物業管理革命與城市民主 （南京）樊百華 今年的中央電視台「3·15」消費者權益日晚會的主要內容之一，就是城市居民 的物權保障。這一天的清晨，央視優秀主持人王志在「面對面」節目中採訪了「刁 民」王海，主題正是王海談業主權利。若干年來，中國的法律是制定得很多了，但 是，冷靜地觀察之後就會發現，所有涉及保護人權公民權的實質法律大多告缺，沒 有民法，沒有新聞法，沒有結社法更沒有政黨法……不是人大代表沒有提案，而是 提了多年年年都提，當局硬是冷處理。今年的人大代表有31人就業主權利保護提案 ，「兩會」結束以來，少數優秀報紙發表了一些專家、居民的意見，督促人大趕快 制定出一個好的《物業管理法》來。這一工作意義重大，我這裡也來談一些想法。 我希望一切有正義感的人們都要對這一問題給予關注。 一、物業管理公司不光彩的歷史 幾年前我關心物業管理，發現的問題主要是：物業管理公司是政府房管所的派 出機構，還是政府壟斷在物業管理領域的直接延續。後來有了一點變化，一部分物 業管理公司甚至掛上了外國公司的招牌，我並不知道物業管理有多複雜，只是覺得 中國老百姓的住房品味與「先進」的物業管理有點不相稱，好像請時裝設計師設計 工作服，實際上與很多商品的名實關係一樣，「外國」只是一個「理念」，牌子是 外國的，具體運作還是中國的，表面上不是政府派出機構的物業管理公司，實際上 還是靠了政府的安排才獲得了經營機會，並且因此而有了官方作派，例如小區業主 們在小區內開會，竟要由物管公司來批准，物管公司經理竟能發號施令、開口閉口 對業主們說這違法、那不合法，甚至小區保安也有了公安警察的囂張，於是例如在 南京就出現了業主入住之後與物管矛盾越來越多的現象，出現矛盾後，業主們或拒 繳物管費、或上訪、或靜坐、或強烈要求更換物管公司，甚至激化到身體的、暴力 的衝突。雖說物管市場化允諾多年了，但實際上沒有落實，矛盾面前業主方還是「 弱勢群體」。 這兩年我對物管的關心更加具體了。首先，我發現所有的物管公司都是乘開發 公司的班機從天而降的；其次，由於政府現行物管政策對業主委員會成立施加的種 種限制，使得業主委員會不能及時成立，這期間即使業主對物業管理公司有意見， 一般也無法起作用，而正是這一段時間，空降物管公司與開發商、與政府各相關部 門，得以從容建立了牢靠的關係，這更增加了將後者利益調整的難度，物管公司在 承受著業主對包括政府、開發商的幾乎所有不滿的同時，也得到了可觀的回報；再 次，即使業主委員會成立了，對物管公司的監督還是有心無力，業主們究竟有哪些 不容怠慢更不容剝奪的權利是模糊的；最後，最最根本的問題是：業主委員會與物 管公司的基本關係究竟應當是怎樣的？實際上，這也包含了業主委員會與政府職能 部門的關係。 二、政府職能部門與業主自治的關係 現在中國還只有五花八門的物業管理法規，而沒有物業管理法。以南京市2002 年4月1日開始實行的《南京市物業管理辦法》為例，這個條例的總則部分不見「業 主委員會」也不見消費者協會的身影，強調的是政府組織實施、監管和物管公司的 「有償服務、自負盈虧」、「自主經營」、「享受第三產業的優惠政策」。緊接著 總則的「第二章」便是「業主自治管理」，而第一條就說：「業主通過業主大會或 者業主代表大會和業主委員會對物業實施自治管理。」這一條說得是對的，但是， 這一條不但應當進入而沒有進入「總則」，在全部辦法中更未得到一以貫之的體現 。 現在的一個普遍存在的問題是新建小區的業主委員會不能及時建立（老住宅區 基本沒有）。