關於中國村民自治制度的來源 山西 謝泳 中國村民自治制度的思想資源主要來自於上世紀初年開始的山西村政制度建設。中國村民自 治制度是在彭真主政中國人大時設計的，他為此制度非常付出了很多心血。彭真是山西人， 他對這種制度的熱情可能與他早年對山西村政制度的歷史記憶有關，不過這只是我的一個推 測。任何制度的設計都有思想來源，我個人認為，中國村民自治制度所以能在較大範圍內展 開，固然是中國政治制度變革的一個邏輯發展，但也有相當的偶然性。這個偶然性就是因為 當時主政中國人大的是彭真，而他早年在山西的的歷史記憶促成了這一制度的成形。本文對 這一制度做一簡要說明。 山西村政建設，在中國近現代史上有很重要的意義，那時凡來山西的人都要談到山西的村政 建設，山西是著名的模範省。山西村政建設，從1917年開始，到抗戰前，已有相當成績。今 天研究區域社會史的人對於當時山西的村政建設也頗多關注。山西村政建設的現代意義，直 接與今天中國的村民自治有關，與中國的憲政道路相關，與中國的民主化進程相關。 訓政之楷模，憲政之基礎山西村政建設開始於1917年，到1927年前大體完成。1928年6月， 閻錫山向國民黨中央建議，將山西村政建設的模式向全國推廣，國民政府基本接受了閻錫山 的建議，在隨後制定的《縣組織法》中，關於鄉村自治的思路，吸收了山西村政建設的構想 。 以往對於山西村政建設的評價，多偏重於制度構想與實踐之間的差異，所以評價不是很高。 三十年代初，梁漱溟考察山西村政後，認為山西村政建設的實際，大體上是「盛名之下，其 實難副」，這是比較有代表性的學術觀點。近年專門研究中國地方自治和山西村政的學者， 對於山西村政建設的評價，大體還是梁漱溟的思路。至於認為山西村政建設是閻錫山為了維 持自己統治，更好控制社會而採取的一種騙人手法，是長期流行的政治觀點，早已被學術界 所放棄。倒是後來成為馬克思主義史學家的呂振羽在二十年代末，對於山西的村政建設有較 深入的的認識，認為山西的村政「實開吾國下層政治重心之先河」，「可備訓政之楷模，而 為憲政之基礎者，亦殊不少也」。本文認為呂振羽早年對山西村政的看法比較符合實際。 理解一種政治制度的實行，不能先有政治上的成見，再來評價，以往對於閻錫山和山西村政 建設的認識，主要是受制於意識形態的制約，所以評價多數不合實際。觀察一種政治制度的 試行，先要對負責推行這種政治制度主導者的政治理想有符合實際的理解，然後再看這種「 制度設計」是否符合世界文明發展的主潮，至於這種制度在實踐過程中出現的與理想狀態之 間的差異，不能做為判斷制度和制度設計者政治理想誠意的依據。山西村政建設中是出現過 許多問題，但這些問題的出現，不能作為否定那種制度試行的依據。作為一個後發的憲政國 家，「制度設計」的重要性，要超過實踐過程中的曲折性。所謂「制度設計」主要是指後發 的憲政國家，在選擇憲政道路時的政治理想，也就是說「制度設計」如果是以民主化為政治 理想的，那麼它的實踐通常也就是有價值的。我們應當在這個意義上來評價閻錫山和山西的 村政建設。張東蓀曾認為，不能說停留在農業中的中國人對民主有不迫切的需要。我們沒有 全體努力去推動它，卻不能說中國人不認識民主是一個好東西。就是鄉下不識字的百姓，如 果徹底告訴他民主的道理，如何是自由，如何是平等，他必定會明白民主比專制好。張東蓀 說：「所以我們還不能說農民不要民主，而民主只是資本主義制度而有的。我個人對於民主 看法是分兩種：一是把民主只認為是一個理想，一個原則。一是把它分作一種制度。制度當 然是由理想而模制的，但實際上因為情形不同，不但總和理想相差，而且各地因環境而有不 同的實現。至於理想亦不是完全憑空而來，當然有種種因素與影響，現在不必細加討論。」 羅隆基也說過：「民元至民十六那段中國憲政歷史，那固然是憲政的失敗，但那卻是國家實 施憲政必經的過程，倘以那段憲政過程中之波折，即斷定憲政在中國永無成功可能，那是缺 乏歷史的眼光。