「優化配置」？「土地福利」？ ——關於農村土地制度的思考 北京 秦 暉 一、 土地拋荒警示錄 近來土地拋荒現象引起了人們的關注。據調查，如今的耕地拋荒現象已經從非農產業高度發 達、「農民」早已普遍「離土」的沿海富裕地區，蔓延到非農產業並不發達的糧食主產區， 從產出率低的邊際農田蔓延到旱澇保收的高產農田，從季節性拋荒發展到常年拋荒。安徽省 肥東縣1999年的拋荒地中高產田只佔20%，2000年即升至40%，而2001年上半年已高達50%.湖 北省全省耕地拋荒率1999年為3.39%，2000年升至5.18%，而糧食主產區荊州市更達15.6%； 同一時期，湖南省耕地拋荒總面積從161.2萬畝上升至195萬畝，即上升21%，而其中常年拋 荒則從38.6萬畝急升至51萬畝，上升32.1%；江西省拋荒總面積「僅」增加10%，但其中季節 性拋荒只增加5.7%，常年拋荒卻上升了21%.一方面土地拋荒，農民厭耕，另一方面農民的土 地權利往往受侵犯，「圈地運動」屢禁不止。入世在即，中國農業面臨重新洗牌，「結構調 整」意味著要素重新配置，作為農業第一要素的土地怎麼辦？ 對此如今有兩種思路最有影響。我稱之為「積極思路」和「消極思路」，所謂「積極」「消 極」並不含褒貶之意，只是就兩種土地制度改革的目標之樂觀與否而言。前者對中國農業的 前景較有信心，認為土地制度演變的目的應當是優化土地資源配置，擴大農業經營規模，以 提高生產效率，積極應對入世後國際市場競爭的挑戰。當然，要達到這一點又有兩種彼此相 反的途徑：一是用行政權力集中土地，重試計劃經濟的「大生產」。但市場改革搞到現在， 還持這類主張的人雖有卻肯定不多，因此可略而不提。「積極思路」如今主要表現為寄希望 於要素市場的配置效果，當然，這種觀點並不否定家庭經營，但家庭農場也有個適宜規模問 題。人們期望通過土地私有或准私有化發展土地流轉，推動土地適度集中並逐步以經濟的農 場淘汰「不經濟的」農業形式。 而「消極思路」對資源硬約束條件下我國農業的國際競爭力不抱希望，而更多地考慮防止農 村危機。對持這種觀點的人來說，在入世後農業形勢嚴峻、且農民非農就業前景也不樂觀的 情況下，如果不控制市場的力量而聽任「土地兼併」的發展，將使農民失去「最後的保障」 。那就不是什麼贏得競爭的問題，而是重蹈歷史上「農民戰爭」覆轍的問題了。於是他們主 張把土地看成「社會保障」，而社會保障是不可能按市場原則辦的。結論自然是：土地制度 應當向「反私有化」方向演變。這當然不意味著再搞「集體化」，而是說地權不能「固化」 ，「三十年不變」或「增人不增地，減人不減地」行不通。土地應當成為人身所附著的「份 地」，應定期重分，農民不能穩定佔有，更不能贈送、交易、抵押或繼承。一句話：以要素 市場方式配置土地行不通。 對於這兩種觀點，最容易採取的態度似乎是「中庸之道」：土地既不能完全私有，也不能完 全國有或小集體所有。還可以持「因地制宜」之說：以中國之大，籠統地講農業有無競爭力 、農村有無危機恐怕都是空疏之論。也許「消極思路」與「積極思路」各有各的用處、我們 可以在有競爭力的地區或領域推行土地市場化以提高效率、在形勢嚴峻的地區或領域推行土 地福利化以防止危機？ 但是仔細分析就會看到：中庸之道也好，因地制宜也罷，它們的前提是「積極思路」與「消 極思路」本身在邏輯上各自成立，只在經驗判斷上有問題。然而這裡要問的是：它們在邏輯 上真的成立嗎？在資源約束寬鬆的情況下土地市場化就可以意味著提高效率？在形勢嚴峻的 情況下「土地福利化」就可以起到緩解社會危機的功效？如果這兩點本身是可疑的，以這兩 點為基礎的「中庸之道」或「因地制宜」也就無從談起了。 