「我們是吹口哨的人」——那些監督政府的民間組織 余傑 在民主社會，有瞭解、被告知政府在做什麼和為什麼這麼做的基本權利……隱秘暗昧是有腐 蝕性的：它與民主的價值準則背道而馳，且損害民主進程。隱秘建立在統治者與被統治者之 間互不信任的基礎之上；同時，它又加深了這種互不信任。 ——斯蒂格利茨《透明度在公眾生活中的作用》 「吹口哨的人」 美國是一個成熟的公民社會，在政府與公民個體之間，存在著一個寬闊的公共空間。在這次 美國之行中，我觀察到了一個出乎意料之外的現象：美國大大小小的非政府、非盈利性的民 間組織居然如此之多。在美國的政治生活和公眾的日常生活的各個方面，這類民間組織都發 揮著舉足輕重的作用。甚至有一位美國學者這樣說過：「在許多美國普通民眾心目中，可以 沒有政府，但不能沒有非政府、非盈利性的民間組織。」 在華盛頓，我先後訪問了幾個非政府、非盈利性的民間組織，其中最有意思的一個機構是「 政府職責促進會」（Government Accountability Project，簡稱GAP）。在華府市中心的 一棟高級寫字樓裡，我會見了該組織的負責人克拉克先生（Louis A.Clark）和負責法律事 務的律師馬丁先生。 克拉克曾經擔任政府官員，後來參加GAP.他告訴我：「這是一份具有相當的挑戰性的工作。 」GAP成立於一九七七年，其經費來自於一些獨立的基金會，因此它挑選一般項目都不考慮 盈利，只有少數的研究題目能獲得一定的報酬。該組織關注的焦點是政府和法人的責任問題 ，致力於保護公民的知情權，促進政府承擔自身責任，其研究領域包括武器監督、環境保護 、食品安全、工人健康和國家安全事務等。近年來，GAP主要從事以下三件方面的事務：第 一，為那些因揭露政府強力部門以及大公司內部的陰暗面而受到不公正待遇的僱員們提供免 費的法律幫助，幫助他們打贏「螞蟻撼大象」、「牛犢頂橡樹」的官司；第二，通過傳媒將 搜集到的關於腐敗的資訊向全國公眾傳播，讓腐敗分子無處藏身；第三，向國會提出議案， 促進法律法規的修改完善。雖然GAP只是一個小小的民間機構，但觸動的卻是高官顯貴們的 切身利益，因此他們不無驕傲地自稱為「吹口哨的人」。目前，GAP一共擁有二十六名正式 的工作人員，以及五十個大學生志願者。他們在華盛頓和西雅圖設有兩個辦公室。 馬丁在法律界大名鼎鼎，如果在一家律師事務所工作，他可以輕輕鬆鬆地拿到百萬美元的年 薪，他卻寧願來到GAP來工作，每年只收入十多萬美元。馬丁說：「這份工作很有意思。」 看來，美國有不少不受金錢誘惑的理想主義者，在許多美國人心目中，錢並非唯一重要的東 西。 馬丁向我介紹了由GAP經手的一個著名的案件：在華盛頓州某處的一個軍事基地，出現了嚴 重的核污染事故。軍方一直試圖掩蓋這一情況。在軍事基地工作的僱員們發現了真相之後， 開始團結起來，一起控告軍方在事先沒有告知的前提下讓他們到有放射性危險的地方工作。 這是一個艱難的官司，軍方動用了一切力量阻止調查的深入。而馬丁率領著一群GAP的律師 們義務接手此案，歷經千辛萬苦，終於替這些受害的僱員打贏了官司。 馬丁指出，這還只是冰山的一角。美國是全球最廣泛利用核能的國家之一，核電站一方面給 公眾帶來廉價的能源，一方面卻產生核廢料遺漏的問題。美國是除了俄羅斯之外核廢料污染 最為嚴重的國家。這些核廢料的毒害將是長期的，一般要十年甚至二十年之後才能發現。因 此，馬丁強調說：「我們必須從現在就開始檢查，否則今後這些核廢料將貽害無窮。GAP曾 經組織了全國三百名頂尖的物理學家參加一項關於核廢料遺漏情況的調查，並向政府提交了 詳細的調查報告。可是政府仍然沒有採取有效的措施以改善這一狀況。」 