民間教育提案 北京 張祖樺等 落實義務教育中央財政責無旁貸保障教育權利繫於公民選擇自由1985《中共中央關於教育體 制改革的決定》，提出「把發展基礎教育的責任交給地方，有步驟地實行九年制義務教育」 與「分級辦學，分級管理」。1986年《中華人民共和國義務教育法》頒布，在此後15年間， 以鄉鎮一級為管理主體的分散型義務教育管理體制在全國範圍內逐步得到確立。這一體制最 突出的特點就是鄉（鎮）政府和農民承擔了農村義務教育的主要責任。在中國這樣一個用占 世界0.78%的教育經費培養著占世界19.81%的中小學生的國家內，義務教育體制的上述特點 ，導致了一系列嚴重的後果。突出表現在，這極大地加重了鄉鎮政府和低收入家庭的負擔， 使得義務教育原則的貫徹成為不可能。據統計，1995-1999年，全國義務教育經費中政府財 政撥款的比例僅為53.5%，教育費附加、集資、學生雜費則約占經費投入總量的40%左右；而 在各級政府的投入中，中央財政僅佔1.5%—2%，省級財政投入約11%，而財力最弱的鄉鎮一 級卻承擔了高達78%左右的投入，鄉鎮沒有這麼多錢，就向農民亂收費。這樣一來，這一分 散型義務教育體制所導致的其他問題，如不能適應城鄉和地區間經濟發展不平衡的國情，不 利於地方政府行為的規範化和對有限的教育資金的有效利用等等，都顯得不令人意外了。 2002年4月，國務院辦公廳《關於完善農村義務教育管理體制的通知》下發，一種「在國務 院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主」新體制開始推行。地方各級政府按照「 一要吃飯，二要建設」的原則，調整財政支出結構。省級政府實行省長（主席、市長）負責 制，統籌安排解決財力困難縣農村中小學教職工工資的發放問題，並根據各縣財力狀況和保 障力度，增加工資性轉移支付資金，安排使用中央下達的一般性轉移支付和工資性轉移支付 資金，並要在年初將轉移支付資金指標下達到縣。縣級政府要按照省級政府核定的農村中小 學公用經費標準和定額，統籌安排，予以保證。 但是，這種「以縣為主」的體制是有問題的。這主要表現在以下三個方面： 一、體現了中央政府拒絕或放棄承擔義務教育費用的傾向，這一傾向是與國際潮流背道而馳 的。從發達國家的經驗來看，不管國家體制如何，義務教育經費都是由各級政府分擔的。例 如，法國在中小學教育經費中，中央、地方及學校收費所佔比重分別為68.4：24.6：7；日 本這一比重為 21.4：72.3：6.3；德國聯邦、州和地方政府的負擔比為0.6：76.4：23.l.各國都在加大中 央和高層地方政府的義務教育投資責任，使政府投資主體的重心上移。如，法國義務教育政 府公共投資主體從市鎮上移至中央；德國從市鎮上移至州；日本從市町村上移至中央和都道 縣。中央財政和州、省、邦等高層次地方財政在義務教育公共投資中負有主要責任，成為投 資主體。雖然各國財政體制差異很大，但是大部分國家當前在義務教育公共投資體制上都選 擇了集中模式和相對集中模式，投資主體或是中央政府，或是高層地方政府。所以，在這個 意義上，「新」體制是一個倒退。 二、加劇了財權與事權的不對稱。1994年的分稅制重新界定了中央、地方政府之間的財權和 事權範圍，目的是增強中央政府的宏觀調控能力，明確各級政府的責、權、錢。但省以下各 級政府之間的財力分配框架並未得到合理確定，財權與事權的劃分出現了相背離的局面。省 以下政府層層向上集中資金，事權卻有所下移，特別是轉移到縣、鄉兩級政府，這導致了基 層政府的財政困難。