『總統做皇帝』，法國拿破侖第三即是前例。英國直到十七與十八世紀，議 員依然是買賣品，又何以異於『豬仔』？英國過去選舉場中之黑暗齷齪，較中國民初有過之 無不及。那是憲政演進必經之過程。英法人倘因那些往事，即對憲政本身懷疑，即斷定英法 不適宜有憲政，英法即無今日憲政上那種成績。嬰兒學步，顛撲跌倒，甚至折股斷肢，破頭 傷腳，此是常事，此是必經之階段。因嬰兒顛撲跌倒，即禁其學步，且認此兒不宜於步，此 『少所見多所怪』之類耳。」山西村政建設，從「制度設計」的角度觀察，它的核心是民主 ，它的基本思路是以憲政為最後理想的。 自治背景下的一場憲政實踐山西村政建設是晚清地方自治背景下發生的一場憲政實踐。地方 自治本是西方傳來的政治制度，它是憲政體制下必經的一個過程。在中國近代以來的地方自 治運動中，山西村政建設是一種先有「制度設計」，然後由上而下推行的一種地方自治模式 ，以村為本位，對於以農民為主要社會成員的中國來說，作為原初的憲政訓練，以村為本、 由上而下，有相當的合理性和可操作性。閻錫山認為：「村者，人民聚集之所也。為政不達 諸村，則政乃粉飾，自治不本於村，則治無根蒂。捨村而言政治，終非徹底之論也。」因為 在此之外，作為一種憲政訓練，今天也還沒有設計出比山西村政建設中更有操作性的制度， 中國農村今天普遍實行的村民自治，無論「制度設計」還是操作實踐，都遠在山西村政建設 的成績之下。山西村政建設主要依靠的是地方鄉紳力量，而不是一個政黨的力量，它的目的 是讓好人當政，而不是「黨人」當政。 山西村政建設的實行，與閻錫山有很大關係。必須肯定，閻錫山是一個有民治理想的人，如 果他沒有民治理想，這種制度不會成為一種實踐。任何一種政治制度的實行，對於當政者來 說，肯定有控制社會的目的，但這種控制如果是以憲政理想為目標的，它的進步意義就應當 肯定。如果閻錫山純粹是為自己的統治，他還有許多更便於控制社會的道路可走，比如把「 黨支部」建在村級政權裡，但閻錫山沒有這樣做。中國早期地方自治的模式主要來自於日本 。閻錫山有留日的經歷，當時中國留學生對於日本的地方自治非常關注，閻錫山無疑也受這 種思潮的影響。閻錫山是留日的學生，見過民治維新以後日本的真實生活，所以他對中國農 村的民治試驗特別有熱情，他是看到別人已經做成了才學的。閻錫山對事情的判斷是從常識 出發，他知道是非曲直比什麼都重要，在人心中，這是幾近於本能的東西。山西村政的「制 度設計」就源於閻錫山的這個判斷，他曾說過：有人說民治主義不能實行，是人民程度不夠 的緣故，我問他甚叫程度？他答有真知識是程度。我又問，明白是非曲直是真知識抑是知道 條文法理是真知識？其人不答。余遂為之解釋曰：現在是非曲直，人民反知之真，若條文法 理，合乎人心上之是非曲直，人民一見即瞭解，若欲強以條文法理變化人心上之是非曲直， 此等條文法理，人民固不易明白，且恐欲明白，程度反愈低了。試看今日之堂前，是非曲直 ，反不若民間之真，即是人心上之是非曲直，為條文法理之是非曲直所遮蔽，程度愈高距人 情愈遠者何貴乎？其人曰：然則可使中國現在之人民加入政治乎？余曰不能也。彼又曰：不 能則民治何以實現？應之曰：應將政治放在民間，使人民加入政治，是教人民以條文法理之 假知識也，甚難。政治放在民間，是使政治合乎人心之真知識也，甚易。不能即時實現，非 知識不夠，是習慣不夠也。然則欲使人民從事於民治之練習當如何？實行民治主義之村本政 治而已。村無活體之組織，民即無施治之實際，村禁約，村憲法也；村公所，村行政也；息 訟會，村司法也，保衛團，村武力也。此活體之組織也。試行此種種者，即民治之練習也。 但此尚是少數人，如欲使村中全民練習，非實行村民會議不可。至於村民會議當如何辦理？ 