村民自治的前提是黨權退出 ──五論未來的自由中國在民間 （北京）劉曉波 當個人自由成為最受尊重的價值，憲政民主也就必然成為最受尊重的制度。 ──作者手記 雖然，我在《村民自治的積極發展和正面意義》一文中，集中論述了十幾年自 上而下的村民自治，對促進中國社會的政治轉型的正面意義，但是，對這種正面意 義的評估必須謹慎，否則將淪為「小罵大幫忙」的御用花瓶。特別是當中共政權在 主流文明的壓力之下，為了緩和中國與西方之間（特別是美國）的制度衝突，把村 民自治作為政治改革的重要成果向西方人展示之時，村民自治便淪為「民主秀」， 也就是一黨獨裁的辯護和裝飾。正如中共用「人質外交」應對美國的「人權外交」 一樣，中共也會「人大民主」和「基層民主」應對美國的「和平演變」戰略的壓力 。 至少到目前為止，中共還沒有改革「黨權至上」體制的誠意和任何舉措，恰恰 相反，中共二十多年的改革，主要是為了應對黨權權威的流失和統治效力下降的執 政危機而進行的局部調整，其改革的目標，絕非創建一個自由中國，而是維持黨權 體制下的奴役中國。只不過，現在的奴役不再那麼面目猙獰，而是戴上了小康社會 的笑面，把割喉的利刃換成勒喉的呢絨繩或封口的糖衣。中共從不留任何餘地的剛 性極權的失敗中汲取的最大教訓，也是最得意的統治策略，就是以機會主義的靈活 態度應對一切危機。 極權時代的統治手段非常單一，整體性國家通過組織和單位與高強度的運動化 意識形態化來進行操控。而後極權時代的獨裁統治越來越日常化技術化利益化，它 適應著利益急遽分化的現實，非常靈活地應對來自國內外的嚴峻挑戰，自發地產生 出無數種偽裝、手段和變種，而且運用得越來越純熟，既是剛性的也是柔性的：在 國內，它是高調宣傳也是低調勸說，它是樹典型的大會表彰儀式也是普及化的問寒 問暖，它是硬性主旋律也是軟性大眾文化，它是跟蹤竊聽監獄也是利益要挾，它是 技術手段也是市場滲透，它是惡法陋規也是灰色空間，它是消費娛樂也是利誘哄騙 ，它是間歇性運動也是日常性灌輸，它是公開的批判也是秘密整肅，它是暴力鎮壓 也是道德感化；在國際上，它是對外開放也是信息封鎖，它是在經濟上加入全球化 也是在政治上防止和平演變，它是人權對話也是利誘交易，它是親美親西方也是行 賄無賴國家，它是高調抗議更是低調周旋，它是韜光養晦決不當頭也是大國外交世 界領袖，……彈性模糊的威權面目與黑白分明的極權暴政相比，還常常散發著一種 令人感慨的柔軟或溫和。這是一種只受利益驅動的膨脹了的黨權官僚主義，是以利 益為手段的匿名性的全面統治和技術操控。（參見我的舊作《中共獨裁統治的末日 景觀》，載於香港《開放》2002年9月號） 所以，中國農村的基層民主自治，能否由「半吊子的民主秀」演變成貨真價實 的民權至上，最關鍵的環節是突破「黨權至上」的制度瓶頸。 一、民選村官的困境 村民自治的發展根植於農村的現實需要和農民的生存經驗，也顯示了農民的政 治智慧所迸發出的巨大力量。中國農民正是依靠自身的智慧和勇氣並以自己特有的 方式，在抵制當權者及其附庸的同時，逐步拓展著自己的自治空間。表面上看，現 行《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）中關於村民自治 的制度規範（包括那些技術性的自治方法），主要來自官方及其精英們的設計，而 在實際上，它們大都來自農民的自發創造，是先有村民們自發的制度創新，後有官 方頒布的法律。而且，官方頒布的現行《村組法》中，塞入了許多黨國「私貨」。 這些黨國「私貨」並不是農民想要的，而是中共政權強加給農民的，意在把村民自 治變成治理農民的工具，比較彈性地維持「牧羊者」和「羊群」的統治格局。