村民自治的積極發展和正面意義 ──四論未來的自由中國在民間 （北京）劉曉波 當個人自由成為最受尊重的價值，憲政民主也就必然成為最受尊重的制度。-- 作者手記 一、農村基層民主：罕見的政治現象 縱觀整個現代化歷史--無論是西方還是東方--中國鄉村的"民主自治"實為罕見 的政治現象，既不同於西方的現代化發軔時期的城邦自治或封建莊園自治，也不同 於傳統中國的鄉紳和宗族相結合的鄉村自治，而是由獨裁政權操控的自上而下的恩 賜性民主試驗。雖然基層民主的最初動力和最早試驗皆來自民間，但是這一民主試 驗作為政治運動和制度化政改的普及，則來自中共政權的恩准和自上而下的動員。 如果要在歷史上尋找相似的政治轉型過程，倒是1949年後台灣的地方自治與之 相仿。在某種意義上，台灣的基層自治和民主選舉，也是國民黨獨裁政權自上而下 的恩賜。但是這種相似性也僅僅到此為止，不能做進一步的引申；因為台灣的基層 民主化的基礎之深厚和制度環境之優越，遠遠勝於1949年之後的大陸。日據的殖民 時代，台灣就實行地方自治和私有制，蔣介石政權接收台灣之後，也並沒有對台灣 鄉村進行社會主義改造，而是在整個台灣保存了經濟上的私有制，並在美國的幫助 下，在鄉村進行了真正意義上的"耕者有其田"的土地改革。更重要的是，台灣保留 了一部自由主義價值取向的憲法， 規定了台灣的社會轉型的政治方向。同時在政治上，台灣的基層民主自治的起 點較高，一開始就部份地進入縣市級，並逐步提升基層民主自治的層次，在20世紀 60年代已經部份地開放了省級議會的選舉，並且允許有限的言論開放。這一切，為 蔣經國時代的本土化的民主改革提供了豐厚的社會資源和制度基礎。在70年代又部 份地開放國家級議會選舉，終於在20世紀80年代後期開放了黨禁報禁，於90年代廢 除了"萬年國代"，進行了第一次全民大選，並於2000年的大選中實現了第一次政黨 輪替。可以說，台灣社會的現代轉型是經濟發展和政治民主的同步漸進，而絕非威 權體制下的單純經濟騰飛。所以在忽略了具體制度差異的細節的前提下，只用籠統 的台灣經驗來辯護中國式跛足改革的合理性，即便不是完全誤讀兩岸的實際轉型過 程，起碼也擺脫不了似是而非之嫌。 而在大陸，鄧小平的改革必須面對毛澤東留下的巨大負面遺產，所以改革的基 礎與台灣不可同日而語。1949年後，以毛澤東為首的中共對中國社會進行了根本的 國有化改造，相應地在政治上逐漸走向絕對的個人獨裁，工商業社會主義改造的完 成和人民公社制度的建立，不僅徹底摧毀了私有經濟的基礎，而且也徹底根絕了鄉 村自治的任何可能，把中國變成了一個准軍營式的極權社會；而且不間斷的政治運 動（特別是文革）造成全面社會危機的超額積累，說毛澤東死去時的中國已經處於 崩潰的邊緣，一點也不過份。所以中國改革雖然表面上經歷了鄧、江兩個時代，實 際上仍然是同一個鄧小平時代--跛足改革的時代。在經濟上走向了權力市場化和權 貴私有化，但在政治上仍然以《憲法》的形式固守著一黨獨裁，甚至在改革已經進 行了20多年的今天，也仍然沒有進行政治改革的決心。即便現在的中共獨裁統治之 嚴酷，也超過了台灣的蔣介石時代。 所以大陸的威權主導型的現代化與台灣的威權主導型現代化之間，除了表面上 的相似之外，實際上沒有多少可比性。在中國現行體制不變的情況下，儘管農村基 層民主--村民自治和村委會選舉--已經試驗了十五年（1987年開始），但至今仍然 帶有自上而下的恩賜性質，還要受到中共黨權的控制。基層農村的雙權威體制中， 其領導核心仍然是基層黨支部，民主選舉仍然不同程度地受到黨權及上級的操控和 干涉，還屬於殘缺的基層民主試驗，至多只是"半吊子民主"。而且基層民主自治的 層次一直停留在自然村和村委會水平上，而沒有逐步進入基層國家政權層次，不要 說縣市級政權，就連鄉鎮政權也在基層民主之外。因此對其意義的評估存在著尖銳 的爭論，也就是必然的。 然而考慮到中共50多年統治的基本國情，以降低的標準來看這樣的民主試驗， 還能夠挖掘出一定的正面意義，即便是對村民自治主要採取批評立場的觀點，也不 會完全否定其正面意義。 