相關規定說：「物業管理區域內，已經交付使用的物業建築面積達到 百分之五十，或者已交付使用的物業建築面積達到百分之三十不足百分之五十，但 使用已經超過一年的，應當由所在區物業管理行政主管部門指導召開首次業主大會 ，選舉產生業主委員會。」這裡的問題有：第一，由於中國的房地產開發商，一般 都採取期房出售方式，實際上業主與開發商簽訂購房合同時，已經有許多方面需要 監督開發商的後期完工工程，很多開發商售房廣告、售房宣傳與實際情況差距甚大 ，私自變動與合同建築約定不合的情況更是屢屢發生，這些問題根本不是入住之後 的物業管理環節能夠解決的，為什麼不能將業主委員會的建立提前規定為「開發商 出售首批房至三分之一即可建立業主委員會」呢？事實上，南京有的小區業主們在 沒有一家入住時即「非法」成立了業主籌備會，但由於「非法」行之維艱、動輒得 咎；事實上，「已交付使用的物業建築面積達到百分之三十不足百分之五十，但使 用已經超過一年的」小區，基本上都沒有建立業主委員會，逃過了形同虛設的政府 驗收環節的大量建築過程中出現的問題，都成了業主們難啃的骨頭。這些都說明， 業主委員會建立的時間應當提前。 第二，南京的「辦法」說是「已交付使用的物業建築面積達到百分之三十不足 百分之五十，（廣東省規定：百分之二十以上入住業主提出書面申請──引者）但 使用已經超過一年的，應當由所在區物業管理行政主管部門指導召開首次業主大會 ，選舉產生業主委員會。」可是，超過了一年甚至兩年了，假定分散的業主中有人 捨得花時間精力與物管公司打交道，或者跑到政府房產管理局去提出申告，可是誰 有代表權呢？沒有代表權物管公司對各種反映、政府行政主管部門對申告不加理會 怎麼辦？一次次地作無望的奔波麼？ 按道理，政府主管部門應當能夠及時知道、及時來到小區進行及時「指導」， 可是，別的都知道，就是記不住及時「指導」，尤其是三請四邀也不肯來到，怎麼 辦？ 再看小區基本上沒有「公告欄」或者「業主之聲園地」，即使所有業主都有同 一個想法想向大家表達，也只能同樣將同一個想法悶在心裡，否則怎麼辦？一個個 去敲人家的門串聯？隨便寫在一張什麼紙上隨便貼在一個什麼地方？「第一個權威 通知」怎麼產生並起作用？ 第三，成立業主委員會用得著政府部門審批麼？如果有了及時公佈於小區的相 關法規，第一次業主代表大會為什麼非得由政府「指導」召開不可？業主們沒有自 行召開的能力？我想是有的。我不知道「指導」的必要何在。南京的「辦法」第二 章第十一至十三條詳細規定了業主委員會成立的過程，例如召開第一次業主大會必 須事先向政府主管部門提出申請，獲得批准後方可召開；業主委員會選出後還必須 經由政府主管部門審核認證批准登記，滿足一系列不算簡單的條件，才算正式產生 。我覺得業主委員會由業主大會選出後，只需去政府部門作簡單登記即可，不需要 往往會難壞業主的審核批准。有什麼不當或者出現了違法現象，政府自可依法追究 ，而不必在業主委員會建立上大做文章。同理，第十五條規定的「業主公約」似乎 也沒有必要經過政府批准，因為，既然是業主公約，只能作用於訂約的業主之內， 相當於「村規民約」甚至「家庭公約」，是業主自治範圍內的事情，沒有必要受政 府行政的前置干預。 事實上，與大多數省市不同的少數省市正是這樣規定的，例如2002年8月頒布的 《廣東省物業管理條例（修訂草案徵求意見稿）》第二十八條的規定是：「業主會 應當自第一次召開會議之日起十五日內，到所在地的物業主管部門辦理登記，業主 會自登記之日起成立。」這裡僅僅說是「登記」，而沒有任何「審批」的意思。這 一點，廣東的條例是正確的。 