當村 民自治不對中共地方政權權威構成挑戰時，民選村官就會作為官方的「民主秀」而 炫耀於人，並通過慣用的樹立模範典型的方式供人觀賞，如美國的前總統卡特對村 民自治的讚賞，就來自中共向他展示的典型。而另一面外界則很少瞭解：當民選村 官基於草根利益而與基層政權發生衝突時，他們就成了被地方政權整肅的對象。 2002年8月中旬，《湖北日報》內參披露了潛江市人大代表姚立法關於上級權力 干預村民自治和非法撤換民選村官的調查報告：「潛江市第四屆村委會自1999年9月 28日換屆選舉以來，截至今年5月1日，選舉產生的村委會主任，當選後被撤換（含 免職、停職、降職、精簡、移任他職等）的達187人，占329位村主任的57％。加上 其他被撤換的村委會副主任、委員，共有619位村委會成員被撤換。」之後，省人大 代工委和民政廳的聯合調查證實了姚立法的披露「基本屬實」，湖北省民政廳基層 政權處處長賈虹也承認：「1999年9月以來，潛江市有208個村、433名村委會成員變 動，分別佔全市村委會總數的63.41％、村委會成員總數的28％，其中村委會主任變 動的119人，佔全市村委會主任的36.28％。」 這一披露頓時在全國引起巨大反響，因為此前的潛江市，一直是村民自治的省 級和全國級的雙料模範，現在卻成了千夫所指的假典型。實際上，在《村組法》正 式實施後的三年間，這個市所屬的基層農村中，鄉鎮政權與村委會之間，村委會與 村民之間，矛盾重重，衝突不斷，早就讓當地民政官員頭疼不已。而權利意識覺醒 了的農民，並未完全聽從上級權力的擺佈，而是起而抗爭，並嘗試用法律來捍衛自 己的民主權利。在潛江諸多被上級非法撤換的民選村委會主任的村裡，對撤換後上 級指定、任命、內定、委派的人選，農民們堅決不接受。如，張金鎮西湖村的王知 海剛剛當選村主任兩個半月，就在村財務清理中被鎮裡撤換，從此王知海走上投訴 之路，根據《行政訴訟法》和《村組法》起訴張金鎮政府，一審二審均被潛江市法 院駁回，他又憤而起訴潛江市政府，8月6日遞交訴狀，漢江中級人民法院至今尚未 對是否受理做出裁決。（見《財經》2002年第11期） 類似案例在媒體上的爆光已經屢見不鮮：或在上級干預下、或在由基層權貴撐 腰的村霸威逼下、或在村黨支部的阻撓下，民選村官無法履行職責，山東農村出現 過57位民選村官集體辭職的轟動性新聞。而且，對新當選的民選村官進行暴力的威 脅和傷害也時有發生，如《南方週末》2000年12月7日報導：山東萊陽市所轄農村， 在村委會選舉中，真正民選的村委會主任屢屢遭暴力暗算。其中最嚴重的事件發生 在河洛鎮於家嵐村的第六屆民選村委會主任魯言奎身上，他當選後，三次遭暗算， 最後一次是五個人在晚上闖入他家，三個人輪番舉刀，他一共挨了八刀。 如此對待民選村官，不僅是對村官本人的嚴重傷害，更是對所有選民的歧視和 壓搾，是對法定權利和政府信譽的侮辱。村委會要靠農民出錢養活卻很難對農民負 責，而不吃政府財政飯的民選村官卻要首先對政府負責；靠村民的選票上台卻不能 獨立行使選民授予的合法權力，必須接受黨支部的絕對領導，否則的話，就要遭受 罷官、甚至暴力傷害。世界上哪裡還會有這樣對選民權利如此漠視的選舉制度── 政府不掏一分錢卻佔盡所有好處！所以，農民對此不公平現狀的反抗就是必然的。 近年來，大規模的農民集體抗暴事件越來越多，甚至釀成幾萬農民與縣政權發 生暴力衝突的惡性事件（如江西），當地政府所轄公安和武警都無能為力，必須調 動軍隊才能暫時平息。