應先由各村自行規定試辦，或一家出一人，或按成年男子全數到會，何項事件，必須村民會 議通過才行，何項事件，由村長副閭鄰長會議定就算，以及會議時如何取決，均聽各村先自 定辦法，遇有爭執，區長或知事為之解決，必須公平，勿讓勢力佔勝，勿讓主村佔勝，非公 平的辦法，不能常久，你們先照此辦，以後各縣各村有了頂好法子，陸續令知，以資改良。 閻錫山這個講話道出了一個事實，那就是民主和人民的文化程度沒有必然聯繫，不是說文化 和教育程度在實行民主的過程中不重要，而是說這不是最重要的，不是能不能實行民主的必 然條件。閻錫山的另一個判斷是民治的實行，關鍵是要有活的組織，沒有這個東西，其它都 是空的，而這個組織，必須是由大家共同來建立的，人人都可以參加，辦法是大家自己商量 出來的，而不是外力強加過來的。閻錫山的高明之處就在於，他對地方自治真有誠意，是真 想把事情辦好，所以凡事都從常識考慮。山西村政中的「制度設計」，不是終極目標，而只 是民主的初級階段，閻錫山在村政建設期間，曾考慮過縣自治的實行，他認為，村政建設有 了成效，縣建設就容易成功，省建設也不難收效，可以看出他是有長遠打算的，只是因歷史 的變化，沒有來得及付之實行。上個世紀三十年代，中國自由主義知識分子對於中國憲政道 路所以曲折的認識是：看當局有沒有誠意。張佛泉曾說：「我們以為中國到今日所以還未能 起始憲政的原因，有若干是由於當局沒有誠摯的誠意，主要的則是因為對憲政沒有正確的理 解。」 符合憲政理想的「制度設計」 從已有的歷史資料觀察，山西村政建設在具體實施過程中是有問題的，當年梁漱溟就指出過 ，但它的問題是憲政初期必然要出現的問題。作為一種「制度設計」，山西村政建設的方案 ，是非常有遠見的一個地方自治設想，至少在理論設計上，不但符合中國的實際，而且是以 現代西方憲政理念來設計的。現代憲政思想的核心，主要在對權力的制衡，山西村政建設的 制度設計中，權力制衡是其基本邏輯。山西五台縣河邊村是閻錫山的故鄉，上個世紀三十年 代初，它完成過一個村政十年的計劃方案，從這個方案中可以看出這種「制度設計」中所體 現出的憲政理想。 《河邊村組織暫行章程》，類似於村的憲法，作為村級自治組織，它的設計非常符合中國北 方農村的實際。它的最高權力機關是村民大會，之下還有一個家長會，因為中國是一個宗法 社會，家長會的設立，是從中國北方農村的實際考慮出發的。村的行政機關是村公所，所有 權力都是受制約的。這個方案設計的村自治組織分別為： 1、 村民大會或家長會議 2、 閭鄰居民會議3、 閭鄰長會議 4、 村公所 5、 調解委員會 6、 考評委員會 7、 監察委員會 8、 保衛團及公安團 9、 經濟建設董事會 10、 各項合作組織 村政權屬於全體村民，由村民大會行使，在村民大會不易集合期間，暫由家長會議代之。中 國北方農村為小農經濟，一家一戶，是基本特點。所以村政建設方案的設計，主要是從中國 北方農村的實情況出發的，閻錫山對這個方案的評價，也認為它比較實用，有很大的靈活性 。 根據《河邊村自治公務人員選舉暫行規則》，村民每五家應合議推選鄰長一人、候補鄰長一 人。凡常住村中之識字男子，年在二十歲以上，四十歲以下、熱心公益者，皆得當選為鄰長 。每五鄰應合議推選閭長一人，候補閭長一人。凡常住村中之識字男子，年在二十五歲以上 ，四十五歲以下、熱心公益者，皆得當選為閭長。每六閭應合議推選村副一人，候補村副一 人。凡常住村中之識字男子，年在三十歲以上，五十歲以下、熱心公益者，皆得當選為村副 。選舉單位閭鄰家等之配組，由村公所預定之。村民大會就是由這一家一戶直接選舉出的代 表組成的，中國農民天然明白代議制好處。 誰來制約村民大會的權力呢？是村監察委員會。每五閭或四閭應合議推選監察委員一人，候 補監察委員一人。凡常住村中之士紳，年高望重能主持公道者，皆得當選為監察委員。