義務教育「新」體制在某種程度上加劇了財權與事權的不對稱，同時使 縣、鄉、村之間以及基層政權與農民、普通家庭之間的矛盾有加深之勢。這樣並不能從根本 上改變我國農村義務教育財政體制不合理的現狀。教育資金的另外一塊主要依靠財政撥款， 包括轉移支付。中央、省雖然在加大教育轉移支付力度，但是轉移支付由各級財政部門管理 ，教育部門難以瞭解掌握。一般性轉移支付中沒有明確規定用於教育的比例，在具體安排使 用上存在不穩定性。各項教育專項資金，包括中央下達的專項資金全部由財政部門撥付，有 的還沒有設立「專戶」，造成資金的層層滯留，資金運行效率極低。 三、不能保證義務教育支出的增長，不能保證義務教育經費占國民生產總值一個較高比例。 由於同期推行的稅費改革，全國不少地方都出現了義務教育經費下降的情況，在那些縣級財 政本來就比較困難的地方，情況尤為嚴重。 由於上述三個方面的問題，農民負擔沉重、城鄉和地區間教育發展不平衡、地方政府行為不 規範化以及教育投入效益低下等原有的痼疾將不能得到根除，義務教育原則也就無從得到貫 徹。 我們認為，義務教育的性質決定了它應由政府財政來負擔。首先，義務教育是一種最基本的 公共產品或者公共服務。普及義務教育，受益者絕不僅僅是受教育者個人，而是整個社會。 其次，接受義務教育是憲法賦予公民的基本權利之一，國家有保障這項權利平等地實現的義 務。為此，必須實行免費義務教育。這是因為，無論怎樣強調學習權利和就學義務，如果完 全由個人來承擔高額的就學費用，權利和義務就有可能難以實現。我國實行義務教育已有18 年，但至今每年仍有上百萬兒童由於經濟原因無法接受義務教育，這個事實本身就說明了這 一點。因此，為確保每個適齡者都享有平等接受義務教育的權利，在個人收入存在較大差異 的情況下，只能由政府加大教育投資力度，為每個人，尤其是為低收入家庭的子女創造平等 的接受教育的機會和環境。第三，義務教育是強制性的，不能僅僅把它理解為是個人消費的 一種。強調免費受教育的權利與強制入學的義務，都是為了保障平等的就學機會。 我們強調，「義務」絕不僅指適齡兒童的就學義務，絕不僅僅指家長送子女入學的義務，更 重要的是國家提供必要的就學條件的義務。政府進行公共教育投資，實行免費教育是現代義 務教育制度的一個基本特徵。免費是指義務教育經費不是由受教育者或其家庭直接負擔，而 是由公共經費來負擔。由公共經費負擔就意味著：第一，它是通過政府利用徵收稅收、發行 專項債券等方式籌集教育經費，而不是通過對受教育者的收費來籌集經費；第二，它是由所 有納稅人，而不僅僅是接受義務教育的那部分人來負擔的。由於一個國家內不同區域內經濟 和社會發展水平有不同（在中國，這種情況尤其突出），必須增加中央政府的財政投入或轉 移支持，才能提供公平和均等的教育服務，合理地配置教育資源，從而使義務教育得到落實 和發展。 義務教育的機會均等只有落實到全國範圍才是有意義的。這也就是說，中央政府有責任和義 務在全國範圍內為每一個適齡者提供最基本的教育設施與物質保障。國際的和國內的義務教 育發展史證明，沒有強有力的公共經費支持和調控，義務教育很難實現基本的公平和健康、 穩定的發展。尤其是在中國目前這樣一個分稅制財政體制下，縣級以及縣級以下地方政府的 財政能力極低，義務教育的財政負擔對它們來說絕對是不能承受之重。如果由於貧困問題導 致了適齡兒童的輟學，責任並不在貧困的家長，而只在國家，在此職責面前，中央政府尤其 不應該退縮。 我們看到，不僅是在美國、法國、德國、日本等發達國家，而且在印度、泰國、印尼、肯雅 這樣的發展中國家，來自政府的公共經費也都佔到了義務教育投資總額的85％－90％左右。 