美國國會及行政當局中國委員會2002年度報告 要點摘要 對中國的人權和法治狀況的評估給我們展示出一幅複雜的圖景。在這方面，有 互不相容、互相矛盾的各種趨勢和局部的改善，但是中國政府對國際公認的基本人 權持續不斷的侵犯又使這些趨勢和改善黯然失色。中國的領導人致力於發展市場經 濟，但同時又力圖維持共產黨的強硬控制。在過去的二十年裡，中國已經朝著建設 現代法制結構的方向邁出重要的步伐。中國的公民在今天可以享受在毛澤東時代無 法想像得到的獨立自治和個人自由。但是，中國的領導人仍然蔑視中國人民應該享 有的許多基本的國際人權標準。 紙上的法律和實際執行中的法律之間存在著很大的差距。中國的憲法保障信仰 、集會、言論和其它基本權利的自由，但是該憲法的其它條文又同時大大削弱這些 自由。再者，中央和地方的領導人出於政治的考慮而往往把憲法和其它法律保護機 制擱置一邊。在刑事案件中，中國有關當局常常無視對嫌疑犯和被告的法律保護。 雖然中國通過了不少有關勞工環境的法律和規章，但這些法規經常被工廠經理忽視 或者是地方官員對這些法規不加執行。 之所以存在這種立法與執法之間的差距，部分原因是出於共產黨想要維持絕對 權威和權力的慾望，出於中國政府對法律系統的精心操縱，也出於缺乏對法律的公 眾意識。同時，這個差距也是因為官員腐敗、權力下放、和中國人多地廣而形成。 有些人認為 ，中國影響深遠的變化依賴於具體的法律機制的發展，這些法律機 制會使中國人民有能力維護他們的權力和利益。中國對世界貿易組織的承諾要求立 法程序中要有更大的透明度，對於行政部門的制衡具有更有效的措施，以及更大的 司法獨立。隨著中國執行這些承諾，中國二十年的法制正在加速進行。雖然這些承 諾的目的主要是改善商業活動的法律系統，但是也對旨在為中國公民提供對官員惡 行進行有限糾正的其它政府措施起到了補充的作用。沒有人能夠百分之百地肯定這 些法律改革會在中國引發政治自由和對人權的更大程度上的尊重。但是，這些改革 有助於形成一個可以保護人權的實質性的法律體系。 國會及行政當局中國委員會 為了監察中國是否遵守人權標準，鼓勵發展法治，建立和保持一個人權侵犯的 受害者名單，以及促進雙邊合作，國會建立了「國會及行政當局中國委員會」。由 於該委員會成員來自國會和行政當局，它對提供政策和行動建議有著特別的作用和 獨特的角度。該委員會致力於調動國會議員的積極性，敦促行政當局就人權和法治 問題採取行動，為立法和行政系統共同協作提供一個機制。該委員會的網址（www. cecc.gov）為美國人民和其他人提供與這些問題有關的信息。該委員會還為國會和 行政當局提供學術資源，在其年度報告中，以及在該年度的其他時候，該委員會提 出立法和政策建議，並就中國的進展提出報告書。該委員會還舉行聽證會，組織到 中國訪問，安排與中美雙方的關鍵決策人會晤。 這是本委員會的第一個年度報告，它提供了本委員會在其不到一整年的第一個 年度裡的調查結果。這份報告是由2002年2月份以來本委員會採取的一系列活動的結 晶，這些活動包括三場聽證會，12場圓桌討論會（由委員會工作人員主持），共涉 及63位證人，委員會工作人員所作的研究和對中國的訪問，以及仍在進行的政府機 構和非政府組織（NGOs）的合作與交流。通過這些活動，本委員會集中在其法定任 務中所列出的一些關鍵問題，包括宗教自由、勞工權利、信息的自由流通、刑事、 少數民族權利和法治。本委員會將在來年中更深入地仔細研究這些和其它一些問題 。 本報告同時還收納了本委員會為立法和行政部門所提出的最初一批行動建議。 本委員會認為，美國應該繼續採取一個兩手策略，即在中國促進人權的同時，也要 促進法治。在人權和具體政治犯的個案方面的對話和高層次的呼籲進行的同時，也 應該對建立法治體系的努力投入更多的資金和技術支援。這種體系的建立將有助於 保護中國公民的人權。