而愈演愈烈的集體反抗行動的導火線主要有三條：一是日益 加重的農民負擔；二是土地承包權受到侵犯和土地商品化的收益被政府及其權貴們 侵吞；三是村民自治權利得不到真正的落實。而引發衝突的前兩項原因，在某種程 度上源於第三項，自治權利的嚴重殘缺，使農民無法表達自身的訴求，無資本與鄉 鎮政權及權貴們討價還價，也就無力捍衛自己的權益。中共執政五十多年，農民之 所以成為利益受損最嚴重的群體，就在於農民處於社會的最底層，幾乎所有的權利 都被剝奪且倍受制度性歧視。如果由國家的法制權威推進行的村民自治，仍然無法 擺脫黨權及上級權力的主導，村民自治的前景並不樂觀。 二、自治實踐中的黨權干涉和村官蛻變 二十多年的鄉村民主實踐證明，凡是效果不好的地方，大都是由於法外干預過 多過重所致（黨權和上級的干預，基層權貴集團及村霸的操縱等），而凡是效果好 的地方則是由於法外干預較少的緣故。如果黨權和上級不對村民自治進行干預，如 果由基層權貴集團撐腰的村霸不進行幕後操縱甚至公開搗亂，而是切實地執行《村 組法》，讓農民完全自主地依法行使民主權利，那麼，不僅農民的民主權利得到了 真正落實，而且農村的法治化進程也將大大加快。更關鍵的是，即便《村組法》被 執行，由於《村組法》所規定 的權力關係的籠統粗糙和混亂不清，也必然導致現實中的權力關係的混亂。大 多數民選村委會主任指出，村民自治的民主管理的困難主要集中在四個方面，其首 要問題是黨權及上級權力的干預： （一）與核心權力黨支部的關係。雖然《村組法》對村委會的直選程序、村民 會議和村務公開都做了規定，但在目前的制度背景下，黨作為最高的唯一政治權威 ，不可能允許任何民間的政治力量和自治組織的坐大，所以，任何走向民主化的政 改都會被扭曲、甚至被變相扼殺，即便明文公佈的法律也無法逃脫這種命運，正如 在條文上有憲法而在事實上無憲政一樣。同時，法律本身仍然不是人民公意的法律 表達，不是保護人權和限制政府權力的工具，而是一黨私利的表達，是維護黨權至 上的工具。 中國的憲法中的某些條文及相關法律，違背了現代法治的根本立法精神──保 障人權和限制政府權力，而淪為自外於人類正義的惡法。中國的「八二憲法」的「 序言」部分確定了中共的核心地位和四項基本原則，這顯然與憲法總綱裡的「人民 主權」的規定形成根本對立，即不是黨政分離而是以黨主政的黨國一體。相應地， 關於村民自治的《村組法》中，在規定基層農村的「自治」的同時，也仍然規定了 村黨支部的「領導核心作用。」也就是說，在法定的權力關係中，黨權與民權之間 仍然有「核心」與「邊緣」、支配與被支配之分，落實到具體的權力行使上，黨支 部與村委會關係不清，「兩委矛盾」的普遍性便不可避免。民選村委會的權力由村 民選票授予，而村黨支部的權力則由上級黨組織授予。按照中共統治的制度慣例， 黨支部是農村基層的領導核心，村委會必須接受黨支部的領導，成為後娘養的二把 手，在十幾年的「村組法」的試行時期，一直如此。比如，2001年3月，山東省棲霞 市4個鎮57名村委會成員集體要求辭職，其原因就是因為村黨支部和鎮黨委一味強調 「黨領導一切」，村支部代替村委會或包辦村委會，致使新當選的村委會主任上任 一年多，財務和公章仍然握在支書手中，不向村委會移交，村財務仍然由村黨支部 書記一個人說了算，村委會只起著「擺設」的作用。 現在，大多數農村的基層組織，仍然處在黨政不分的狀態之中，村黨支部和村 委會在人員的 構成上大都是交叉重疊的，村支書就是村委會主任，村委會成員大都是村黨支 部成員（這是常態）。據一項調查顯示，村委會的一把手，黨員所佔比重在80%以上 ，村一級組織的權威排序是村支書、村長、副支書、治安主任。