二、村民自治的自發演進和官方推動 一方面，基層農村的民主自治發源於民間的自發試驗，說明了民間存在著強烈 要求政治民主化的動力；另一方面，中共政權出於應對危機和竭力自保的目的而不 得不對民間社會做出某種讓步，每一次放權讓利都會在某種程度上釋放出民間的首 創力，導致民間權利和民間社會的擴張：官方肯定了小崗村的包產到戶，激發出農 民的經濟積極性和首創精神，解放了農村生產力，從而改變了農民飢寒交迫的生存 困境，並開啟了經濟改革之門，使市場化私有化的進程難以逆轉。同樣，最早由農 民自發開始的選舉村官的零星試驗，在得到官方恩准並通過立法被肯定之後，也激 發了農民的參政熱情和調動農民的政治智慧，在選舉和自治的實踐中，通過不斷的 自發制度創新，培育農民行使政治權利的習慣，積累獨立自治的經驗，逐漸擴展著 完善著農村的基層民主。 基層民主的最初發源，絕非中共突發善心的由上而下的單向恩賜，也不是知識 精英的自覺設計，而是農民的自發訴求及其實踐--為了社區的穩定和安全而自發創 造出來的，官方對村民自治的支持和規範，更多是出於填補基層農村的權力真空和 便於管理的目的。遠在20世紀80年代初，當城裡的精英們還在為冤案平反而高呼感 恩戴德的口號之時，零星的自發的民選村官的政治嘗試，幾乎與小崗村的經濟制度 創新的大包干同步進行。最早的試驗發端於廣西壯族自治區宜山縣三岔公社合寨大 隊（今宜州市屏南鄉合寨村），時間是1980年，正值新舊制度交替的時期，隨著人 民公社制度的崩潰，國家權力對農村基層社會的控制出現真空，公共管理陷於癱瘓 。合寨大隊地處三縣交界，由於無人出面管理，致使社會治安混亂，農家耕牛經常 被盜。為了避免秩序失范的無政府狀態，出於對公共安全的需要，村民們產生了自 我管理的意願，民主選舉村委會的試驗由此開始。果作和果地屯兩個自然村的六個 生產隊率先行動，每隊提名一個候選人，125戶每戶派一個代表參加投票，最後韋煥 能以全票當選村主任。 也就是說，村民自治是人民公社制失敗的必然結果。農村生活的實際需要激發 了農民政治創造力，自發地走上了自治之路，而當時的中共政權正處在銳意改革時 期，經濟改革和政治改革處在同步進行的協調狀態。所以為了填補人民公社解體後 基層農村的權力空白，更為了從基層開始嘗試黨政分離的政治改革，中共高層基於 特定歷史條件而肯定了民選村官的試驗。隨後又把村民自治寫入憲法，並通過具體 法律使之規範化制度化。 儘管1998年出台了《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法 》），標誌著村民自治的新階段。但實際上村民自治絕非江澤民時代的政治成果， 而是胡耀邦和趙紫陽主政時代的政治成果，是八十年代政治改革的組成部份。1980 年，部份農村開始了村民自治的試驗，中共高層馬上做出了積極的正面回應，1981 年中共十一屆六中全會通過《決議》提出："在基層政權和基層社會生活中逐步實現 人民的直接民主。"1982年中共十二大又進一步："社會主義民主要擴展到政治生活 、經濟生活和社會生活的各個方面，發展各個企業、事業單位的民主管理，發展基 層民主生活的群眾自治。"也是在同一年，"村民委員會"被寫入修改後的82憲法，定 性為"基層群眾性自治組織"。1983年10月，中共中央和國務院聯合下發《關於實行 政社分開建立鄉政府的通知》規定：在全國建立鄉鎮政府的同時，在鄉鎮以下的基 層農村設立村民自治組織"村委會"，村委員主任、副主任和委員由村民直選產生， 基層管理實行村民自治。到1985年，農村的政社分家工作結束，全國建立92000多個 鄉鎮政府，選舉產生82萬多個村委會。1987年中共十三大召開，趙紫陽報告提出了 推動政治改革的七項措施，普及農村的基層民主便是其中之一。村民自治第一次得 到了執政黨的最權威文件的支持。十三大剛剛結束的1987年11月，經過黨內高層的 激烈爭論，第六屆全國人大第23次會議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法 （試行）》，通過立法來落實"82憲法"對村民自治的肯定。此法從1988年6月試行， 標誌著在全國範圍內推廣村民自治的開始。 