二、關於土地問題的兩個誤區 解決現實土地問題，是與重新認識歷史分不開的，關於土地的兩個重大認識誤區我認為首先 要澄清。這兩個誤區似乎恰恰相反，但影響卻都很大。 第一個誤區是說土地買賣會導致「土地兼併」，激化社會矛盾，甚至釀成「農民戰爭」。這 是我國歷史學中最值得反思的成說「土地兼併-農民戰爭」理論造成的謬見。這一理論的各 個層次現在看來都是站不住腳的。首先，我國歷史上如果說存在著「土地兼併」的話，那主 要是由封賜、圈地、投獻、有賦役優免特權的權貴吞併不堪賦役負擔的民地等政治原因造成 的，與平民間的土地流轉、甚至與民間商業資本（如果不是官商的話）的土地購買沒有太大 的關係。「小農經濟-土地買賣-兩極分化」造成土地兼併之說純屬想像。由於諸子均分遺產 之傳統等原因，平民間土地流轉能造成的土地集中程度是極其有限的。 其次，我國歷史上的「農民戰爭」主要是因官民矛盾而非主佃矛盾的激化所致。一些土地集 中、租佃率高的地區歷史上是有所謂的「佃變」、抗租等現象，但那都是社區內或地方性沖 突，由主佃衝突發展為官民衝突已很少見，由「佃變」蔓延發展為「農民戰爭」的事更從未 有過。歷代的「農民戰爭」或是由朝廷濫用民力（如秦末、隋末、元末）、橫征加派（如明 末）引起，或由朝廷嚴厲的經濟統制（榷茶、博買、海禁、礦禁等）絕民生路而激變，或因 官府嚴厲的戶口控制與流民潮發生衝突，或由於吏治腐敗而激成民變。成為農民戰爭先兆之 一的流民潮起因除了天災戰亂以外，主要也是賦役負擔（而非地租負擔）苛重和農業比較利 益差距造成的。前者即所謂「天高皇帝遠，民少相公多，一日三遍打，不反待如何」，後者 即所謂「不特為流逋計，實所以利之」，1「利之所共趨，謀求生理，結黨成群，日新月盛 」。2正因為如此，歷代農民戰爭主要爆發在自耕農為主的地區、而在租佃率最高的地方（ 如明末的江南）反而罕見。農民戰爭中經常出現「無向遼東浪死」、「免稅」、「不納糧」 、「三年免征」之類口號，其號召力也主要是針對自耕農的，因為中國歷史上前期佃客不服 役，後期佃農不納糧，上述口號與他們關係不大。而免租減租之類佃農關心的要求從不曾在 農民戰爭中出現。 第二個誤區是說土地私有制下通過市場機制可以實現有效率的土地合理配置。這是不考慮非 經濟因素的「市場-私有化萬能論」的謬誤。我國傳統時代上千年歷史的土地買賣並未造成 土地配置的優化，反而由於土地分割出售而導致地塊「畸零散漫」，「不成片斷」3.如果我 國古代的土地能否稱為私有、能否算作「自由買賣」尚有疑問，那麼歐洲實際也是如此。19 世紀末20世紀初歐洲農業經濟學中曾出現所謂「農場論爭」，一些人認為土地利用不經濟原 因在於公社制下的頻繁重分，另一些人則相反，認為原因在於私有制下的不斷買賣。這場爭 論最後是不了了之。正如俄國學者恰亞諾夫指出的：德國私有農地市場交易的結果造成土地 零分碎割，其不經濟的狀況比俄國村社制度下土地多次重分造成的份地細碎化還要嚴重。正 因為如此，除了美國、加拿大這類土地資源豐富國家外，大部分市場經濟國家、包括我國台 灣地區的農地配置都不是完全依靠市場機制實現的，通過非市場因素實行的土地整理（台灣 稱農地規劃）起著相當大的作用。 總之，關於土地產權明晰化的正反兩種神話：「土地買賣-農民戰爭」與「土地買賣-優化配 置」都是不可信的，地權明晰既不是導致災難的萬惡之淵，也不是拯救農業的萬應靈藥。 應當說，關於地權的一些爭論至今不得要領。一方面，土地上的權益不管叫所有權、佔有權 、承包權、使用權還是別的什麼，只要這種權利是界定明確而且在其定義內是不可剝奪的， 並且可以通過交易實現其價值，這一價值又受到市場規則的左右（希缺則貴，富餘則賤等） ——那麼它就具有了產權的一般屬性。