這充分體現了義務教育政府辦，教育經費由政府公共經費承擔的國際潮流。而中國各級政府 所提供的公共經費一直以來只佔義務教育經費總額的一半左右，中央政府所承擔的比例更是 少得可憐。 當然，我們同時提請有關方面注意，各級政府增加教育投入不意味著政府同時增加對教育的 管制或在教育領域裡的事權。在中國當下的教育環境中，政府佔有了太多的資源，因此必須 還錢於民，特別是還錢於教育，同時進一步減少在這些領域的事權。 為此，我們向當局呼籲： 1、加大義務教育經費投入。財政性教育經費支出占GDP的比例應為5%或更高（2001年全國僅 為3.19%），其中義務教育經費占的比例也要提高。同時允許成立民間教育觀察組織，對教 育經費支出及落實情況、以及教師和學生權利問題進行監察。 2、財政部教育司「估計全國免費義務教育需要300億∼400億元。」在「分稅制」框架沒有 變革之前，中央財政必須在保證義務教育經費方面承擔相應責任。同時，我們呼籲中國盡快 改革「分稅制」向地方特別是基層政府積累財富的政策偏向。對於因經濟社會發展水平不同 而存在的地區差異，中央政府對貧困地區提供轉移支付。我們也主張：資金的籌集可以通過 開徵教育稅或發行教育特種債券來解決。 3、要落實義務教育，保障公民教育權利，根本出路在於保證公民自由選擇的權利。任何帶 有強制性的教育都是違反人權的。教育權自然包括自由選擇教材的權利和民主管理學校的權 利。同時，為了從根本上解決教育資源短缺的問題，辦學主體應該全面向民間資本和國際資 本開放。 教育，是一種必要的烏托邦，每一個孩子都不應該被排斥在校園之外。我們的聲音雖然微弱 ，但是沉默決不是我們的選擇。為了保證每一個孩子上學的權利，在此問題愈演愈烈的時候 ，我們懇請所有關心中國教育的朋友在此民間提案上簽名支援。 幾點說明：1. 此公開信向所有中國公民開放簽名，簽名請使用真名並註明職業（可在真名後注上常用筆名 ） 2. 簽名截止日期為3月1號，簽名活動結束後，將通過合法渠道遞交給部分全國人大代表和全國 人大常委會。也建議網友通過自己的渠道送寄給人大代表。 3. 簽名地址在專門地址公開前請到以下地址簽名 www.bmzy006.cn/bmlt/index.asp iiccee.51.net/cgi-bin/sodbbs/bbs.cgi？id=200302260610 專門地址和郵箱稍後公佈 發起人 張祖樺（憲政學者） 葉航（經濟學教授） 新望（學者） 趙農（學者） 趙楚（媒體） 余傑（作家） 沈亞川（媒體） 宋先科（律師） 唐荊陵（律師） 莊道鶴（律師） 何永勤（溫克堅，網站站長，自由人士） 李健（自由職業者） 李彪（自由職業者） 李劍虹（小喬，網站站長） 王繼海（自由職業者） 鄭年懷（淮生，農民學學者） 蘇振華（經濟學博士） 李強（自由職業者） 賈擁民（自由職業者） 陳章（網路人士） 杜義龍（網站站長） 呂新陽（自由職業者） 徐建新（中學教師） 任不寐（學者，《新語文讀本》總策劃） 北村（作家，基督徒） 齊輝（大學教師，學者） 笑蜀（陳敏，作家） 馮林（出版家） 王東成（大學教師，基督徒） 高廣方（大學教師） 江楓（IT人士） 李弘川（企業家） 柴子文（編輯） 梁泉（網站站長） 師濤（記者） 車向前（書店經理） 王怡（學者） 冉雲飛（作家），肖雪慧（學者） 樊百華（作家） 郁建興（浙江大學教授） 秦耕（網路作家） 歐陽井（職員） 莊苓（職員） （截止2004年2月23日星期一中午連署發起人44人）