再論村民自治的前提是黨權退出 ──六論未來的自由中國在民間 （北京）劉曉波 當個人自由成為最受尊重的價值，憲政民主也就必然成為最受尊重的制度。 ──作者手記 四、無視農民權利乃為萬惡之首 三農問題的日益嚴重，標誌著跛足改革的巨大失敗之一。直到現在，中共政權 仍然沒有意識到：三農問題的解決，絕非一味強調減輕農民負擔所能奏效，深層的 制度瓶頸是農民在權利上的絕對劣勢，減輕負擔不過是權宜之計。最大群體的權利 長期被剝奪，必然使政權的農村政策出現制度性失誤，導致農村經濟的效率低下和 農民利益的嚴重受損。中共執政五十多年所執行的農村政策，最缺少的不是對農民 生活水平的忽視，而是對農民權利的無視，致使那些嚴重損害農民利益的制度得以 輕易形成並長期堅持。換言之，對農民生活水平的忽視源於對農民權利的無視。所 以，要避免農村改革的失敗，就應該著重解決農民權利的殘缺問題，就必須改變農 村改革的側重點，把以減輕農民負擔和維持農村穩定為中心的政策，轉向以農民權 利的確立作為全部改革的核心，使農民的權利得到法治化的尊重和保護。而如果沒 有這樣的實質性改革，早晚會出現代替改革的革命。實質性改革之於中國農村，就 是給予農民以平等權利和社會參與的公正起點。 村民自治，在村級管理上的核心是對農民個體權利的尊重，即對農民的經濟上 的土地私有產權和政治上的民主權利的尊重；在與鄉鎮政權的關係上的核心問題， 是縱向的分權而治，即把基層鄉村事務交給民選村委會管理，徹底杜絕鄉鎮政府的 行政干預。而目前的現狀是，法律規定的農民的個體權利和鄉政村治的分權格局， 並沒有在實踐中得到切實的保障。正如整個中國長期處於"有憲法而無憲政"的狀態 中一樣。所以，修改和落實《村組法》，讓農民自己代表自己發言，讓農民具有自 我保護的法定權利，使民選村官真正履行村民公僕的職責，使村民自治逐步走向完 全獨立，乃是進一步完善基層民主法治化的關鍵： 一方面，必須逐步虛化黨權的核心領導作用，乃至最終改變基層農村的雙權威 體制，取消凌駕於民選村委會之上的村黨支部，使村委會成為農村基層自治管理的 唯一權威。應該修改《村組法》，特別是把第三條規定的村黨支部的領導核心作用 ，修改為"村黨支部必須服從《村組法》並在《村組法》之內活動，防止黨權凌駕於 "村組法"之上或置於《村組法》的約束之外，村黨支部沒有對村民和村委會發號施 令的權力，更不應該具有直接行使村委會職能的權力。黨員意欲爭取村委會的權力 ，只能以個人身份參與競選，而不能代表黨組織參選或尋求村黨支部的幕後支持； 黨員如果競選成功，其政治角色只能是對選民負責的村官，而非對黨組織負責的黨 員，他也只能以村委會成員的身份行使權力，而不能代表黨組織行使權力。 另一方面，儘管《村組法》規定：鄉鎮政府"不得干預依法屬於村民自治範圍內 的事項"，只是對村委會的工作給予"指導、支持和幫助"，等於從法律上明確界定了 鄉鎮與村委會不是行政隸屬關係，不是領導與被領導的關係，鄉鎮不得干預村民自 治。然而，這項規定並沒有改變鄉鎮政權對村委會實際上的"領導性干預"關係，也 就無法真正阻止鄉鎮政權對村民自治的嚴重干預。所以，這樣的法律規範不具有法 定的效率，而只是類似於籠統而模糊的紀律性約束，缺乏詳細而明晰的法條硬約束 ，更沒有對於違法的行政行為的相應懲處的規定，鄉鎮政權干預村民自治後不必承 擔法律責任，加之傳統權力關係的惰性難改和基層政府的職能轉變不到位，在村民 自治實踐中，鄉鎮幹部就可以為所欲為地干預村民自治，使《村組法》的法律權威 得不到尊重，法律條文也就得不到切實貫徹。 所以，必須修改《村組法》，進一步在法律上明確鄉鎮政權和村委會之間的各 自權限，用詳細而明晰的法條限制鄉鎮政權對村民自治的行政干預，讓那些敢於以 身試法的鄉鎮幹部能夠受到嚴厲的法律懲處。也就是真正落實法律規定的村民自治 ，用法治管理代替上級政權的越俎代庖。