聽了他講述的這一切之後，我感歎說：「這個故事有點像好萊塢電影《鵝塘暗殺令》。」對 美國社會的觀察和評論，其前提應當是老丘吉爾說的那句名言：「民主制度僅僅是一種最不 壞的制度。」如果把美國的民主制度過於理想化，就看不到光芒背後的黑暗，看不到美國社 會中亦存在的貪污腐敗和官僚主義。民主制度僅僅是一種能夠最大限度地約束人類自身的罪 性的制度，它無法消滅人的罪性。 馬丁聽了我的話，哈哈大笑說：「我們的經歷雖然沒有電影中那麼危險，卻比電影講述的故 事更加複雜。」他告訴我，全美共有一百七十七處儲存核廢料的地方，每個地方都有至少一 個像國會大廈的圓頂那麼大的鋼桶。在這些鋼桶當中，有三分之一正在洩露核廢料。這些有 毒的物質滲透到河流和土壤之中，給當地居民的生活帶來巨大的危險。近年來，先後有六百 多位工程師提交了厚厚的報告，但政府依然無動於衷。政府的反應既有官僚主義的慣性，其 背後還涉及到這樣一個問題：軍方將處理核廢料的工作承包給某些民間企業，而這些民間企 業在操作的過程中又偷工減料。軍方的官員由於拿到了回扣，便乾脆睜一隻眼閉一隻眼。馬 丁睜大眼睛、提高了聲音說：「我們既要告這些民間企業，也要告政府的不作為，GAP將鍥 而不捨地告下去。」 深諳政府運作程式的克拉克認為，捍衛民眾的知情權是解決這類問題的關鍵。像如何處理核 廢料的問題，由於非常專業化，加之政府又有意掩蓋，所以民眾才不知不覺地喪失了知情權 ，問題也就越演越烈。美國的開國先賢麥迪森說過：「想要當家作主的民眾必須用知識的力 量將自己武裝起來。一個民選政府若無大眾化的資訊或無獲此資訊的途徑，那就不過是一場 鬧劇或一場悲劇的序幕，亦或兩者兼而有之的序幕。」《獨立宣言》的起草者傑弗遜也說過 ：「如果一個國家期望在文明的狀態下保持既愚昧又自由，那麼這種指望從未也永遠不會實 現。……如果我們要防止無知，又要保持自由，那麼每個美國人的責任就是要博聞廣識。」 因此，GAP的工作重點是擴大公眾的知情權、調動公眾關注政府事務的熱情：公眾知道得越 多，才能享有更多的自由。 經濟復甦與民生安全的對立 克拉克還談及了「九。一一」之後的航空安全問題。在「九。一一」之前，航空安全的漏洞 很多。此後，美國政府成立了龐大的「國土安全部」，在安檢方面做了很多改進。但是，據 GAP聘請的專業人員進行的測試，乘客攜帶武器等危險物品上飛機，百分之九十的時候都沒 有被檢查出來。這一測試結果呈報有關方面之後，卻不允許公開發表。因為政府害怕這個資 料會嚴重打擊公眾的安全信心，進而使得已經陷入困境的航空業和旅遊業雪上加霜。對此， 克拉克嚴厲地批評說：「政府看重的是經濟的復甦，而我們看重的是民眾的生命安全。在這 個問題上，我們與政府是對立的。」 接著，克拉克還談到了森林砍伐和兒童疫苗的問題，並拿出了一大堆觸目驚心的統計資料來 。在森林砍伐問題上，某些伐木公司早已超過了砍伐的指標，卻依然在大肆伐木。而政府疏 於管理，公眾也漠不關心，導致了森林資源受到掠奪性的開發。兒童疫苗的問題更加可怕： 有的兒童疫苗藥品尚未成熟，就開始在學校中廣泛使用，這是某些藥品製造企業的利慾熏心 ，也是負有監管之責的衛生和教育部門的嚴重失職。總結這些事實，克拉克憂心忡忡地說： 「普通公眾過於相信政府的能力，其實我們的政府在許多重要的領域幾乎無所作為。我們的 國家看上去很強大，其實是一艘有很多漏洞的船。我們指出漏洞來，船長肯定不高興，但我 們要對所有乘客負責。」在美國，政府有政府的立場，民間組織和公民個人也有自己的立場 ，而這兩者之間經常是對立的。美國政府不會因為某人批評它，就給這個公民扣上「賣國」 的帽子。