如果胡、趙時代的中共高層沒有下決心啟動黨政分離的政治改革，完全沒有必 要既緊鑼密鼓又漸進有序地推動基層民主，並用立法的形式肯定村民自治，當時只 要重建農村黨支部和加強其權力，就足以填補基層農村的權力真空局面。更何況當 時的體制內阻力之大，遠非今天所能想像。在黨內高層和人大常委會討論《村組法 》時，爭論異常激烈，經過諸多妥協才得以最後通過。比如，必須加上"試行" 的字 樣，在解釋村民自治和黨的領導之間的關係時，不得不打出"群眾路線"的正統旗號 來抵擋反對勢力，把基層民主定義為"新時期的群眾路線"。中共十三大和《村組法 （試行）》對村民自治的肯定，是八十年代的政治改革在基層的試驗。如同農村的 大包干拉開了經濟改革的序幕一樣，中國政治改革的序幕也由村民自治拉開。 換言之，無論中共政權制定《村組法（試行）》的功利目的何在，但在體制內 外要求政治改革之呼聲異常響亮的八十年代，以單獨立法的形式肯定村民自治，無 疑是當時的中共政權對農民自發的基層民主試驗的一種正式肯定，也是國家對尊重 和保障村民個人權利的一種承諾。在《村組法（試行）》中，村委會被界定為"村民 自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織"，把村民自治規定為"民主 選舉、民主決策、民主管理、民主監督"。這種以農民的自治權利為本位的制度安排 ，在中共執政史上是一種難得的進步。由此可見八十年代確實是中國政治改革的黃 金年代，對村民自治的一系列政策和法律的接連出台，說明了當時的中共高層，既 具有對改革的長遠目標的政治遠見，也具有漸進穩健地達到其目標的政治智慧。 從1987年到1998年，村民自治卻遭遇了六四後政治上極端保守的江澤民時 代。六四剛剛結束時，村民自治也被黨內保守派列入"資產階級自由化"與"和平演變 "的範圍，一時間停止繼續試驗的保守主張甚囂塵上。要不是鄧小平在92年發動第二 次經濟改革，要不是1987年主持通過《村組法（試行）》的彭真站出來，以"黨的新 時期群眾路線"來為村民自治辯護，村民自治就會從此夭折。從另一個角度講，如果 不是六四後政治改革的全面停滯，這十幾年的時間內，村民自治也許已經走上真正 獨立於黨權的自治之途，中國的政治改革也將與經濟改革同步，避免現在的跛足改 革所造成的種種弊端。正是由於江澤民固守跛足改革，致使整個政改裹足不前。正 如其他方面的政治改革毫無進展一樣，意在最終實現黨政分離的村民自治也沒有實 質性進展。雖然村民自治隨著第二次經濟改革的到來而在1992年之後再次啟動，但 是縱觀整個江澤民時代，在推進基層民主上卻鮮有作為，至多維持一種不死不活的 狀態。而且中共高層有關農村基層組織建設的指示和會議，大都是強調農村黨支部 的核心領導作用，主流媒體宣傳的農村致富帶頭人，也無一例外地是村支書。直到 1998年正式出台的《村組法》才算有所進步。也就是說，《村組法》由"試行"到"正 式"，竟然用了整整十一年的時間！黨權至上的政治現實，阻礙了村民自治的發展， 大家長式的上級干預和村黨支部的核心地位，從多角度凸現了農村政治轉型過程的 艱難。 三、村民自治的經驗積累 《村組法》主要包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督四個方面。從 法理上講，中共的鄉鎮政權不再具有直接干預村級自治的行政權力，基層政府只有 為村民自治提供公共服務的公僕責任，而沒有橫加干涉和幕後操控的家長式權力， 至多是施以間接的指導和幫助，其模式類似於市場經濟中政府的宏觀調控和市場本 身的獨立運作之間的關係。雖然在實際上，基層民主仍然面臨兩個難以逾越的權力 障礙：上級政權的干預和村黨支部的領導，但它仍然激發了農民的參政熱情，到20 02年農村又一次換屆選舉之時，以福建為代表的十幾省市已經完成了自1988年以來 的四次換屆選舉，其他18個省也已經完成了三屆選舉，廣東、海南、廣西、雲南等 老大難地區也完成了第二輪換屆選舉，基層民主已經在全國範圍內普及，農民的參 選熱情持續高漲。據不完全統計，2002年的換屆選舉，有六億多村民直接參加了選 舉活動，各地平均參選率在80％以上，有的省份的參選率在90以上，如廣東為96％ ，海南為95.6％，四川為93.46％，湖南為91.51％；而且95%村委會採取了由村民直 接提名候選人的"海選"選舉方式。 