這樣，有利於約束基層政府官員的違法違 紀行為，有利於在農民與政府之間發育良好的對話機制和社會合作，從而有利於農 村社會的穩定。在"穩定第一"的統治策略的主導下，中共的各級政權一直擔心農村 的穩定問題，與其通過減負式的利益收買和鎮壓式的警惕防範，維持成本高昂的權 宜式穩定，遠不如採取開放式的村民自治，用法治保障的和平選票和自我管理來代 替群體的上訪、請願和示威，既能有效地從根源上防止激進的暴力反抗，也能有效 地降低維持穩定的社會成本，何樂而不為！ 眾所周知，中國社會的發展嚴重失衡，不僅表現在經濟發展水平和社會的開放 程度上，也表現在基層民主政治的發展水平上，如基層選舉中較好的10％和較差的 90％之比，也反映了中國社會整體（經濟、開放度、收入水平、文化素質等）失衡 的大致比例。沿海的東部發達地區的部分農村，其經濟社會結構發生較大變化，已 經在私有化和開放性等方面遙遙領先於其他地區，民間資源與官方資源之間的佔有 比例正在發生實質性變化，當地政府對民間資源的依賴日益加深，相應地，私有程 度高和觀念更新快的鄉村居民，對民主政治的需求也就更自覺更強烈，對選舉更高 級別的鄉鎮縣政府領導人的政治訴求非常迫切，村民在民主自治上的獨立性日益增 強，對上級政府的非法干預的抵制也就相對有效，黨權在基層農村的主宰地位必將 日益削弱。 而在大部分落後農村地區，由於其經濟停滯、收入偏低、社會封閉和觀念陳舊 ，農民對民主政治並沒有強烈需求，即便地方政府在上級的壓力下進行自上而下的 動員式選舉，這些農村地區的村民也缺少參與的積極性，民主選舉活動也就容易受 到上級政府和黨權的干預操控，甚至民主選舉制度形同虛設。而且，越是貧困的地 區的基層政府及其官員，對農民的壓搾和控制就越嚴重，農民在忍無可忍之時的鋌 而走險的群體反抗就越激烈。但是，這些分散的群體反抗沒有太大的實際效果。 我在貴州、甘肅、山西、陝西、河北等貧困地區旅行時，對這些貧困地區的省 會城市的高消費和市民生活的悠閒富足感到驚訝，某位私營老闆點撥說：在中國的 國情下，再窮的地方也窮不到省會，因為省市政府可以集中全省的良性資源供養中 心城市。而且，越是貧困地區的省會的權貴們，就越是貪得無厭和窮凶極惡，對民 眾的剝奪就越肆無忌憚。對於弱勢群體的反抗，這些地區的政府也屢經歷練，摸索 出一套有效的應對措施。所以，省市政府的大門前，幾乎每天都有示威請願的人， 官員們已經習慣了，練就了處變不驚的沉著。 五、孤軍突進的村民自治必然失敗 改善農民的弱勢地位與政治民主化息息相關，而政治民主化不是只讓選民舉一 下手就能完成的。它是一項整體性工程，與社會的整體發展水平密切相關，村民自 治也好，村委會選舉也罷，都只能是整個中國的政治民主化改革的有機組成部分， 而不是自外於全社會的獨立的"民主"和"自治"所以，沒有整體性的配套的政治改革 ，單獨的農村基層民主，非但不可能最終取得成功，反而只能淪為政權作給國際社 會看的"民主秀"。至少，從目前中共當局對農村基層民主的態度上看，作秀的成分 居多，而實質性改革還未開始。 現在的村民自治和基層民主，起碼缺少五方面的配套改革。 （一）缺少選舉權逐漸擴大的配套改革。中國的選舉改革一直停留在農村基層 的自治層次上，沒有逐漸擴大到國家的任何一級政權組織，城市的政治民主化改革 更沒有任何實質性動作，人大選舉也大都是走形式，中共在黨內民主化改革方面也 鮮有進展，旨在減員增效的行政改革，雖然也有意義，但遠遠無法適應社會的急遽 變化，無法滿足民眾對社會公正的強烈訴求和日益強烈的參與飢渴，對日益惡化的 各種重大危機的解決，也只能提出治標不治本的權宜之計。 （二）即便按照某些精英提出的"先自由而後民主"的轉型戰略，也就是模仿香 港或新加坡的模式。但是，目前的中國最缺乏的恰恰是公民應得權利方面的配套改 革──「自由優先」的公民權利的獲得和保障。