本委員會在這個要點摘要報告的結尾重點摘引了十三個需要 優先考慮的行動建議。這些以及其它建議（共41條）在本報告的正文裡有更詳細的 討論。 本委員會中來自行政當局的成員參與和支持了本委員會的工作，包括對本報告 的醞釀準備工作。但是，本報告中的觀點和建議並不一定反映這些來自行政當局的 委員會成員或者行政當局的看法。 本委員會的調查結果 中國在過去的二十多年來積極努力對其經濟加以現代化，力圖提高生活標準。 為了提供一個市場改革的基礎和吸引外資，中國已經致力於前所未有的法制建設。 在其重建狂亂的文化大革命（1966－1976）所遺留下來的法制爛攤子的努力之中， 中國已經頒發上百部法律，重新建立了法庭系統，在全國範圍內努力使其律師和法 官隊伍職業化和狀大發展。其它方面的改革也得到發展。 這些改革已經對中國社會和政府產生了深刻的影響。經濟和政治權力一直在不 斷地從北京移向省地政府，使中央政府企圖從上而下地貫徹其法制改革更顯困難重 重。其結果之一是在法律改制和保護人權方面出現了很大的地區差別。從計劃經濟 到市場經濟的轉變已經引發了毫無效益的國營企業的崩潰，導致失業上升和社會服 務的倒閉。犯罪和腐敗以驚人的速度上升。同時，國家對日常生活中的許多方面的 控制已經減弱。公民開始使用法律來保護其利益。但是，農民、工人和宗教從業人 員也日益將其不滿帶到街頭，通過抗議和示威來爭取他們的權利。中國政府對此從 不間斷地採取鎮壓，並且還常常逮捕抗議領袖。 儘管中國出現了深化的經濟改革，中國的獨裁政府一直抵制政治自由化的呼籲 ，在改善公民和政治權利方面少有成就。為了削減盛行的官場腐敗所造成的大範圍 的民憤，中國政府採取了村級直接選舉和敦促官員具備清廉和責任心。儘管如此， 共產黨對任何挑戰自己絕對權威的勢力持續不斷的鎮壓已經使這些有希望的步驟顯 得黯然失色。1989年對天安門和平示威追求民主的抗議者所採取的暴力鎮壓啟動了 一個死灰復燃的鎮壓政治異已的時期。現任的中國領導集團決心實現經濟現代化， 但同時大力壓制政治異議，繼續維護共產黨的強權，以及共產黨所認定的社會穩定 。 中國的領導人很清楚地意識到工會在東歐地區推翻共產黨統治中所起的作用， 他們因此下定決心要在中國阻止類似麻煩重演。中國政府禁止獨立的工會，試圖組 織獨立工會的工人領袖不是被拘捕就是被判刑。所有的工會都受到中華全國總工會 （ACFTU）的監督，而中華全國總工會被共產黨牢牢控制，為國家和共產黨的利益服 務。沒有罷工的權利。工場衛生和安全，工作時間和加班費的有關規定常常被忽視 。從農村向都市地區的人口大流動，國營企業的萎縮和關閉所造成的失業增長嚴重 地加劇了勞工騷動。 同時，中國政府和共產黨還企圖對各種宗教團體繼續實行嚴格控制。所有的廟 堂、清真寺、教會和寺祠都必須向國家登記，接受政府控制的宗教機構的監督。這 些政府控制的宗教機構批准宗教領袖的選擇，審查宗教教文，管理宗教教育。在許 多地區，中國當局已經採取大規模運動來消滅地下的，或者是未經官方允許的宗教 團體。其中的一些團體被斥為危險的「邪教」。在這場運動中，許多的宗教領袖已 經被拘捕或判刑。在其它地區，當局對未經允許的宗教活動的干涉要少一些。 為了實現他們所想像的「民族團結」，中國領導人使少數民族成為加強政治控 制目標。雖然中國憲法授予許多少數民族形式上的自治地位，這些少數民族實際上 並不能行使其自治權。少數維吾爾族分離分子採取了恐怖主義的行動，其中的一個 團體「東土耳其斯坦伊斯蘭運動」，已經上了美國政府列出的支持恐怖主義的外國 組織的名單。但是，許多西藏人和維吾爾人因為多年來和平抗議以爭取更大的自治 地位，有時候甚至是爭取獨立，而被投進監獄，遭到肉體折磨。中國政府對分離主 義與合法的政治文化和宗教的意願表達這兩個概念不加以明確的區別。結果，中國 政府控制少數民族的措施導致了對西藏佛教徒和維吾爾穆斯林信徒的宗教和文化活 動的限制，包括最近禁止在新疆大學使用維吾爾語講課，以及一個焚燒維吾爾語書 籍的大規模公共焚書活動。