同時從1998年開始，在村委會民選的基礎上，有的地方也已經開始嘗試鄉鎮政 權的民主選舉，四川省遂寧市中區步雲鄉進行了全國的首次公選鄉長且取得了成功 ，其經驗迅速產生了全國性影響，其他省市也陸續開始了鄉長直選（如：1999年4月 ，山西臨奇縣卓裡鎮採用對鄉鎮領導投信任票的方法選出鄉鎮長；廣東省的深圳大 鵬鎮採用三輪投票的方式選出鎮長；2000年3月，河南新蔡縣選舉鄉鎮長；2002年， 北京市東城區北新橋街道九道灣社區也進行了居委會直選的試驗）。這說明已經進 行的鄉鎮長直選試驗，其效果顯然是利大於弊，所以在普及村委會選舉和鄉鎮長的 直選試驗取得成功的基礎上，進行全國性的鄉鎮長直選，已經水到渠成。同時，農 村鄉鎮的民主實驗，也應該在城市的居民委員會甚至區一級政權中推廣。 當然，在中國的體制下，能夠成功實現政治轉型的基層農村還很有限，大多數 地區的村民自治仍然處在"半吊子民主"的狀態中。雖然官方一直宣傳村民自治如何 普遍成功，但是負責任的學者們的田野考察則得出相反的結論。如安徽省社科院研 究員吳理財指出："大致上只有10％的鄉村建立了新型的民主合作關係，約20％的鄉 村仍然維持著傳統的支配型關係，近70％的鄉村處在由傳統的行政支配關係向民主 合作關係的轉變之中。"從1987年《村組法（試行）》開始，有法可依的村民自治進 行了15年，僅有10％的鄉村實現了政治關係的轉型，而90％鄉村還沒有完成。由此 可見，中國農村的民主轉型的艱難，要達到普遍轉型的水平，還需要相當一段時間 。 即便如此，從1980年最早的村委會民主選舉試驗開始，經過二十多年的經驗積 累，起碼有了10％的轉型比較成功。村民自治作為大眾參與的民主化實驗，在實踐 的過程中因地制宜地進行制度創新，建立起一系列民主選舉和自我管理的程序規則 ，從而為中國的民主化提供了良性示範，對於完善基層民主的積極意義而言，起碼 表現在以下幾個方面： 1，過去沒有專門負責選舉的機構，選舉的組織化程度很低，而現在有了由村民 代表會議推選選舉委員會的制度。 2，過去是由上級組織提名候選人或按照自然村格局提名候選人，而現在有了" 海選"，是先由村民直接提名初步候選人，再召開村民代表會議投票預選正式候選人 ，最後在正式候選人中投票選出村委會成員，選舉程序更加縝密規範，民主的範圍 擴大到全體合法選民。 3，過去選舉沒有激烈的競爭，被提名候選人很少進行競選拉票活動，競選演說 也沒有作為固定程序納入整個選舉制度。而現在隨著競選的日趨激烈，候選人也展 開遊說拉票活動，面對村民的競選演說也成為選舉過程的固定程序。 4，過去投票權分配按戶計算，每戶出一個代表參與投票；而現在是所有法定選 民都有權投票，擴大了民主選舉的範圍和提升行使選舉權的平等水平。 5，過去沒有規範的投票程序，不注意選舉的監督、投票的秘密性和對舞弊行為 的預防。而現在建立了全封閉的投票制度，健全了選民登記和持證制度，設立了驗 證處、簽證處、發票處、劃票間、代寫處、投票箱的選舉通道，確保選民有序地行 使秘密的無記名投票權利。 6，過去的選舉範圍相對窄小，主要是選舉村委會主任，而現在的選舉範圍得到 了擴大，不僅是選舉村委會主任及其成員，連村民小組長、村民代表也實現了直接 投票的差額選舉。 7，過去民選村官始終受制於村黨支部，導致民眾授權的有名無實；為了解決這 種雙權威困境，有些農村發明了兩票合一制，使雙權威造成的管理混亂和民選村官 的被架空等弊端，得到了某種程度的遏制。現在這種兩票制已經得到中共最高層的 認可。 8，過去，在選出了村委會之後，對村委會權力的行使沒有制度化的限制規定， 很容易導致權力濫用，選舉後的村民自治也無法落實。而現在，村民們為了保證村 民自治的制度化，在實踐中已經創建一整套自我管理的制度，如各地村委會紛紛制 定了被稱為村裡"小憲法"的《村民自治章程》，還制定了配套的《村務公開制度》 、《村民代表大會制度》、《村級財務管理制度》、《集體資產管理制度》、《村 民監督小組制度》……使村民自治在不斷發展中完善。 如果說，《村組法》是自上而下地為自下而上的民主選舉提供了制度保障，那 麼，關於如何實施民主的一系列制度創新就是自發的村民試驗。