據報導，廣州目前有1200多個住宅小區，截至2002年上半年，只有約260個小區 成立了業主委員會。而在這260個小區中，業委會能成功更換被強派的物業公司的小 區更是鳳毛麟角。廣州這一比較文明的城市尚且如此，可見政府給業主設置的障礙 之堅硬。 限於篇幅，其他一些方面不一一論及，只說一個物管費用的價格問題。我認為 ，既然是業主自治，就不存在政府批價問題，而只存在業主與物管公司之間的討價 還價或者談判的問題。居民區的情況千差萬別，同一個小區甚至同一幢樓內還有具 體複雜的情況，政府憑什麼給他們批價？ 綜上所述，政府職能部門的權力太大了，必須加以限制，否則業主自治只能是 空洞的字眼。 三、政府作怪下的「李鬼」壓「李逵」 正因為政府干預太多（當然是有利益因素的，如今的政府部門哪會幹與利益無 關的事情？），才使得業主自治出現困局。看兩個實例── 實例一： 2002年12月9日上午，廣州市白雲花園小區一隊黃衣保安在情緒激動的業主們的 簇擁下，展開了對藍衣保安「把守」的小區所有保安亭的「爭奪戰」。黃衣保安屬 於小區業主委員會通過招標聘請的「新管家」──廣東華信物業管理有限公司；藍 衣保安則屬於廣州市道路擴建工程辦公室旗下的廣州市悅華物業管理有限公司，是 該小區的「老管家」。「新管家」要進駐，而「老管家」拒不撤出，業委會便帶領 業主們上演了「強力奪權」的一幕。 小區業委會主任師笑天告訴記者，已被業委會罷黜的悅華之所以拒交物業管理 權，主要是背後有其上級單位──擴建辦在「撐腰」：「一套人馬，兩塊牌子，政 企不分，他們根本就是一家人。」小區管理混亂。據師笑天說，2002年初迄今，小 區內已發生破門、破窗偷盜案件十多宗，另有一輛汽車、數十輛摩托車被盜，「安 全都保證不了，他們管理了什麼？」……　　但擴建辦並不認同業主們的投訴，稱 這是「在師笑天的帶領和鼓動下，無中生有，小題大做，千方百計製造各種事端」 。還指控師笑天等業主破壞安定團結和小區穩定───「將整理的材料像『文革』 時期的大字報一樣在整個小區到處張貼，使整個小區的住戶人心惶惶……嚴重破壞 了社會的穩定，直接煽動群眾與政府作對。」對於擴建辦所列舉的業委會種種「劣 跡」，師笑天稱「懶得辯駁」，因為「業主對我們的支持已很能說明問題」。（取 自2002年12月19日《南方週末》，作者金凌雲） 實例二： 2002年5月後，南京市玄武區美林苑業主戴培忠等人先後兩次在小區內公開發出 《關於自發籌備美林苑業主委員會的倡議》，但每次都被小區物業管理部門─── 銀翔物業管理公司的人員制止。8月24日，銀翔物業貼出通知，稱不日內將就小區成 立業主委員會開展工作。8月27日傍晚，銀翔物業工作人員讓各家業主填寫了有關籌 建業主委員會的徵求意見表。次日早晨，戴培忠等人又貼出了徵集業主簽字的告示 ：《為什麼不能同意委託物業公司組織籌建業主委員會──致美林苑諸位美鄰》。 2002年8月31日至9月7日，小區共有約110名業主簽名提出《美林苑業主權利和建議 》，強調「業委會不授權給物業管理公司和開發商籌建」，隨後通過戴培忠分別向 南京市玄武區房產局物業科（以下簡稱「物業科」）及南京市物業行政主管部門遞 交了《關於美林苑業主發起籌備業主委員會的申請報告》，正式提出要求自選業委 會。而銀翔物業則在此期間公佈了業主徵詢意見表的統計結果，稱已有98％業主同 意授權委託物業公司籌建業委會。據此，銀翔物業也向物業科提出籌建業委會籌備 組的申請。2002年12月1日，一個由物業科、銀翔物業管理公司、小區開發商、當地 派出所代表及4名業主代表組成的美林苑業委會籌備組成立。