中國政府把達賴喇嘛當做一個分離主義分子，繼續禁止 公開對這位精神領袖表示忠誠。 中國的憲法保障集會的自由，但是示威活動必須事先獲得警方批准，而警方幾 乎從不批准這樣的申請。當局經常破壞示威活動，如今年早些時候大慶，遼陽和撫 順的工人抗議活動，其手段是拘捕示威領袖，對示威者作出小的讓步，並在必要的 時候使用武力鎮壓。 1999年，一萬多名法輪功成員在北京的中央領導機構外面舉行和平示威，從那 之後，中國政府禁止了法輪功這場精神運動，發動了全國規模的清除「邪教」的運 動。這場運動已經使好幾千名法輪功練習者遭到拘捕，許多法輪功領袖人物和成員 遭到折磨，並被迫害致死。對法輪功的鎮壓同時也導致了對其它教會團體的迫害的 加強，其中包括基督新教和天主教的地下「家庭教堂」。 在中國，對信息的控制仍然十分嚴格。近年來，作為其反腐措施的一部分，當 局允許新聞記者發表關於某些官員的不法行為的文章。報紙和雜誌很快抓住這個機 會，在社會上促使形成了一個對揭露性調查報導的公眾慾望。但是，政府仍然禁止 直接批評共產黨，並對一些自認為敏感的題目──如工人抗議，農村騷亂，法輪功 ，高層內的腐敗和1989年天安門鎮壓行動等限制做任何報導。同時，對報導的各種 限制往往主觀武斷和含混不清。記者一旦越過這些不清不楚的界限，就可能被降職 、開除，在某些案例中，甚至入獄。中國當局經常截斷外國政府對中國的廣播和電 視節目。 中國領導人對互聯網表示接受，歡迎互聯網在技術上和商業上的益處，上網的 人數在呈幾何級數大幅度增加。但是，中國領導人也同時竭盡全力來控制互聯網的 內容和渠道。當局經常切斷國際新聞網站，對互聯網服務器的內容管制和嚴格登記 程序毫不含糊。安全網絡系統監視互聯網上的來往信息。在過去的一年裡，政府加 強了控制互聯網的措施，近來曾切斷了搜索器Altavista 和Google的網站。政府規 定，互聯網公司必須自覺監察自己的顧客，包括雅虎（中國）在內的一百多家互聯 網公司最近簽署了政府資助的保證書，同意監督顧客自動刪除「有害」信息。依照 中國法律，任何上網貼出未經政府批准的內容會遭到罰款和入獄。例如，上網貼出 任何傷害社會穩定的貼子算是違法。「傷害社會穩定」這個模糊的語句是政府當局 用來作為借口去壓制用互聯網來批評共產黨或其政策的人，使他們閉嘴沉默。 中國的刑法系統為以上提到的許多社會和政治控制行為提供了具體執行的機制 。中國修改了刑事訴訟法和刑法，但是這些政策對保護刑事嫌疑犯和被告所起的作 用微乎其微。中國的刑事系統依然可以遭到當局的操縱。肉體折磨是非法的，但仍 然到處盛行。刑訊逼供下的坦白在刑事案中依然可以被法庭接受作為證據。中國當 局經常忽視保障刑事被告獲取律師的渠道的法律條文。積極主動地代表客戶的刑事 辯護律師可能遭到恐嚇，有時候甚至被拘押和遭到刑事起訴，在一些政治敏感的案 子上這種情況更是如此。支撐政府對刑事過程的操縱的基礎是共產黨對司法的控制 。欠缺的法律培訓和總體上來講中國法官的低水平教育程度也是問題。 在許多刑事案子中，中國當局忽視中國法律提供的甚至是最起碼的保護條款。 在中國週期性的「嚴打」運動中，地方上的刑事辦事人員由於受到中央政府要多抓 多判的壓力，為了快速定罪，經常違反基本的刑事程序，（比如不許被告有獲得律 師的渠道）。許多中國人被長期關押而得不到審判。如果一個人犯有娼妓、毒品和 「擾亂社會秩序」等罪行，警察有權將此人送去作長達三年「勞動教養」，並還可 能有一年的延長期。為了繞過正式的刑法系統，勞動教養經常被用在政治案中，這 種作法對國際社會來說是一個十分嚴重的問題。 美國對人權和法治採取的行動 中國人民自己將最終決定中國的方向和中國政府尊重基本人權的程度。本委員 會認為美國應該致力於向中國政府和公民提供對法律的進一步瞭解，以及提供一系 列的法律工具來保護人權。