相反，很多美國人都認為，對政府批評最為激烈的人，往往是最愛國的公民。 比較美國的各個民間組織，我發現從表面上看，GAP努力的方向顯然與ACLU（美國公民自由 聯盟）相反：ACLU要讓政府少管事，讓政府「還政於民」；而GAP則是要促進政府積極施政 ，改變政府在某些方面「不作為」的態度。然而，他們的工作在本質上卻又是異曲同工的： 都是監督政府、捍衛民權，兢兢業業地充當「吹口哨的人」。 我們的交談剛剛進行了一半，一位穿著橙色襯衣、滿面鬍鬚、身材魁偉的老人走了進來。馬 丁向我介紹說：「這位是美國著名的物理學家帕斯特教授（Ted Postol）。帕斯特教授受雇 於國防部，從事導彈防禦系統方面的研究工作。前不久，他在報紙上撰文揭露該系統研製過 程中的營私舞弊行為，幾乎引發了一場地震。」帕斯特教授的文章發表後，受到了國防部的 巨大壓力，便向GAP尋求法律方面的幫助。今天，帕斯特教授恰好到華盛頓來與GAP的律師們 會面，中間還可以抽上半小時的時間與我會談。 帕斯特教授很樂意向我這名外國訪客談他的故事，他沒有「家醜不可外揚」的想法，也絲毫 不覺得向一個外國人講述自己政府的醜聞有什麼不妥。他告訴我，他所在的部門經費動輒上 億美元，許多武器研製專案都承包給民間的公司來做。而軍方高級官員與這些公司在背後達 成了若干默契，一起從中謀取私利。比如，一項導彈實驗，按照規定必須發射三次，他們就 偷工減料一次，而在報告中巧妙地遮掩過去。別小看節省了一次試驗，從中就可以省下數百 萬美元的巨款，供少數核心成員瓜分。而最後的結果是：僅有兩次試驗，系統無法辨認導彈 的真假，使得國家數億美元的經費付之東流。 「這還只是冰山的一角」，帕斯特教授氣憤地說，「總得有人站出來揭露這一切。」他是受 了羅琳（Coleen Rowley）的鼓勵才這樣做的。羅琳是聯邦調查局的女特工，因揭露聯邦調 查局內部的腐敗現象而受到打壓。最後，她面對媒體說出了自己經歷的一切，並把聯邦調查 局送上了法庭。一個弱女子打破了聯邦調查局內部神聖的「潛規則」，羅琳被《時代週刊》 評為二零零二年的「年度風雲人物」（同時當選的還有揭露安然公司黑幕的女主管等兩位勇 敢的女性）。當時，「羅琳事件」在進入司法程式之後，也曾得到GAP法律部門的援助。正是 有了無數個像GAP這樣的「民主和自由的後援力量」，才使得更多的羅琳和帕斯特這樣勇敢的 公民挺身而出。 「為公眾服務的新聞」 與GAP相似，總部位於華盛頓的「社會公正與全球溝通中心」（CenterforPublicIntegrity and Global Access，簡稱ICIJ）也是一個行使監督權的非政府、非盈利性的民間機構。它 就像一雙警覺的眼睛，時刻緊盯著政府和大企業的所作所為。 在ICIJ總部的會議室裡，前來接待我的是資深編輯卡拉瑞女士（MarianneCarnerer）。卡拉 瑞女士大約三十多歲，是一位來自南非的新移民。一起與會的還有在這裡充當志願者的幾名 大學生。這些大學生來自世界各地，他們的專業有新聞學、政治學、法學、社會學等，ICIJ 的工作為他們的專業實踐提供了一個難得的大舞台。 卡拉瑞女士告訴我，ICIJ工作的重點是對政府的施政能力進行調查和分析，並起草研究報告 ，向公眾發佈。這個組織是著名的新聞記者裡維斯（CharlesLewis）在從事了十一年的網路 和電信新聞之後創辦的。經過十多年的努力，它已經成為華盛頓非常有影響力的組織之一。 中心堅持非盈利、無黨派的原則，也享受政府的免稅待遇。他們的成員多半是作家、學者和 新聞工作者。一九九七年，中心擴展為一個世界性的組織，現在擁有八十七名記者和編輯人 員，遍佈四十多個國家。 