這些制度創新的成 果如"海選"、"秘密劃票間"、"村務公開"、"村民代表大會"、"村民監督"等內容， 已經被寫進了1998年通過的《村組法》，由局部性的制度創新上升為普遍性權威性 的法律規定，無疑標誌著農民自發的政治創造被政權和社會所認可。然而不可否認 的是，當村民們自發的制度創新被官方納入法律規範之後，受到了黨權至上體制的 嚴重扭曲。本文的後半部份將對此做進一步論述。 也就是說，比較成功的村民自治所積累的經驗，改變了基層農村的權力格局和 決策機制，為國家、集體和個人之間的利益博弈提供了新的規則：它結束了上級任 命村官並只向上級負責的歷史，改變了上級組織和村官包辦一切村務的大家長狀態 ，在涉及到村民利益的村級公益事業的決策上，必須傾聽和考慮多數村民的意見， 初步形成的"村治鄉政"的鄉村權力關係的新格局。 第一，現代的憲政民主制度的核心安排之一，就是"主權在民"的授權體制，或 者叫治者和被治者之間的契約關係。中國的村民自治首先進行的體制變革，就是由 "主權在君"向"主權在民"的轉變。在村一級橫向權力格局中，形成了授權與代理的 新型"官民關係"，村官由全體村民選舉產生，手中的公共權力也就由對上負責轉變 為對下負責，村委會必須在村民的監督下行使權力，重大的村務決策和村級財政開 支必須徵得村民多數的同意，實行公開化民主化管理。 第二，憲政民主的另一項核心制度安排是"分權制衡"，橫向的權力制衡，即政 府權力架構的"三權分立"；縱向的制衡，即明確劃分出中央與地方之間的權力界限 。中國目前的村民自治，開始嘗試縱、橫兩個方向上的權力制衡。在橫向的權力制 衡上，村級權力架構的安排，實現了《村民自治章程》下的村委會和村民代表大會 之間的權力分立，行政權在村委會，村級立法權、監督權、罷免權在村民代表大會 。在縱向的村級權力與鄉鎮政權的關係中，實行村民自治之前，傳統的鄉、村關係 是一種行政隸屬關係，村級組織是國家基層政權即鄉鎮政權的強制性延伸。而村民 自治後，村級組織即村委會不再是隸屬於鄉鎮政權的下級組織，而是"自我管理、自 我教育、自我服務"的村民自治組織。法律明確規定鄉鎮政權"不得干預依法屬於村 民自治範圍內的事項"，而只能"給予指導、支持和幫助"。從而在鄉政和村治之間的 權力關係上，形成了相對獨立的"鄉行政而村自治"的政治格局。 第三，更重要的是村民權利意識和公益意識的覺醒。自由主義價值觀及其制度 安排的基礎，與其說來自對私有財產的保障，不如說來自對個人權利的保障，須知 私有產權只是個人諸權利之一，儘管它是基礎性的人權。私產和個人權利之間的相 關性，不在於有了私產就自動有了個人權利（正如有了市場經濟不一定就自動產生 民主政治一樣），而在於通過積極的爭取而使個人私產權得到制度性保障。沒有法 治秩序所保障的個人權利（自由）的優先性，即便擁有一座金山，這座金山也只能 是暫時的不安全的，隨時可能被剝奪；相反，有了對個人權利（自由）的優先性的 法治保障，個人謀求私產的行為和私產的安全才能在根本得到保障，即便只擁有一 片麵包，這片麵包也是長遠的安全的，除非擁有者自願出讓，否則，任何人和任何 組織都無權強制剝奪。所以對於憲政民主制度的建立而言，自利意識和權利意識都 很重要，但個人權利意識的覺醒遠比自利意識的覺醒更為根本，公共領域內的公法 （自由憲政）遠比個人領域內的私法（民法）更重要。沒有旨在限制公共權力和落 實公民的結社權、言論權、選舉權的公法之保障，保護個人財產、人身權、隱私權 等的私法也不可能真正落實。最早的代議制發端於英國的《大憲章》，就是權利意 識覺醒的結果，貴族們為了保障私產而成功地謀求到了部份公權力（獨立於國王權 力的議會權力），以此限制國王的權力和保護個人權利（財產權、人身權等）。 具體到改革以來的中國農村，如果說經濟制度上的大包干來自農民"求生意志" 和"自利意識"的覺醒，那麼政治制度上的基層民主自治則來自農民的權利意識和公 益意識的覺醒，追求個人利益最大化和個人財產安全，最終必然要求在制度上落實 對具體的個人權利的保障，要求公共權力來源於民眾的授權，要求對公權力的行使 進行有效的監督和制約，從而建立一種公正而穩定的公共秩序。