在大陸，公民沒有私產權（農民沒 有土地的私人所有權），沒有言論自由、信仰自由和結社自由，沒有實際的在法律 面前人人平等的權利，而選舉權和被選舉權的真正落實，要有以上自由權利的配套 落實相支撐，最起碼要有私產權和平等權利（取消戶籍制）的依托。起碼，應該盡 快改革農村的土地制度，解除基層官員對土地的控制權力，人大應該加快《物權法 》的出台，明晰土地產權，使農民擁有土地財產權。 （三）對於「先自由後民主」的轉型戰略來說，大都主張"先法治先行政而後民 主"，其關鍵在於憲法至上和司法獨立，中共十六大後提出的"行政三分制"就是政治 改革行政化的措施。然而，在當下的大陸，憲法仍然是黨權的工具，法制建設在司 法獨立上也毫無起色，仍然是有法條而無法治或有「惡法」而無「善治」，市場經 濟和個人權利仍然缺乏真正的法治保障，行政改革也無法觸及最核心的公權力壟斷 ──黨權至上。而且，十六大後的地方人事安排上，大面積出現了省委書記兼任省 人大主任的現象（除了由政治局委員出任黨委書記的省市之外，其他省市的人大主 任皆由黨委書記兼任），並且提升了公安系統的權力級別（又政治局委員擔任公安 部長），標誌著中共政權對立法權、監督權和執法權的進一步嚴控，而絲毫沒有開 放政治參與的徵兆。沒有超越政治權力、金錢誘惑和宗族關係的獨立法治，特別是 沒有對一黨獨裁權力的有效制約，就不會有任何形式的自由和民主。 （四）農民作為中國人口最多的群體，卻政治上處於絕對的弱勢，不僅無形的 事實歧視根深蒂固，即便是有形的制度歧視也是中國專制制度的凸出特徵。比如， 在各級人大代表的名額分配中，農民就處於絕對的弱勢，農村人口和城鎮人口佔全 國總人口的比例為3：1，而二者在人大代表中的比例則為1：4，即每96萬農村人口 才可選出一名代表，而每26萬城鎮人口就可選選出一名代表，完全是本末倒置，即 便按照中共自己制定的《憲法》條款，也屬於嚴重違憲（82 《憲法》第33條規定： 「中華人民共和國年滿十八週歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身 、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權」。而且， 代表名額的分配也是優惠中心城市而歧視邊緣省市，如北京、上海和天津等地的人 大代表比例一直偏高，而河南、河北等12省的人大代表比例就低。對於改善農民的 弱勢地位來說，提高農民的政治地位遠比恩賜性的扶貧更有意義。所以，在各級人 大代表中大幅度增加農民代表的比例，已經刻不容緩。 （五）在現行體制下，中國的宏觀發展戰略，無論在口頭上怎樣強調西部大開 發和關心弱勢群體，而事實上的優惠皆向少數的發達地區和權貴們傾斜，造成驚人 的社會斷裂。如果這種權力和資本相結合的「損不足而奉有餘」的壞資本主義發展 得不到有效遏制，一方面獲利集團的剛性同盟就會日趨保守，使政改的啟動越發困 難，也將使改善弱勢群體的境遇的努力更為艱難；另一方面受損階層的不滿持續積 累和日趨強烈，而又沒有合法表達的渠道和有效保障的措施，使社會革命的可能性 隨之加大。 總之，一黨專制的人治現實，是鄉村自治和村委會直選在90％的地區無法落實 的根本原因。在中國的國情下，即便現在整體的配套改革難以展開，起碼也要在村 民自治層面進行急需的六步改革：第一步，加大監督力度，真正落實現行《村組法 》的諸項法條，遏制鄉鎮政權的行政干預，甚至應該逐漸取消鄉鎮政權的建制。第 二步，盡快實行土地私有化和廢除戶籍制以及收容遣送制度，為農民個體的政治權 利提供堅實的經濟權利和社會權利的依托。第三步，盡快修改現行的《村組法》， 剔除黨權至上的內容，進一步明確村民自治的獨立性，明確鄉鎮政權和村委會自治 權力之間的界限。