而且作為第一把手 的村黨支部書記，其地位常常類似終身制，一幹就是半輩子，以支書為中心所建立 起來的勢力範圍，長期主宰著基層農村的公共事務。正如國家各級行政部門的一把 手幾乎是清一色的黨員，中共總書記永遠凌駕於總理之上一樣。所以，儘管有了民 選村委會，但是村黨支部仍然是領導核心，村裡的大權還在黨支部及其書記手上， 村裡的發展計劃要由書記最後拍板，村級財政開支和重大決策的最後的簽字權也由 書記掌握，造成權力關係混亂和村民自治的有名無實。而有些地方，為了解決「雙 權威」困境，乾脆就來了個「兩委合一」制，即村黨支部與村委會是「兩塊牌子， 一套人馬」。前面所論及的《村民自治章程》，也是確保黨權至上的具體例證。 為了解決「雙權威」困境，農民們絞盡腦汁，自發地設計了許多辦法，但就目 前實驗過的辦法來看，都無法從根本上衝開「黨權至上」這一制度瓶頸。被輿論認 為比較好的解決「雙權威困境」的辦法，是一些村莊實行「兩票制」選舉，即村黨 支部書記的產生，先由村民普選出候選人，再由全體黨員在候選人中投票選出。還 有些地方通過選舉將兩權合一，在選舉中不再區分支書和主任，而是放在一起投票 ，哪個得票多，哪個就既是支書又是主任，遼寧、山東等地都作過試驗，有成功也 有失敗，而成敗的關鍵則主要取決於縣、鄉兩級政權是否尊重這種兩權合一的選舉 結果。還有些地方讓支書出任村民代表大會的頭兒，村民代表大會既是村委會行政 的監督機構，又具有重大村務的決策權，實際上是換湯不換藥。有些地方讓支書和 主任這兩個職務都在全村直選中產生，雖然沒有解決一村兩權的問題，但是兩個當 選者都來自多數村民的授權，就要尊重民意，在二者之間出現無法調節的矛盾時， 不是由村支書說了算，而是交由村民大會投票決定。雖然以上辦法，多少能緩解黨 權與行政權之間的矛盾，因為擴大了村支書的民意基礎，看似比較民主，但也是治 標不治本的權宜之計。其實質，是為了在黨的權威和統治效力日益降低的現狀下， 為恢復黨權的效力而設計的補救之策，凸出的依然是黨權的核心作用，強調的也仍 然是村黨支部對全村重大事務的實際的控制和管理，而村委會則處於無足輕重的配 角地位。顯然，村民自治無法突破黨權瓶頸，「兩票制」等辦法只是無奈之下的權 宜之計，不但造成了人為的資源浪費和行政效率的降低，而且仍然無法為基層政治 權威的合法性提供長遠而穩定的來源。 （二）與上級權力即鄉鎮政府的關係。現在，在實行村民自治的農村，鄉鎮政 府對村委會的人選和村級自治的直接權力干預，其比例高達90％，如果民選村官得 不到鄉鎮政權的認可，即便不被撤職停職，也要被架空。而且，鄉鎮政權還要向每 個自然村派遣「駐村幹部」，少則兩人，多則四、五人。村委會選舉由上級操控， 村委會的一切重大決策都要徵得「駐村幹部」的意見，自然無法在村務大事上作主 。比如「宅基地審批」和「計劃生育指標分配」，明明是《村組法》規定的民主管 理制度中的第二款和第三款，但在實際上都是由鄉鎮政權決定的。另外，攤派各類 費用的比例以及相應的收繳辦法和懲罰措施，也主要由駐村幹部說了算。一般而言 ，村委會成員決不會挑戰駐村幹部的權威。 在村委會選舉上，鄉鎮政府進行直接干預大有為所欲為之勢，甚至不惜動用專 政機關違法剝奪村民的民主權利。如，1998年海南省瓊海市大路鎮雲滿村16名村民 ，因聯合提名一位村委會主任候選人與鎮黨委希望的提名人不一致，鎮黨委書記就 動用專政機關，開著警燈閃爍警笛呼嘯的警車進村，命令警察把聯合提名的村民們 抓到派出所，逼迫村民們承認犯了「破壞選舉罪」。