近年來理論界有人借用歷史上的稱謂在我國地權制度 中劃分「田底權」、「田面權」。其實市場化時代產權的結構比這更為複雜。事實上，在發 達市場經濟中由於產權的多層次化，當代產權經濟學已逐漸少用「所有權」這一概念而轉以 「權利」作為考察對象。如果農民對「承包」地擁有了長期不變的有保障的權利並且這種權 利可以交易，那麼是否把它稱為所有權意義上的土地私有，是無關宏旨的。 另一方面，完全意義上的商品必須具有市場可替代性（亦即可競爭性）。我可以買豐田車， 也可以買桑塔納，亦即豐田和桑塔納可以構成競爭；一筆投資可以投於A廠，也可以投於B公 司，即不同投資機會可以競爭。因此汽車、公司原則上都可以成為完全私有財產。某一塊土 地的許多屬性（如丰度、農業的產出力等）是在市場上可替代的，因此有關土地的許多權利 原則上可以私有（即所謂土地私有制）。但土地的地理區位是不可替代的，假如一塊土地正 好位於公共利益攸關的要害區位上，它的不可替代如果使其主人可以漫天要價，就會嚴重損 及公共利益。因此即使在最強調保障私有財產的西方國家，「土地私有」也沒有其他財產權 那麼絕對，亦即保留有更多的公共利益干預權。事實上，如今在我國最熱心宣傳「土地私有 化」的楊小凱先生，也主張為了國土整治的需要，國家可以保留最終征地及定價權。 三、當前思考土地政策的出發點： 農民權利之保障可見關於土地私有制是否可行的討論其實意義不大。土地權是多層次的，到 底哪些層次的權利應該歸農戶，哪些歸社區（集體），哪些歸國家，以中國之大，各地情況 千差萬別，似不能一概而論。實際上這些年來「全國統一的土地政策」在各地實行的差異就 十分突出。在承包早期的20世紀80年代前半葉，儘管當時各地政策多傾向於定期重分，但由 於操作的困難事實上地權多數未變。而90年代全國統一土地政策日益強調「幾十年不變」， 可實際上許多地方的地權調整並未停止。雖然總的來講我國人地關係緊張、土地日益成為最 低生活保障手段而失去資本意義，但相對人少地多之區、社會保障已建立而不需以土地作為 最後屏障之區也還是存在的。因此地權政策中應當適當增加因地制宜的成分，給農民（而不 是官員）以一定程度的民主創製權。 但不管怎樣創製，以下幾點是應當注意的： 一、當前地權政策的主導方向應當是切實保障農民（農戶）的地權（不一定是「所有權」， 但至少是現行政策已允許給予的那些層次的權利）。有人認為，保障地權為的是提高土地市 場配置效率，上文已指出這是不能成立的。又有人認為：當前土地承擔社會保障功能，而「 社會保障是不能私有化的」，因此農民的地權不能太剛性。下文將指出這個說法不夠確切。 那麼保障農民地權的意義何在呢？ 首先，在當前條件下侵犯農民的公民權益往往是通過侵犯農民的合法土地權益表現出來的， 因而保障農民地權不受侵犯是維護農民公民權的一個重要「底線」。在這個意義上，地權與 其說是「最低福利保障」不如說是「最低權利保障」。如果農民簽訂的承包合同可以被權勢 者隨意撕毀，農民可以被隨意趕出他們享有合法權利的那塊土地，那麼他們還有什麼權利是 不可侵犯的？當年普列漢諾夫等俄國馬克思主義者在與民粹派論戰時曾指出：儘管一般說來 社會主義者喜歡土地國有制，但「在一個警察國家裡實行土地國有制」卻意味著歷史的大倒 退，意味著一個世紀以來俄國現代化成果的徹底喪失。我國現在當然不是什麼「警察國家」 而是人民當家作主的國家，但無庸諱言，目前我國的公民保障機制並不健全，公共權力的運 作機制不夠規範，尤其農民更是權利易受侵犯的弱勢群體，我國目前推行的村民民主自治計 劃的提法本身也表明了鄉村民主仍在建設之中，在這種情況下給農民的公民權設置一些保障 的「底線」，劃定一些行政權力不宜進入的領域，是十分重要的。