第四步，按照權利平等的原則重新分配農村和城鎮、中心城市和 邊緣地區的人大代表名額，在合法的利益代表之分配上，使弱勢群體和邊緣地區得 到平等對待，使其代表名額與其人口基數相符。第五步，在發展戰略上做出重大調 整，遏制「錦上添花」而關注「雪中送炭」，在政策上向落後地區和弱勢群體傾斜 。第六，轉變歧視農民的觀念，特別是政府官員和精英階層必須改變對農民的不信 任，在處理農村事務上，相信農民的才智和能力決不低於任何其他群體，特別是不 低於政府官員。因為沒有任何人比農民自己更瞭解和更關心自己的利益。進而，必 須在全社會普及如下觀念：百姓之所以通過契約（憲法）授權給政府，讓政府具有 提供一部分公共產品的權力，絕非因為官員們更智慧更能幹，而是因為如此契約可 以帶來低成本和高效率。同時，即便政府擁有了百姓的授權，百姓也不會完全放心 ，也必須通過契約來約束和監督政府。相信農民，也是平等對待的題中應有之義。 政府主要的精力應該集中於維護社會的憲法秩序方面，也就是保障一切交易的自由 、公正與安全。只有首先相信農民，才能為以法治保障村民自治的名實相符提供倫 理支撐。而且，越是相信民眾自治能力的政府，也就越能夠在提供優質的公共產品 上大有作為。 換言之，沒有法治保障和制度依托的民主，就如同沒有私有產權的市場經濟一 樣，要麼是無序騷亂，要麼是人治操控。而在目前的大陸，除了村民自治和村委會 直選之外，沒有任何與之相配套的政治改革和制度創新，所以，農村的基層組織的 民主化改革，被整體上的一黨獨裁和人治現實所操控所窒息。村民自治猶如一株枯 草，被一黨獨裁的人治式的組織選拔制和任命制（欽定式）的無邊沙漠所包圍，被 對農民的有形的制度性歧視和無形的觀念性歧視的炎炎烈日所烘烤，被從上到下的 普遍的制度性腐敗所腐蝕，如果再不進行配套的政治改革，基層民主試驗的動力就 將漸漸枯乾乃至化為灰燼。 六、只能拭目以待的高層政改信息 十六大後，中共一月份召開農村工作會議，觸及了多年不敢或不願觸及的基本 制度問題，說明新常委會已經認識到：中共實行了多年的歧視農民和剝奪農村的體 制及政策，不僅面臨著越來越高漲的道義質問，而且也承受著農村越來越凋敝的效 益壓力，其難以為繼也就越來越明顯，所以必須進行重大改革。據參加會議的中共 高官說：中央農村工作會議年年開，但今年尤其重要，這次會議充滿新氣象：新班 子、新階段、新思路、新要求的「四新」氣氛，使與會者無不感到非常振奮。甚至 說：這是前所未有的，充分顯示了新領導人對「三農」問題的高度重視，也標誌著 新班子對建設小康社會的遠見卓識：即中國全面實現小康的重點和難點都在農村。 與此同時，新黨魁胡錦濤和新總理溫家寶也盡顯關注弱勢群體的親民姿態，胡錦濤 不僅提出「權為民所用，情為民所繫，利為民所謀」的所謂「新三民主義」，而且 去革命老區、去內蒙災區，並留下一張30元的餐費收據；溫家寶去貴州山區、去遼 寧煤礦，並在720米的深井下與礦工共度羊年春節的除夕…… 大陸媒體也對胡溫體制的新姿態進行了跟進報導。春節前，山東的一位民工， 為了討要被長期拖欠的工資而跳樓自殺，使歧視農民工問題再次成為媒體焦點之一 ，中共高層就嚴重的拖欠工資現象做了批示，官方媒體甚至喊出了"善待民工"的口 號。國務院發展研究中心副主任陳錫文在分別接受《新華社》和《南方週末》的采 訪時說：中共高層已經決定，停止對進城農民的各種歧視性的制度和政策，其中包 括廣為國際輿論詬病的戶籍制、把進城求職的民工當成"盲流"強制遣送的收容遣送 制度、極不得人心的強制關停民工子弟學校的地方政策……這位中共官員甚至用「 惡政」來形容這些歧視農民工的做法。最近，《財經時報》又透露，新一輪農村改 革的力度具有震撼性，要觸動農村的政權結構、土地制度和戶籍制度。 之後，從中共的有關部委先後傳出三條有利於基層自治民主的信息：一是準備 在全國範圍內徹底廢除戶籍制，北京、四川等地已經開始動作。特別是四川，除了 省會成都之外，其他城鎮的戶籍基本放開。