之後，村民上訪並被媒體披露 ，驚動了更高層領導，只是由於上級的干預，村民才勉強沒有遭到鎮政府的進一步 迫害，但是，上級領導及瓊海市人大也就只是口頭重視，沒有任何一個機構或部門 實際地支持村民的民主選舉，更談不上對違法幹部的處罰。 同時，除了象本文前面指出的鄉鎮政府直接免除村委會成員的職務之外，還有 不勝枚舉的鄉鎮政府不經選舉而直接任命村委會成員的違法行為：據1998年第4期《 鄉鎮論壇》披露，從1996年起，浙江省台州市椒江區前所鎮一直違反《村組法》， 直接任命所轄的34個村委會人員。還有，浙江省上虞市章鎮黨委，居然用紅頭文件 代替法律來進行人事任免，宣佈民選的13人不再擔任村委會主任，7個村委會主任改 任主任助理，然後任命16人為新任村委會主任。這類直接任命還發生在民選村官被 上級撤職或被迫辭職之後，鄉鎮政府往往未徵得村民同意就指定所謂的「村主任」 或「代理主任」。 （三）與村民的緊張關係。由於前兩項困境，缺乏自主權的民選村官仍然是執 行黨權和上級的指令的傳聲筒。村級財政完全來自村民上繳的「提留」，而非如鄉 鎮財政那樣來自上級的財政撥款，民選村官吃的是地道的「民糧」而非「皇糧」， 但在服務對像上卻本末倒置，主要對不買單的上級和黨權負責，而不對買單的村民 負責。如同中央財政不對納稅人負責而只對中共政權負責一樣。所以吃「民糧」的 民選村官無法履行為選民服務的職責，也就不可能得到村民的支持。特別是村官必 須完成上級下達的稅費收繳指標，尤其令村民厭惡，不僅稅費收繳極為困難，而且 村規民約也難以執行。現在，農民把鄉鎮幹部及其在村委會中的代理人諷譏為「六 要六不要」幹部：1，不要當「公僕」而要做「主人」；2，不要服務好村民而要侍 侯好領導；3，不要遵紀守法的模範而要擺平一切的能人；4，不要以權謀公而要以 權謀私；5，不要造福一方而要搜刮一片；6，不要扎根基層而要扎根縣城（或省城 ）。 （四）更重要是，在利益分配上，村官本人的職責也由為民謀利變成與民爭利 。當村委會淪為鄉鎮政府的行政工具而很難成為農民利益的代表之時，當村官們必 須首先對上負責否則就有丟官的風險之時，現行體制就使民選村官的政治角色發生 由公到私的蛻變，硬把村民利益和基層公益的代言人逼成鄉鎮政權及基層權貴集團 的代理人，其從政激勵也由以權謀公益蛻變為以權謀私利。因為，只有順從這樣的 蛻變，村官們才能進入基層權貴集團，使自身利益最大化。而一旦進入農村權貴集 團，在組織資源及政治資源的擁有上，基層政治精英與普通村民之間便產生了巨大 的不對稱，甚至就是壟斷一切權勢和毫無權勢之間的天壤之別，落實到經濟資源的 佔有上和剩餘價值的分配上，他們所處的位置便遠遠優於普通村民。於此相適應， 村官們的利益要求和實現利益的方式，也必然從普通農民中分離出來，而融入整體 權貴集團的牟利方式之中：村官們作為基層農村權貴集團的一員，已經無法回到與 普通農民平等的地位上，以市場競爭的方式參與鄉村的利益分配了，而主要依靠權 力資源和非市場性資源，正如城鎮的各級執政集團成員都是城鎮中的權貴一樣。 （五）但是，需要強調的是，決不能孤立地看待基層官員的魚肉鄉里，而必須 從制度的角度看三農的困境，否則的話，既有失公正，更忽略了根本，即便基層官 員的惡行被頻頻爆光並受到懲處，也至多是「小罵大幫忙」。實際上，農村的基層 官員只是中共體制性壓迫的基層執行者，而絕非壓迫的製造者。人性本身的弱點一 旦與沒有制約的權力結合，就將造成巨大的社會災難和人性腐化。所以，與其說基 層官員是魚肉鄉里的村匪村霸，不如說他們僅僅是高層權貴集團向弱勢農民轉嫁的 城市壓力的基層工具，即制度性剝奪的基層傳遞者。