再具體到基層村民 自治，首先村民之所以積極參與民主實踐，並非僅僅是為了從集體中獲得某種立竿 見影的物質利益，而是希望用自己的政治參與（選票、發言和監督）來創造一種公 平而安全的公共環境，即村民自治的主要目標是通過行使個人的政治權利而建立起 合理的鄉村公共秩序。其次村民參與基層民主實踐的目的，當然也包括功利性的自 利動機，有些人甚至就是為了個人或家族的利益最大化而在公共權力上尋找代理人 ，希望在今後的分配中從集體中獲得更多好處。即便如此，就政治制度對分配經濟 資源和平衡利益衝突的作用而言，在中國試驗過的政治體制之中，基層民主自治無 疑是最佳的選擇--以一種合理、合法、和平且相對公平的方式來完成資源配置和平 衡利益衝突。憲政民主制度就是在承認不同利益和不同價值的存在合理性的前提下 ，為處於不同利益集團和持有不同價值觀的人們追求自身利益的最大化而提供了競 爭公共權力的公平的政治市場，為不同利益之間、不同價值之間的和平共處和自由 競爭提供平等對待的公共秩序，正如市場制度為人們提供競爭經濟資源的公平市場 一樣。二者的公正性就在於：起點上、機會上和程序上保證了人與人之間的權利平 等--每個人都擁有平等的不可剝奪的基本自由。 換言之，通過二十多年的基層民主和村民自治的實踐，中國農民已經意識到： 對於自身的長遠的根本的利益而言，自治權利的獲得和行使遠比上級恩賜的物質利 益更重要。 四、對"民主不合國情"的有力反駁 原國家民政部基層政權司副司長王振耀，一直參與農村基層民主的推廣工作， 他用親身經歷說明基層民主的積極作用："沒有民主就沒有發展，沒有民主就沒有穩 定，沒有民主也不好收稅。民主從另一個角度來說是一種利益交換，你不把權力交 出去他不給你錢。農民不是交各種提留嗎？你不讓他選，他會說：'你不是我選的， 你來收什麼錢？'在這一點上，大家開始認識到沒有民主這個社會就失控了。"（見 王振耀在"北京天則所雙周學術討論會"上的演講《中國的村民自治與民主化發展道 路》）。這些新鮮經驗的積累和新的權力格局的開始形成，起碼駁倒了"民主不適於 國情"的主要說辭： 1，國民素質低，特別是缺乏文化素質和政治知識。這是精英的主觀偏見和虛假 判斷，就連中共的有關官員，也對"素質低"的論調嗤之以鼻。而經驗事實證明，中 國農民這一知識素質最缺乏的群體，不但參加選舉的熱情很高，且成功地行使了選 民的權利。實際上，行使選舉權並不需要太多的書本知識，甚至不需要太多的民主 政治的知識，只要具有正常人的頭腦和分辨善惡是非的基本能力，就完全可以成為 合格的選民。即便是民主國家的農民（如印度），關於民主政治的知識未必就比中 國農民高多少。現在就行使民主權利的實踐操作而言，中國農民的實際知識肯定高 於城裡人，高於只會在書齋裡談民主的知識精英。中國農民的政治意識正在從皇權 崇拜和黨權強制向民主管理的方向發展。相反，最近發佈的關於基層選舉的報告表 明：對基層選舉最缺乏熱情的，恰恰不是被精英們指控為"素質低"的農民，而是城 市中的各類精英本身。也就是說，無論是手握重權的高官還是學富五車的精英，誰 把農民貶為"愚昧的一群"，誰就陷於最大的愚昧。實際上，大多數製造農民愚昧論 的人，是在基於利益的計算而用愚昧論來販賣自己的私貨。 2，離開了精英們的指導和管理，民主將帶來混亂低效和管理成本上升，因為農 民還不知道如何行使自治權利。事實上，農民十分珍視他們現在獲得的選舉權利和 自治權利，很少濫用他們的民主權利，他們心中"有數"，行為"有規"，懂得怎樣行 使自己的民主權利。凡是選舉比較成功的地方都沒有出現混亂，反而使官民衝突減 少，對抗的激烈程度降低，解決衝突的方式也日趨理性和平。同時行政消腫後，其 辦事效率大大提高，管理成本也隨之大幅度下降。四川遂寧市市中區步雲鄉實行公 選鄉長，選舉後步雲鄉的各項工作很快見效，鄉政府消腫進展順利，最難以解決的 干群矛盾和腐敗問題迎刃而解，稅費收繳的阻力銳減，農民負擔下降和鄉財政增加 ，農村公益事業的建設也大有起色。由於民選鄉政府的卓著政績，譚曉秋在第二次 公選中又連選連任。