鄰長 閭長村副監察委員之任期，均為一年，並得連選連任。一閭之事，由全閭居民會議解決。一 鄰之事，由全鄰居民會議解決，但不得與村務會議之決議案牴觸。 監察委員會設委員五人，掌管糾察彈劾審計事項。按閭數平均推選公正士紳組織，該五委員 互推一人為委員長，召集開會之責，並為開會時之主席。監察委員會的職權是：監察村公務 人員溺職等行為；初審村預決算；審計村財務事項；監察委員會每月開會一次，如有特別事 故，得開臨時會。村財政收支及事務執行有不正當時，監察委員應提出彈劾於村民大會。監 察委員有探詢村公所所處置之一切事件經過及列席村公所會議之權。監察委員會檢舉村長副 、及各公務人員違法失職情事時，得自行召集村民大會。監察委員會在村民大會未組織前， 對家長會議負責，失職時亦由家長會議依法定程序罷免之。這個方案特別強調：現任村公務 人員不得當選為監察委員。 關於村政之實施，由村長召集閭長會議，由閭長召集鄰長會議，或徑由村長召集閭鄰長行之 。村公所是村民大會的行政機關，由村長一人、村副四人組織之，掌握全村政權。在實行自 治的初期「村長暫由外聘，以資指導」。這也是考慮到當時中國農村的實際情況而制定的， 因為山西村政建設是由外力推動的，這也是憲政初期的被迫選擇，因為沒有比外力推動更好 的辦法。張佛泉說：「我們這裡以比較有知識的分子為新政治的起始者推動者，乃是最實際 不過的。我常感到近年來，社會上太輕易忘記了知識分子在我國政治舞台上扮演如何重要的 腳色！辛亥革命、五四運動、國民黨之勝利，冀察分裂運動之反對，其發動其推動都是由受 過新式教育訓練的分子來做的。我看得很清楚，憲政的開始，除了仍由知識分子發動外，別 無他途。」閻錫山當時所依靠的外力，也就是那些比較有新知識的人。 從山西村民自治法則的部分內容，可以看出，中國農村自治的水平，根本就不是像有些人認 為的那樣，不可以實行，關鍵是有沒有誠意，而不是農民的文化水平問題，自治在一定程度 上與文化水平沒有必然關係。有人認為農民文化水平低，完全的地方自治難以實行。山西村 政建設「制度設計」的邏輯，雖然是學來的，但這也非常了不起。比如，在村民大會之外， 它設計了一個家長會議。在村民大會不易集合期間，家長會議就成為全村的最高權力機關， 家長會議每年開常會兩次，在三九兩月舉行，由村長召集，如有特別事件，經村長認為必要 ，或有十分之一以上家長請求，由村長召集臨時會議。村長是家長會議的主席，但關於村長 本身事件，其主席就要由到會的家長另外推出。家長會議的權力是選舉及罷免村長副或其它 村公務人員，創製及復決村中一切法規；通過關於本村一定期限內之一切建設計劃；審核村 預算決算；審議村公所主持請議事項；審議所屬各閭鄰或村民提議事項。 由於山西村政建設的「制度設計」是以村民共同參預、公開、監督和制約權力為基本邏輯的 ，所以它體現出的現代民主理想，並不因為它實施過程中出現的暫時失誤而失去其價值，它 的具體方法可以隨時修改，但它所具備的現代憲政理想因素，卻沒有過時。山西村政建設的 歷史遺產，應該得到珍惜而不是簡單拋棄，山西村政建設發生在八十年前，它代表了中國人 早期的憲政夢想，也是一次落實了的憲政實踐。它的現代意義在於：第一、山西村政建設的 理念基本與世界憲政潮流保持同一方向；第二，在中國憲政歷史中，山西村政建設是真正實 行過的憲政實踐，它有缺點，但它的「制度設計」沒有過時，第三，作為一種地方自治經驗 ，它在實行過程中為中國憲政實行積累了經驗。本文認為，中國憲政歷史中最重要的遺產在 於「制度設計」。因為中國是一個後發的憲政國家，「制度設計」是最重要的，如果「制度 設計」沒有先進性，它的實踐肯定是落後的，今天中國農村基層政權建設之所以成就不大， 關鍵是「制度設計」出了問題，儘管這一制度的歷史來源與山西村政建設有一定關係，但它 的制度設計和實踐水平遠未達到當年的程度。