……主張「民選」的業 主們則認為銀翔物業是「暗箱操作」，因此向物業科提出抗議，並再次在小區公告 欄張貼公開信。而這次，業主們與小區保安因保護和撕毀公開信發生了肢體衝突， 驚動了警方。 由業主自發選出的業委會在2003年2月19日由3名委員將全部備案材料送達物業 科時，該科表示：自發選舉過程需與傳統的行政習慣做法協調，在協調前不能登記 確認。「我們從來沒有遇到過這種情況。」物業科談科長對記者解釋，「南京市各 小區的業委會一般都由物業公司參與組織選舉產生，幾乎沒有出現過異議，更沒有 出現過業主自治組織。當然，業主自發選舉業委會也沒有違反南京市物業管理條例 。我們當時沒有批准，主要是要對其產生過程是否符合南京市及江蘇省的物業管理 規定進行資格審查，這需要時間。」……（取自2003年3月12日《南方週末》，作者 於津濤） 南京市美林苑兩個業主委員會的「真假」明眼人一望即知，這個報導此前我就 從江蘇電視台的「南京零距離」看到了，當時，我只為「自發」產生業委會的市民 們祈禱！ 據報導，新興白雲花園新舊物管公司交接過程中發生的衝突，並不是個別事件 ，此前春蘭花園、惠城花園、嘉怡苑等小區也出現過類似事情，而且情況更糟。在 廣州，還有許多小區業委會也準備炒掉物管公司，招標新的公司進場管理。有的小 區的招標工作仍在籌備階段，但其業委會委員已遭到原有物管公司的威脅，有的被 打斷了腿，有的則在小區內被不明身份的人從摩托車上推下來，連坐在後座的太太 也連帶受傷。 廣州市已註冊的物業管理公司有600多家，其中超過90%都是發展商的子公司， 「誰開發，誰管理」的開發模式導致物業管理公司受制於發展商而不能獨立發展。 （取自2003年1月17日《新快報》作者華銳） 物業管理公司在目前當然是願意受制於開發商的，而開發商當然又是願意受制 於政府的。說到底，還是政府第一作怪。 四、物業管理公司與業主自治的關係 必須首先強調：由於政府的角色，物業管理公司與業主自治的關係有很多是從 政府干預中派生出來的。例如前面說到的價格由政府批准就是其一。 《廣東省物業管理條例（修訂草案徵求意見稿）》在總則部分寫得很好：「本 條例所稱物業管理，是指業主及非業主使用人、物業建設單位、物業管理企業根據 法律、法規的規定和合同約定對物業的共有部分和共同事務進行維護、修繕、服務 的活動。」根據這一原則，不難得出一個結論：物業管理完全可以是業主權利自身 範圍的事務，就是說，業主可以自行聘用相關人員組成物業管理公司，至於物業公 司運作的市場化、規範化、產業化則是另一個層次的問題。換句話說，業主們完全 有權利不聘用現成的物管公司。總之，物管公司必須以向業主負責、依照合約通過 向業主提供相關服務而獲得報酬，根本不應當存在目前卻普遍存在的物管公司管制 業主、高於業主的權力。 但是，政府─開發商─物管公司三位一體的體制，卻完全顛倒了本來的主次關 系。南京理工大學應用經濟研究所所長朱憲辰說，城鎮居民通過購買住房，承擔了 原先由國家負擔的住宅共用部位、共用設施設備的使用、維護、維修和更新的責任 。但是，購房者面對這些無法分割的「共用部位、共用設施設備」和為了更新完善 這些資產而彙集的維修基金，卻遠遠沒有完成相應的相互協調支配機制，以承擔無 法迴避的責任、維護70年保值增值的利益。……而目前，最大的利益衝突是購房業 主和開發商的「較量」。開發商通過下屬的或利益共生的物管企業，與業主爭奪（ 直接或潛在的）小區共有財產的使用收益。