其實以穩定為理由蔑視村民自治，從政權來說是權力恐懼作祟 ，從官員來說是烏紗帽恐懼，是中國體制養成的父母官惡習，一門心思地把民眾當 兒女，一步也離不開對他人的控制，一旦有人失控，就心生恐懼，就無所適從，就 自感虛弱，所以就要千方百計地重新控制。至於社會穩定，古今中外的社會治理經 驗早已證明，自組織程度越高的社會也就越穩定。相反，誰限制社會的自組織，誰 就是在根本上破壞穩定。何況一般而言，農村自治組織的訴求主要集中在經濟利益 上，只有當政治格局有損於經濟利益之時，他們才會尋求更多政治權利，所以其訴 求也較為和緩。任何真心追求漸進而平穩的社會轉型的人，皆應該為如此低調的村 民自治而慶幸。如果中國的政府和精英們，連如此低調的自治訴求都不願意給以正 面的回應，那麼被逼無奈的農民們，也就只能再次走向揭竿而起的造反之路了。 3，致使封建宗族勢力抬頭。近些年在某些農村，傳統宗族勢力確實出現了復興 趨勢，但是單純的宗族勢力復興未必就是什麼壞事，可怕是強勢大戶和縣鄉政權及 其權貴們相互勾結而形成的村霸。實行村民自治後的農村，也確實在一些地方出現 了選舉被大戶操縱或賄選的現象，但是就村民自治的整體而言，宗族勢力並沒有構 成民主化的障礙。反而在一些宗族傳統深厚的地方，宗族大戶對村民自治起到了積 極作用，使傳統的宗族－鄉紳的自治方式和現代民主自治結合起來。退一步說，即 便少數村莊的選舉被大宗族操縱，只要這種操縱沒有鄉鎮政權和村級黨權的介入， 我看也比在毫無民主的時候受中共官員的壓搾和鄉鎮政權的管制好。傳統農村的宗 族和鄉紳相結合的自治，整體而言決不比中共執政後對農村的治理更野蠻。 4，選舉的不規範導致賄選氾濫，變成另一種方式的權錢交易。必須承認，正如 任何民主選舉都不可能完全避免，中國的基層民主中的賄選醜聞也時有爆光，在實 驗階段很難完全避免，如果指望民主選舉的100％的純潔，無異於癡人說夢。但是只 要賄選沒有普遍化，局部賄選決不能作為整體上否定基層民主自治的理由。首先， 與獨裁型任命制相比，用錢買選票也是一種進步，起碼把公共權力的產生由單方面 獨斷變成了是一種雙方的交易過程，布坎南從經濟學的角度形成的"公共品選擇理論 "，就是對民主制度作為一種交易過程進行了經典的論述。其次，賄選是任何國家向 民主化轉型的初級階段的必然伴隨物，特別是在亞洲國家，賄選現象似乎尤為嚴重 ，但決不能因噎廢食，以賄選為理由阻止政治民主化。再次，在大陸的基層民主試 驗中，賄選一直沒有發展到普遍化的程度。最後，隨著選舉程序的完善和監督機制 的健全，村民們逐漸找到了防止選舉舞弊的方法，只要競選的公開化和秘密投票得 到保證，就可以防止賄選的氾濫和普遍化。 5，民主選舉阻礙農村現代化。而事實上，村民自治，非但沒有障礙現代化進程 ，反而由於權力來源具有了民眾認可的合法性，民選的村長或鄉長的權威得到空前 的加強，可以在民意的支持下放手推進現代化。而且民選村官既要對選民負責，又 受到選民的監督和制約，不可能像任命制下的只對頂頭上司負責的官員那樣胡來。 即便民選村官的施政不夠大膽，但一步一個腳印的施政，肯定實惠、有效和真實， 總比任命的官員干的那些好大喜功的政績工程好。現在的農村，自治組織的領袖大 都擁有較多的社會經驗和專業知識，也善於協調農村內部的利益紛爭，善於與外來 社會力量進行談判妥協。一般而言，自治組織的領袖與基層政權的交往，在人際關 繫上相互滲透，在利益關係上相互包容，也能獲取更多的信息，所以其管理效率也 就更高。 6，稅費收繳困難。而事實上，凡是民主選舉比較成功的鄉村，由於拉近了官民 之間的距離，大大降低了稅費收繳的難度。同時，民主財政使納稅人具有了知情權 和監督權，村級財政開支和上級攤派的費用是否合理合法，村民是否願意買單，必 須由村民本身在權衡利弊之後做出決定，而非單項的村委會決策或執行上級命令。 遂使財政支出的透明性提高，鄉鎮政權攤派得到有效的抵制，既減少了揮霍浪費， 提高了財政支出的效率，也有效地捍衛了村民的自治權利；既減輕了農民的負擔， 也實際增加了基層的財政收入。 7，削弱黨在基層農村的領導地位。這是最要不得和最陰暗的理由。因為在事實 上黨權過大所帶來的諸多干預，恰恰是致使村民自治有名無實、農村的政治轉型極 為艱巨緩慢的首要罪魁，是對村民自治的最大傷害。如果民主自治能夠消弱黨權， 有什麼不好！