卡拉瑞女士說話簡明扼要，談到中心的諸多成就時，她的臉上露出了驕傲的笑容：「我們已 經發表了一百多篇調查報告、十多本書籍。其中，有四本書入選『調查報告委員會』的『最 佳調查報告』。一九九九年，我們中心關於動物保護問題的《動物地獄》一書獲得了一個重 要的獎項。另外一本書《公民揭開醜聞》也轟動一時，它是一本面向普通美國公民的指南手 冊，教導他們如何像專業的記者和律師一樣搜集政府腐敗墮落的證據。二零零一年三月，我 們發表了《美國的騙子》一書，揭露美國的富人們怎樣偷稅，該書的內容受到了政府稅務部 門的高度重視。」 ICIJ每四年有一個大的研究項目。比如「美國總統大選的財務研究」，由專業人士負責深入 調查競選雙方接受捐款的數量，重要的捐款人對政府政策的影響以及對候選人和老百姓的影 響等。又比如「司法部調查恐怖分子的許可權問題」，研究者專門搜集大量的司法部「知法 犯法」的事例。該報告在網路上發表之後，三天內就有三十五萬人上網查閱，可見美國普通 公民非常重視個人權利的保護。伊拉克戰爭也是中心的一個研究項目，調查人員的著眼點是 ：「國防部採購機構的負責人兼有軍火商的身份，這種情況會給國家帶來什麼樣的負面影響 ？」這樣的追問顯然不是國防部長拉姆斯菲爾德願意回答的。 我饒有興趣地提問說：「您們調查的都是一些敏感問題和敏感人物，您們所從事的工作都是 揭穿黑幕的工作。那麼，您們會不會受到一些壓力、甚至招致官司呢？」 卡拉瑞女士回答說：「的確，我們在華盛頓是『不受歡迎的人』——當然，我指的是不受某 些有權有勢的人的歡迎，我們倒是很受公眾的歡迎。不過，他們也無法把我們趕走。我們有 這樣的幾個辦法來避免麻煩：第一，我們的資金來自於二十多個基金會，來源比較分散，也 就不會受某一基金會的控制。而且，我們在申請資金的時候特別申明，我們不接受任何的附 加條件。我們有兩萬個會員經常上網看我們的資料，他們也能提供一些資助。其次，我們的 編輯和記者都有良好的職業素質，受過嚴格的學術訓練，他們的報告都有具體的事實和詳細 的資料來支援，讓對方無話可說。第三，儘管我們有良好的信譽，但仍然存在著被人告上法 庭的可能。沒有辦法，美國就是一個充滿訴訟的國家。因此，我們通常會先到保險公司買『 責任險』。這樣，即使我們的官司輸了，也由保險公司承擔賠償的費用。」 從某種意義上說，ICIJ不僅是一個研究機構，還是一個綜合性的新聞機構——它有自己的網 站，出版自己的季刊和書籍，其影響力不亞於一家大型報紙。不過，他們做的不是普通的新 聞，乃是一種「為公眾服務的新聞」。卡拉瑞女士告訴我，接下來中心將研究三十多個國家 的腐敗問題，其中也包括中國在內。在世界日益一體化的今天，他們的許多研究項目都是超 越國界的。 在告辭的時候，卡拉瑞女士送給我該中心最近出版的兩本調查報告，一本是《水的控制者— —少數幾個大公司如何把水資源變成私有的》，另一本是《殺戮的製造者——戰爭中的交易 》。兩個話題都具有挑戰性，我告訴她說：「這樣的好書應該被迅速翻譯到中國去，讓中國 的讀者也來分享您們的研究成果。」 真正的愛國 我在與GAP、ICIJ、ACLU等非政府、非盈利性的民間組織的成員討論時，一個不可迴避的問 題是：「九。一一」之後，美國政府和美國民眾如何處理自由與安全的衝突？這幾個民間組 織關注的問題以及運作的方法都有很大的差別，但他們無一例外都是「吹口哨的人」、都是 政府權力的監督者。因此，他們的答案大致是相似的：「九。一一」之後，美國需要更好的 個人安全保護，但是從根本上尊重個人權利和自由的美國生活方式更需要保護。美國不應讓 恐怖分子提出條件，也不應削弱安全根基而毀掉美國生活方式，正如有學者所指出的那樣： 「九月十一日打擊的不僅僅是建築物，更是一種生活方式。