾十億人民幣。 
    今年春節前夕，中共的政治局常委面對著一份關於城市貧困人口急劇增加的嚴
峻報告，為了避免出現爆炸性的局面，決定「要把符合條件的城市困難居民全部納
入『最低生活保障'範圍，盡快作到應保盡保」。顯然，大陸當局決定花錢消災，擴
大所謂「低保」的範圍，以求政治穩定。 
    但是這樣一來，許多新問題就冒出來了，什麼叫符合條件的城市困難居民呢？
當然，首先一個條件必須是有城市戶口，這一點比較少有爭議。但即便是這一條，
也開始有了問題，因為一些城市已經放鬆了戶口的限制，於是就產生了一個問題，
新城市戶口是否適用「低保」？更加棘手的問題是那些老城市居民中的新貧困人口
。這些人或由於下崗，或由於退休，收入大幅度下降，但是家中尚有空調冰箱彩電
。這些人算不算「低保」的對象？如果他們也算，這「低保」的範圍究竟該擴大到
那裡，最後誰來買單？
    對於中共的最高領導來說，他們對這些問題都沒有興趣，他們所關心的只是快
快發錢，買一個暫時的平安。 根據最近一期《財經》雜誌的報導，政治局常委的這
個政治決定，忙壞了執行的民政部門。最大的難題就是這個「應保盡保」的最高指
示非常難以把握。誰都知道，偌大一個中國本無統一的「最低生活」標準，因此，
如何實現「應保盡保」完全靠的是政治藝術。
    不管怎麼說，這一次中央財政決定挪出錢來，支持財力不足的地方政府，作到
「應保盡保」，因此過眼前這一關，總是沒有問題的。真正的問題是今後怎麼辦？
 "應保盡保」的口子一開，給今後的政府帶來了無數的麻煩。首先，大陸政府把一
時低收入的人群也納入了「低保」對象，不僅使自己面對無法承擔的管理負擔，並
且在事實上鼓勵一部分人不找工作而尋求「低保」，至少是假裝沒有工作。至於由
此而引發的腐敗和黑暗，令人不敢去想。對於法制嚴明的發達國家來說，類似的社
會福利制度對政府也已經是不堪的重負，腐敗而稅收能力不強的大陸政府有什麼本
事去攬這個棘手的瓷器活呢？ "應保盡保」在大陸社會展開了一個後患無窮的現代
「福利遊戲」的同時，又在大陸中央政府和地方政府之間的財政資源分配的遊戲中
，加進了一個新的因素。地方政府為了騙取更多的「低保」補貼，一定要大耍各種
花招，多抱少支或在「低保」的名義下搞各種腐敗的名堂。 
    不過，在批評大陸當局不顧後患，隨意提出「應保盡保」的同時，站在他們的
立場去想一想，他們真的有更好的選擇嗎？扶弱濟貧是一個社會能夠維持穩定所必
須的基本功能。面對迅速增長的貧困人群，大陸當局當然不能表現得無動於衷。對
於這些問題，我的回答是，如果大陸當局真的對社會負責，他除了應該增加對貧弱
群體的轉移支付以外，更重要的是應該採取有效的措施來提高社會自助自救的能力
。他應該給市民社會，包括宗教和民間團體更多的空間去發展，而不是從各方面限
制和窒息她。一個沒有自助自救能力的社會是不可能穩定的，而「應保盡保」的政
府承諾只能是自欺欺人，因此是完全不負責任的。□