不僅是農村的民主化，而且從全國範圍內講，中共堅持黨權至上恰恰 是民主化政改和社會進一步綜合發展的最大阻力。 無論是鄧小平的"四個堅持"、還是江澤民的"三個代表"，其核心仍然是黨權至 上--"堅持黨的領導"和"黨代表一切"。關於農村如何落實"三個代表"，如何協調村 委會與黨支部的關係，一位縣委組織部長直率地說：在政府鼓勵發家致富的時代， 首先要爭取把黨員扶植成致富能人，其次是把致富能人培養成黨員，最後把所有能 夠致富的黨員培養成幹部。這位縣組織部長的經驗之談，道出了"三個代表"的實質 ：把所有富人變成黨員和把所有黨員變成富人，並由黨員富人執掌權力，也就是把 一切有效資源都置於黨權的操控之下，變成維持政權穩定的資本。一句話：資本與 權力的合而為一，也就是俗話所說的"官員傍大款和大款攀高官"的"官商勾結"。而 中國政治民主化的主要目標，則是為了逐步消弱一黨的專斷權力，遏制眼下的資本 和權力的邪惡結合，並最終用和平漸進的方式告別一黨獨裁體制。 五，一位安徽農民的政治智慧 2001年我曾去過安徽農村，在泥濘的田間土路上，傾聽著來自田野的政治設想 。一位曾經帶領村民上訪告狀的村小組長，也應該算是該鄉的"農民英雄"（由於眾 所周知的原因，他不願暴露姓名，我也只能尊重他的謹慎），給我看了他自己設計 的村民自治構想，還畫出了縣、鄉、村三級組織的責權示意圖。他建議： （一）農村自治應該以自然村為基本單位，原則上撤銷現在強制性組建的"大行 政村"（以當年的"生產大隊"為基礎），如果自然村太小，想與其他村合併成一個自 治單位，必須以自願原則為基礎。至於村級自治是採取民主直選還是其他形式，選 擇權應該在村民手中，根據每個村的實際情況和自願原則進行選擇。 （二）鄉一級機構既不應該是國家的一級政權，也不應該是自治組織，而僅僅 應該是縣級政權的派出機構，是管理稅收徵糧、計劃生育、治安等事務的公務員。 這些公務員吃"皇糧"而不吃"民糧"（這個詞是他發明的，很有智慧），只管國家法 律規定的事務，不能干涉村莊的自治管理。鄉官吃皇糧，就替政府做事；村官吃民 糧，就為村民謀利益；國家設在最基層農村的政權應該只到縣一級為止，要說直選 ，縣級行政官員才應該由直選產生。 （三）鄉一級的醫院、農機、電力、糧食等服務部門，應該由政府部門變成商 業化的企業，面向農村市場，在公平競爭中求生存求發展。這樣，既可以精簡鄉級 機構及其人員，也可以減少官員們的腐敗。 （四）為了確保農民的合法利益不受侵害，還應該允許成立"農會"之類的村民 自治組織，也是由"民糧"供養，農會可以不局限於一村一鄉一縣。在法律規定的范 圍內，農會既是村官施政的監督者，也是縣級政權施政的監督者，甚至可以發展為 全國性的農民自發自治組織，監督國家政權施政對農民利益的影響。他激憤地說： "如果有全國性的農會，我們農民能祖祖輩輩低城裡人一等嗎？能被農村戶口釘死在 土地上嗎？" 這位村小組長最後說：在舊中國，安徽農村的鄉村自治很不錯，這得益於安徽 農民熱愛和尊敬讀書人，即便現在安徽作為農業省比較窮，但是農民們想法設法供 子女讀書。在安徽，成功的鄉鎮企業很少，但是農村孩子上大學卻不是什麼新聞。 升學率在全國農村應該名列前茅。他甚至知道，印度這樣的民主大國，文盲率為60 ％，遠遠高於中國農民的20％。 真應該把這位村民請到城市裡，專門給知識精英們上課，讓那些至今還把農民 視為愚昧群體的文化人，領略一下來自鄉土的政治智慧，城裡的知識人實在沒有任 何理由不謙卑。 農民的自發參政實踐、民間知識分子的輿論問政和官方改革派的政策推動，三 者的共同努力推進著村民自治的發展。在今後的基層農村，任何政治力量都將被納 入村民自治的框架之內，即便是那些作秀的官方表演，也要打著村民自治的招牌。 我認為這就是開端，儘管這種自治遠不夠民主政治的合格水平，還帶著中國特色的 黨國鐐銬，但它指示著中國農村的公共秩序的未來方向。無論執政黨的主觀意願如 何，自治民主的發展趨勢不可阻擋。中共政權只有順應大勢所趨和民心所向，才是 唯一明智的選擇。□ （關於黨國體制對村民自治的阻礙，請參見我的《民權確立的前提是黨權退出 》；載於《民主中國》2003年4月號）2003年2月28日