哪怕是以犧牲一部分「土 地配置最優化」效益為代價（是否存在這一代價尚需證明）也是值得的、利大於弊的。而以 所謂規模效益為理由來侵犯農民權利則必須避免。如果擴大干預農民地權確屬必要，也應當 在公共權力運作機制改革後、在法治狀態下再來考慮這類問題。 其次，儘管保障農民地權未必會導致農地資源配置的優化，但它在經濟上仍然有正面作用。 例如受保障的地權可以作為抵押，有利於建立農村信用體系，彌補如今日益突出的鄉村金融 服務真空等等。 至於說到農地配置的優化，即適當集中土地進行規模經營的問題，在我國目前的條件下它的 主要限制條件在於農民非農化就業前景，這一前景如果沒有很大的擴展，無論什麼樣的規模 經營都不可能有多少發展空間，不管是通過土地「私有化」以市場方式搞規模經營，還是通 過「反私有化」以行政方式搞規模經營。而過去20年農民非農化的進程和如今我國農業人地 關係的現狀都表明，這一前景在近期不可能有突破性的擴展，未來這種擴展的可能性則取決 於農業、農村、農民以外的其他因素，因此把推動農業規模經營作為變革土地制度的目的， 是不合適的。 二、以發展規模經營實現農業現代化的「積極目標」為前提來設計土地制度不現實，那麼從 建立社會保障防止社會危機的「消極目標」出發設計土地制度行不行呢？這後一思路就是所 謂「土地福利化」。「土地福利化」的提法確有積極意義，因為它指出目前條件下我國多數 農區農業經營的不經濟已使土地喪失了產生「農業利潤」的資本功能，而成為一種生存保障 手段，而對於生存保障手段是不應徵稅的，因此原來具有資產稅性質的土地稅（現行農業稅 的主要形式）應當考慮取消。筆者同意這一說法。 但「土地作為生存保障手段」與把土地制度作為社會保障制度來設計絕不是一回事，而目前 的「土地福利化」思路中的確包含了後一內容。例如，有人提出土地福利化意味著必須按「 反私有化」的方向調整土地關係，因為「社會保障在任何國家都是不能私有化」的。因而農 民的土地處置權應當弱化，如限制農民轉讓土地、取消「三十年不變」的承包權而改為更頻 繁的按人口定期重分等等。我認為這種看法是不對的。儘管如前所述，我不認為「土地私有 化」就是地權改革的方向，但這與「土地福利化」不應當有什麼關係。 首先，「社會保障不能私有化」的說法似是而非。這裡姑且不論傳統的福利國家理念受到的 質疑和當代不少國家的「社會保障市場化」改革的是非，僅從傳統的社會保障概念而論，所 謂「社會保障不能私有化」的含意顯然是指提供保障的義務不能「私有化」，而決不是指享 受保障的權利不能私有化。道理很簡單：所謂社會保障，是指社會（以政府、社區、企業或 其他社會組織形式為代表）承擔義務，向公民提供養老、醫療、失業等保障。對於被保障者 而言，接受保障則是他的權利。儘管在許多情況下，被保障者可能也有部分義務（如在政府 、企業、個人三方統籌的保障制度下必須交納的強制保險金），但這只能是提供保障的社會 組織承擔義務的補充。如果提供保障的全部義務都只由被保障者自己承擔，社會組織不承擔 義務而只對被保障者行使強制權力，這樣一種狀態就根本不能叫做社會保障。 而「土地福利化」正是這樣一種情況：它假定政府、社區、企業等等並不向農民提供什麼， 而是由農民耕作自己的份地來給自己提供「保障」，「社會」要做的只是行使權力禁止農民 自由處置份地、削減農民持有份地的年限、強制農民承擔「保障」自己的義務。應當說，這 種把「社會保障」不是看作政府的義務、公民的權利，而是看作政府的權力、公民的義務的 顛倒看法不僅僅限於「土地福利化」問題，很多人對「義務教育」的理解也是如此：本來意 義上的「義務教育」原是指國家承擔義務解決教育費用、公民享受免費教育的權利。