二是有可能撤銷鄉鎮一級政權設置，代 之以縣級政權的派出機構「農業委員會。《21世紀經濟報導》發表的「興村民自治 ，解財政壓力」的社評透露，最高當局正在醞釀一個重大的政權體制改革方案，即 在5至7年內完成撤消鄉鎮一級政府的政權結構重組，由農民自治取而代之。三是在 城鎮的居民委員會選舉中，廢除由上級組織提名候選人的制度，而一律改由選民直 接提名候選人。也就是仿造村委會選舉的「海選」方式，在城鎮居委會一級普及市 民直選。 以上三項改革設想，其具體實施的時間表何時出台，檢驗著推動政改的民間壓 力的實際效果，也檢驗著新的胡溫體制進行政治改革的誠意。而對於後者，征諸於 中共的統治史，任何樂觀的預測皆有可能變成悲觀的結論，特別是新官上任的三把 火，如果沒有體制上的實質改革相配合，大都要在體制性的窒息之下，漸燃漸息， 乃至終成死灰。所以，民間社會只能立足於民間立場，盡力而為地推動民間社會的 發展和壯大，對中共高層的誠意及其舉措，採取拭目以待的態度。 起碼，就目前而論，我們還看不出中共進行任何實質性改革的徵兆。即便經過 二十多年的改革，現行政權從根本上講仍然是自私的獨裁的，它仍然把涉及到每個 人幸福的最大公器──公共權力──變成一黨私具，只在乎自己的救世主地位和少 數特權者的既得利益，而決不會真心關注絕大多數人的幸福。即便政權有時會對弱 勢群體進行政策性的俯身傾顧，在應對突發天災時也會表現出權宜性的開明，但在 根本上是基於維護獨裁權力的需要，至多是基於「民可載舟亦可覆舟」的機會主義 和工具主義的統治技巧。這是物質和精神的雙重詐取，是一種全面的剝奪：先是在 物質上詐取民脂民膏，然後再通過自上而下的施捨，在精神上詐取民眾的感恩戴德 和馴順依附，從而形成了本末倒置的官民關係──被供養者變成了仁慈的恩人，而 供養者卻變成了被拯救的乞丐。這也是中國制度的古老傳統，恩人政治和賑災表演 貫穿於幾千年的帝制歷史，並被中共政權發展到登峰造極的水平。在此文化及其制 度的傳統中，即便偶爾碰上個把道德高尚的明主或清官，他們個人對弱勢群體的關 注，也只是基於「父母官良知」，而絕非基於「衣食父母良知」。他們恩賜給百姓 的好處，是在用納稅人的錢向民眾購買美名和政績，購買政權的合法性和權威性， 以鞏固恩人或救主的高高在上的地位。所以，無論是政權的 「仁政」，還是清官們 的「仁慈」，皆是羊毛出在羊身上，即政權用掠奪來的民脂民膏賄賂忍無可忍的民 眾，而且出手極為吝嗇。比如，倍受讚美的農村承包制的推行，就是中共用從農民 手中搶來的土地來賄賂農民，而且僅僅拿出其中的極少份額──土地使用權。這種 自上而下的行賄式的恩人關懷，正是中國制度的本質特徵之一：「謝主龍恩」和「 奴才該死」。 然而，不管還有多少困難，國際大勢和國內變革早已超越了帝制中國的愚昧時 代，為中國走上自由民主之途提供了前所未有的良好環境。僅就國內環境而言，大 陸社會正在走向多元，經濟上和價值上的多樣化，民間價值持續升值和官方價值大 幅貶值，正在日益蠶食著僵硬的政治一元化。再具體到村民自治的發展，農村的基 層民主畢竟已經實驗十多年，特別是1998年之後，民選村委會已經普及到全國31個 省市，農民也自發地摸索出許多符合國情的民主管理方法，所以，無論從村民自治 的廣度上還是從經驗積累上，經過多年民主選舉訓練的選民，已經積累了足夠的基 層民主實踐的經驗，並朝著逐漸擺脫上級政權和基層黨權的干預的方向發展，推廣 基層民主的正面資源越來越多於負面因素，完全可以在繼續完善村民自治的同時， 把已經普及的村委會選舉提升到鄉鎮一級國家政權，並在實踐中逐步升級。民主選 舉的政權層次每升一級，對村民自治的上級干預就減少一級，農民的政治權利的含 金量就隨之升值，基層民主化進程也就更上一層樓，如此漸進有序地逐級上升，直 到完成國家首腦的全民直選。 2003年3月6日於北京家中□