中共主流媒體在爆光基層農村 的官民衝突時，之所以只打「蒼蠅」而放過「老虎」，頻頻通過央視的「焦點訪談 」和「新聞調查」把部分基層官員的妖魔化，就是為了製造出「中央政策好而被下 面念歪」和「制度好而被蛀蟲敗壞」的輿論導向，以便掩蓋制度性弊端和高層權貴 的罪惡。基層官員再貪婪，由於其權力畢竟有限，無法與那些高官們相比，所以他 們所巧取豪奪的財富，也遠遠不及大權貴之萬一。即便不提那些大貪官的非法掠奪 ，即便就是合法的好大喜功所導致揮霍浪費，也是基層官員們從未見過的天文數字 。一個鄉長或村支書的好大喜功，至多揮霍浪費幾萬元、幾十萬元，最多也就是上 百萬，而一個省長、部長、總理、總書記的大筆一揮，就至少是上億。 如果再從制度的角度找原因，農民受到的最大盤剝和壓搾，乃是歧視性的戶籍 制和土地公有制的結果，而非基層官員的邪惡所致。基層官員不過是這一罪惡制度 的具體執行者。如果在對濫用權力和詐取農民的批評上一視同仁，農村基層官員的 惡行絕不比城市官員和上級官員更過分。只不過，由於體制原因，基層官員的權力 濫用不能對上而只能對下，所以直接面對百姓的基層官員，其惡行就顯得更具體更 野蠻更殘酷，加之主流媒體的爆光，因而在民眾眼中也就更醒目。而在事實上，對 農民壓搾的殘酷性和野蠻性，正是中共製度本身對農民的長期歧視、也是政權奉行 的「損不足而奉有餘」的政策傾斜的惡果，制度本身的邪惡和高層決策的失誤，經 過層層向下傳遞，最後要借助於基層的鄉、村官員來完成。特別是，在民怨沸騰的 情況下，由於農村基層官員的權勢相對城市官員和高層權貴處於弱勢，可以被高層 權貴作為平息民眾不滿的制度替罪羊而已。 一句話，當通過中共媒體的爆光甚至放大，小小蒼蠅便成為制度自保的犧牲品 和大老虎們濫用權力的替罪羊。蒼蠅固然可惡，但再可惡也沒有專門生產蒼蠅的制 度環境可惡，只打蒼蠅卻放過了產生蒼蠅的環境，不僅因放過了更邪惡的大老虎而 有失公正，也因放過了制度環境而無法遏制蒼蠅的繼續繁殖。 三、自治小憲法中的黨國私貨 由此可見，與基層民主試驗中的其他弊端相比，黨權至上乃萬惡之源，是制約 村民自治的真正落實和進一步完善的制度瓶頸，導致上級權力對村民自治的嚴重行 政干預，以及基層農村的畸形的雙權威體制。為了維持黨權至上的權威體制，中共 政權不僅在全國性的《村組法》和各省市的相關法規中明確規定了村黨支部是領導 核心，而且將這一規定強行植入被稱為基層農村「小憲法」的《村民自治章程》中 。具體分析「小憲法」內的黨國私貨，會是我們更具體地認識到：黨權至上這一政 權最高統治原則，是如何通過法律法規在基層統治中得以表達和貫徹底。 結合一些學者的田野考察的成果，也根據我自己在河北、安徽、貴州、四川等 地的農村看到的，可以基本斷定這樣的事實：目前的村級自治章程，越來越指令化 和報告化，章程文本與其說是給村民看的，不如說是給上級政府看的應景差事。大 多數村規民約的制定，被中共基層政權強制性地塞進了一黨的「私貨」，本來應該 是村委會與村民代表大會之間的權力關係，卻被強行置於黨支部的權力之下；本來 屬於自治範圍的事務，卻被強行置於鄉鎮政權的指導之下；本來應該以保護自治權 利為主的章程，卻變成了村民必須履行額外義務的強制性規定，甚至連表面上的權 利與義務之間的平衡都不要了。其主要表現在如下規定之中： 1，自治章程制定已經體現了黨權至上的原則，是在鄉鎮政權的干預下和在村黨 支部的領導下制定的。 2、村民委員會負責具體實施自治章程，根據章程組織管理村級事務，但是必須 在村黨支部的領導和村民代表大會的監督下進行。村黨支部對村委會的領導作用， 顯然高於村民代表大會的監督作用。 