這就是業主爭取自治權為什麼艱難的實 質所在！……許多與憲法、民法通則及合同法原則相悖的行政規章、地方規章，正 是業主爭取自治權的最大障礙。……最最基本的權力和責任主體在業主，大部分業 主的信息障礙制約他們形成有效的損益預期，從而制約了共有資源自發治理的制度 安排。例如：一個單元的業主互不相識，無人牽頭召集；陌生的共有財產持有者之 間沒有任何有效可行的信息溝通方式───公示欄、小區中心廣場、會議室，幾乎 全都被開發商及物管公司控制。 正是源於政府的權力，才在各地出現了種種物管公司「目中無珠（主）」的惡 劣局面。2002年8月20日廣州富力半島花園發生物管公司保安圍毆業主事件。據「南 方網訊」記者報導：2002年8月28日廣州市部分樓盤的業主代表於上週五前往「富力 半島」聲援被毆業主。　　業主代表們一致認為，「8.20"衝突事件之所以爆發，和 廣州各住宅小區的物業管理公司和開發商、業主之間的關係長期未理順有關。記者 為此採訪了廣州多個小區。有業主提出，保安和業主之所以關係緊張，問題出在發 展商身上。因為凡是沒有成立業主委員會的小區，其物業管理都是由發展商指定物 業管理公司負責，在業主和發展商產生矛盾時，物業管理公司往往傾向於幫助發展 商，於是造成發展商、物業公司與業主的對立。而受聘於物業管理公司的保安，聽 命於物業管理公司，在矛盾激發時站在了業主的對立面。 據報導，廣州市已註冊的物業管理公司有600多家，其中9成以上都是房產開發 商的子公司，這種「誰開發，誰管理」的模式，注定物業公司受制於發展商而不能 獨立發展。難道廣州市政府就不知道這些事實嗎？難道廣州政府就沒有力量改變這 種局面嗎？非不能也，是不作為也。為什麼不作為？ 物管公司可以騎到業主頭上的怪異現象之一是：不准業主進行合理的裝修。例 如在上海，由於物管公司不准底樓業主裝上鐵柵欄，導致罪犯方便進入殺死業主女 兒的悲劇。在南京，一些小區的物管公司也很奇怪地剝奪了業主類似的自由裝修權 。 在中央電視台「面對面」節目，王海對主持人王志說到現行物管模式顛倒了物 觀與業主關係時說到他自己所在的小區，有2000多個停車位，物管公司從每車位收 停車費1800元/年，王海認為，這筆收入應當屬於小區全體業主。我對王海的觀點有 所保留，我的觀點是，既然停車位是小區內的，那麼，收不收停車費、怎麼收收多 少、所收停車費誰屬、怎麼開支，都應當由業主說了算，一定得收的觀點也是不對 的。那麼，將顛倒的關係再顛倒過來，誰會不習慣？所有那些不尊重公民產權的勢 力會不習慣呀！ 結語：城市民居小區的管理模式是一篇大文章，做好這篇大文章，對於凸顯公 民的權利、理順政府與居民的關係、提高市民的民主意識與民主能力，具有比村委 會、居委會自治更重要的意義，對整個城市乃至整個國家的民主化、整個城市乃至 整個國家的生活秩序的穩定都有基礎工程的意義。徹底堅持業主自治原則，將對目 前中國物管模式形成革命性衝擊。這一衝擊，不僅涉及經濟利益、經濟權利，更涉 及政治利益、涉及政治權力與政治權利關係。比起無關痛癢的居委會選舉來，業主 自治顯然重要得多。由於體制內的既得利益者，一般通過房改房獲得了巨大利益， 即使購買了商品房，也基本上不是用自己的工資節餘或者硬碰硬以市場價買來的， 那麼，指望他們帶頭爭取業主的利益是不可能的。那些普通業主階層，應當覺醒、 覺悟，一起起來為自己的利益抗爭！通過這樣的抗爭，我相信，一個新的市民群體 、城市公民群體，將會以嶄新的姿態出現在城市生活的各個領域。□ 2003年3月15日初稿，4月4日改定