通過支持中國法律發展計劃，美國可以部分地實現這個 目標。美國的非政府組織一直在這方面走在最前例。但是和其它國家比較起來，美 國政府在向中國的法治項目提供技術上和財政上的協助方面遠遠落在後面。這個差 距反映了美國在援助中國的改革派方面一個失去的機會。 對人權的呼籲給那些在中國冒著失去個人自由，甚至個人生命，去爭取國際公 認的權利和自由的人以希望。在與中國進行貿易，政治對話和法律發展計劃的同時 ，美國必須繼續向中國政府就廣泛的人權和法治問題和具體的政治犯個案施加壓力 。當美國伸出友誼之手的時候，美國將繼續支持那些因為維護國際公認的人權而遭 受迫害的人。 應當優先考慮的建議 基於本報告所提供的調查結果，以及本委員會的美國必須繼續執行高層次的人 權呼籲與支持法律改革相結合的兩手政策的看法，本委員會中的國會議員向國會和 總統重點列出下面十三條應當優先考慮的行動建議： 本委員會建議：總統、行政當局高級官員，以及國會成員在每次會見中國政府 官員時，應當繼續提出人權的問題，以及提出人權虐待的受害者的個案，包括本報 告中討論到的那些個案。本委員會進一步建議，在今後所有的總統訪華活動中，行 政當局應該將本委員會的領導人包括進總統行程中。 本委員會建議：國會和行政當局擴大美國政府通過電台、電視和互聯網向中國 傳播人權，勞工權，和與法治有關的信息的努力。 本委員會建議：行政當局繼續通過多邊渠道敦促中國徹底配合聯合國反酷刑特 別專員。 本委員會建議：國會撥款至某一美國大學，非政府組織，或者某一其它組織， 專門培訓與中國有聯繫的美國宗教組織或其它機構的人員，以便幫助中國的宗教領 袖們維護現存的，中國憲法和國際人權文獻均認可的宗教活動的自由。 本委員會建議：行政當局應協同中國關鍵領導人和政策制定人主辦項目來研究 宗教在社會中的地位和促進宗教寬容的理念。 本委員會建議：國會和行政當局對法律門診所提供援助，以便在涉及勞工權利 的案子中增大法律代理的可獲得性；本委員會還建議，向流動勞工，特別是流動婦 女集中的社區裡的法律助理中心提供特別援助，以便建立專業人才和解決對這些易 受傷害團體有切身影響的問題的能力。 本委員會建議：行政當局努力促成一個在某一個特定地區和行業有共同生意的 美國公司、中國公司和第三國的公司企業參加的會議，共同尋找對勞工權利的系統 的虐待情況，向中國政府的恰當部門提出建議，並同中國官員討論這些建議。此舉 的目的是在政府與企業之間建立一種長期的合作關係，以便協助改善中國對國際公 認的勞工標準的貫徹執行情況。 本委員會建議：國會撥款給美國合適的機構來為中國的刑事辯護律師舉辦學習 班，研討中國境外的刑事辯護人員的作用，促進中國和美國刑事辯護律師之間的交 流。 本委員會建議：國會授權為中國的團體開辦通俗法律教育課程，這些團體包括 那些仍然不知道現存法律之下他們應有的權利，如邊遠地區的農民和流動勞工。 本委員會建議：國會撥款並指定用於「商業法開發計劃」（CLDP），以此來執 行「2000年美中關係法」授權下的中國商業法治培訓計劃。 關於本委員會今年考慮的具體的少數民族問題： 本委員會建議：國會和行政當局應繼續敦促中國領導人同達賴喇嘛或他的代表 進行實質性的對話。 本委員會建議：國會增加對非政府組織的撥款，以期發展改善西藏少數民族的 衛生，教育和經濟狀況。 本委員會建議：國會和行政當局應繼續強調，反恐戰爭不是在新疆對維吾爾族 裔人民進行鎮壓和侵犯他們人權的借口。本委員會建議國會和行政當局撥款給非政 府組織，以便創辦主要為了保存維吾爾文化和語言的項目。 本委員會中來自行政當局的成員參與和支持了本委員會的工作，包括對本報告 的醞釀準備工作。但是，本報告中的觀點和建議並不一定反映這些來自行政當局的 委員會成員或者行政當局的看法。本報告以十八比五票通過。 （注）：本報告以十八比五票通過。 □