3，對村級幹部的考核和評議，也是在黨支部的領導下，建立定期考核和民主評 議村幹部的制度，而不是主要由村民代表大會負責。 4，監督村級財政的民主理財小組也要在黨支部的領導下，定期對村級財務進行 清理審核，特別規定將其結果報告村黨支部。而民主理財小組本應該隸屬於村民代 表大會，並向村民代表大會負責。 5，村民自治要接受鄉鎮政權的指導，甚至連具體的經濟活動（怎樣分配和管理 責任田、宅基地和其它生產經營項目），也必須受鄉鎮的計劃指導和農業技術指導 。而這些村級事務本來完全屬於自治範圍。 6，在村民的權利和義務的規定中，普遍表現出重義務而輕權利。章程對村民權 利的規定往往簡單而籠統，對侵權行為的防範和處罰的規定也很模糊，大都只有人 身權、財產權、名譽權、批評建議權和選舉被選舉權。相反，對村民義務的規定則 繁瑣而複雜，在必須履行的義務的涵蓋面上，幾乎囊括了縱橫方向上的所有方面： 橫向上囊括了經濟、政治、社會和文化各個方面的義務，縱向上囊括了對國家、集 體和村民的義務。對國家的義務包括交納稅費、計劃生育、服兵役、遵紀守法等； 對集體及社區公益的義務包括完成義務工時、交納公益事業的費用、服從上級對責 任田及宅基地的政策調整等；還有村民之間的相互義務，由於這種義務不涉及村民 與政權之間的關係，所以就規定得簡單而粗糙。 7，在懲罰條款上，在對違反義務的懲罰和對侵犯村民權利的懲罰之間，條款數 量及嚴格程度簡直不成比例，前者往往是後者的數倍且極為嚴厲。如果違背義務， 除了彈性極大的罰款規定（少到5元多到幾千元）之外，還規定了諸多的「強制懲罰 措施」，自治章程中屢屢出現「強制」和「嚴禁」的字樣，如「強制收繳」、「強 制執行」、「強制劃拔」、「強制節育」、「強制播種」、「強制入學」、「強制 義工」，再如「嚴禁越級上訪」、「嚴禁聚眾鬧事」、「嚴禁集體抗議」……等等 ，而正是這些嚴格而又模糊的「強制」和「嚴禁」，為基層政權及其權貴肆意侵犯 村民權益預留了巨大的彈性空間：輕到入戶搬東西，重到扒房毀田，甚至指使村匪 村霸和警察治安員等人員，對不服從的村民進行暴力毆打乃至打殘或打死，最後還 要動用專政機關抓人捕人並施以刑訊逼供，甚至當場開槍殺人（參見黨國英、於建 嶸、李凡等人的相關論述）。 可以看出，這樣的村級「小憲法」與國家憲法毫無區別，村黨支部與村委會及 村民代表大會等相關的自治組織之間的關係，與中共政治局和國務院、全國人大政 協之間的關係毫無區別，其核心就是堅持一黨獨裁體制的毫不動搖。制定這些法律 法規的主要目的，絕非為了保障村民權利，更不是為了限制公共權力的濫用，而是 以「村民自治」的形式為政權權威提供合法性，以保證中共政權對基層農村的管制 的有效性，仍然是一竿子插到底的黨權治理。 由於中共統治效力的逐級遞減和官員們的普遍不負責任，致使中共對農村的管 理有所鬆弛，農民對官方的壓迫和剝奪的反抗也日趨激烈，所以，為了不至於釀成 大規模的嚴重的官民衝突，隨著村民自治的發展，現在的中共各級政權對基層農村 的控制會採取靈活的策略，有時還顯得理性溫和且「善解民意」。基層政權已經學 會了準確地拿捏分寸，在處理容易引發官民衝突的鄉村事務時，聰明的鄉鎮官員往 往不親自登上前台指揮，而是讓被收買的民選村官走上前台，他們則在幕後操控。 這樣做，至少可以降低村民對基層政權的惡感和激烈反抗，而讓村民把惡感發洩在 民選村官頭上。這種策略，與中共各級政權為了平息城鎮弱勢群體的不滿、對付持 不同政見者而採取的策略，具有內在的一致性：仍然是古老的「民可載舟，亦可覆 舟」的工具主義式的統治謀略，在根本上絕非「執政為民」，而是「為黨執政」。 □ 2003年3月18日於北京家中