但很多 人卻把它理解為：政府有權強制公民出錢接受教育，卻並無義務提供足夠的教育經費，公民 有義務接受教育，卻沒有享受免費教育的權利。以致一些傳媒常出現權力機關援引《義務教 育法》迫使某公民出錢送子上學之類的「官逼民智」報道。當然，「官逼民智」未必不好， 但它與「義務教育」並不是一回事，這正如「土地福利化」也許是有道理的，但它與「社會 保障制度」並不是一回事一樣。所謂「社會保障不能私有化」實際上就是說政府不能把自己 的義務推卸給農民（農戶），而「土地福利化」等於是政府讓農戶自己保障自己，亦即已經 把保障義務「私有化」（而且是強制私有化）了，這種情況下還有什麼「不能私有化」的問 題存在？ 在社會無法承擔「社會保障」義務的情況下，農民依靠自己的土地維持生存是很自然的，問 題是，這些土地真能提供「保障」嗎？ 人們往往想當然地認為，農民流離失所、形成流民群乃至發生「農民戰爭」都是因為沒有土 地，有了土地就有了「保障」。上文已經指出這種看法純屬誤解。事實上，歷代農民戰爭發 生時的社會危機中常見的並不是很多農民無法獲得土地，而是相反的情景：沉重的負擔、惡 劣的吏治以及種種天災人禍使農民有地不種、棄地而逃。所謂「福字從田」變成了「累字從 田」、「受田者與田為仇」、「村野愚懦之民以有田為禍」，「至欲以地白付人而莫可推」 ，「地之價賤者畝不過一兩錢，其無價送人而不受者大半」。即使在民國年間，當時神州大 地上遍及南北的逃荒者、流民中仍然是以有地農民為主的。據當時南京中央農業實驗所調查 ，1931-1933年間22個省的離村農戶中，無田產者僅佔17%，其他佃農（自有部分土地的佃農 ）占35%，自耕農占29%，而地主也佔到19%.所有這些人中有地5畝或更多的佔到近五分之三 ，而有地百畝或更多的竟然也佔到1.8%，而且一般說來，當時土地分散自耕農較多的華北農 村農民流亡率明顯高於土地集中、租佃率更高的長江流域農村。在1925年，華北農村的農戶 出走率達5.49%，而江浙皖等省只有3.85%；到了30年代初，甘、綏、察、陝四省農戶出走率 達到10.5%、9.8%、8.2%、7.2%，而浙、贛、蘇、川四省只有6.7%、6.0%、4.3%、2.7%.事實 上，今天的情況也大體類似：在東部富裕地區農民的社會保障在很大程度上不太依靠土地（ 土地在這裡更多地是資本），而西部貧困地區土地也無法提供社會保障（土地在這裡更多地 成了負擔）。換言之，無論歷史還是現實，無論現實中的富裕地區還是貧困地區，「土地社 會保障論」都是難以成立的。 從理論上講，社會保障是某種社會組織（國家、社區、企業、家族、工會、教會、非盈利機 構及其他組織）的事，而不是某種要素（土地、資金、技術、勞力等）的事，因而「國家保 障」與「土地保障」並不構成一種並列的選擇關係。國家（政府）財政如果無法承擔保障義 務，替代的選擇可能是社區、企業、家族、教會、非盈利組織等等來承擔這一義務，而絕不 可能是「土地」來承擔，正如不可能是「資金」、「勞力」來承擔一樣。我國如今仍然是不 發達國家，社會發展水平與經濟發展水平一樣還比較低，社會保障網尚不能惠及多數農民並 不是什麼難以理解的事。實事求是地承認這一點並不丟人，而如果自欺欺人地把事情說成是 ：我們沒有「國家福利」，但有「土地福利」，卻有可能使人誤以為我們的農民已經具有了 「另一類型」的社會保障，從而取消了建立農村社會保障體系的任務。這無疑是有害的。 同時從上述社會保障的定義也可以看出，我國農村社會保障的缺乏不僅與經濟發展水平不高 有關，更與社會組織資源的貧乏有關。官辦的組織無力或無法提供社會保障（即所謂國家保 障缺乏），民間的組織又沒有，無怪乎只有「土地保障」即農戶自我保障了。因此解決農村 社會保障問題，第一當然要靠