這種生活方式在提供安全和促進 繁榮的同時，也尊重人的生命和自由。自由和安全是這個社會的兩根支柱。兩者現在都遭到 打擊。我們不要短視地充當那些想毀掉它們的人的同謀，而要做自由和安全有遠見的保護者 。」 GAP、ICIJ、ACLU等民間組織是自由的守護神，是權力的監督者。他們的所作所為有美國憲 法的第一修正案的保護：「任何一州都不得侵犯言論自由或良性的平等權利或新聞自由的平 等權利。」正因為有這些民間組織的存在，美國的行政、司法和立法機構的一舉一動都不得 不「如履薄冰」。從這個意義上來說，沒有發展成熟的民間組織和民間社會，就沒有真正的 民主制度。近年來，中國的某些知識份子，由於受到有偏見的傳媒的誤導，在沒有深入研究 美國憲政體制的情況下，就開始為美國政府在反恐時期的「專制化」而憂心忡忡。他們發表 了許多對美國不切實際的批評，比如有學者在評論伊拉克戰爭時指出：「美國對伊作戰，其 實是一個雙刃劍，對外奉行霸權主義，必然要加強國內的控制，侵犯本國人民的民主權利。 ……事實上，布希政府早在『九。一一』事件以後，就已經利用人民的恐慌情緒，逐步實現 權力的集中，通過修改法律等手段限制民主權利。」這位學者進而認為：「美國政府借口反 恐怖主義的需要，宣佈要發展數百萬名的『告密者』，就立刻想起了文革期間的『群眾專政 』，那樣一種時時處在嚴密的監控下的恐怖，至今想起來還不寒而慄。」 在我看來，這類評論是給美國扣的一頂「莫須有」的帽子。一個不可否認的事實是：美國人 享有世界上相對較好的人權狀況。即便經過「九。一一」的衝擊，也不可能改變美國社會的 基本格局，使美國從自由國家淪落為法西斯帝國。美國的政治體制、美國的歷史傳統、美國 的國民心態、美國的新聞自由、美國多如牛毛的非政府非盈利性的民間組織，都使之成為最 不可能發生「文革」式的暴政的國度。美國人再怎麼尖銳地批評自己的政府都是可以理解的 ，因為這是他們受憲法保護的言論自由的一部分。美國人向來都以一種「罵政府」的方式來 體現他們對祖國深深的愛。確實，在GAP、ICIJ、ACLU等民間組織的成員們的描述中，今天 的美國幾乎已經呈現出法西斯執政的前奏，美國政府的首腦門幾乎與恐怖分子一樣壞。這些 說法雖然很誇張，在美國卻是合法的、必要的、也是必須的。這是美國社會自身的「預警機 制」的一個環節。但是，美國知識份子向公眾發出的警惕政府權力擴張的警報，不足以成為 中國知識份子妖魔化美國的論據。這個時候，如果中國人也跟著瞎起哄，就有點庸人自擾的 味道了。美國人會像「文革」時期的中國人崇拜毛澤東那樣，五體投地地崇拜他們的總統嗎 ？美國人會全民動員起來，去抄別人的家、告別人的密嗎？這樣的假設顯然比天方夜譚還要 天方夜譚。 在訪美期間，我詢問了東南西北中各州的很多美國人，瞭解「九。一一」之後他們有沒有感 到自由和人權受到政府的干涉與侵犯。絕大多數美國人都回答說：「我們沒有感到自由和人 權在縮小。確實，政府一度想實現對社會更強的控制，但它心有餘而力不足。因為憲法擺在 那裡，憲法保障自由和人權不會變的。」這些看上去單純而天真的美國公民，其實人人都在 「枕戈待旦」呢。同時，無數個像GAP、ICIJ、ACLU這樣的民間組織，仍然在合理合法地從 事著他們的「反政府活動」。大部分美國人都把GAP、ICIJ、ACLU之類的民間組織的成員視 作真正的愛國者——他們目不轉睛地盯著政府的舉手投足，他們對每一個細小的政策都吹毛 求疵，他們激動地把發現的每一個污點都宣示出來。他們之所以要這樣做，因為他們對這個 國家充滿了愛和關懷。相反，如果是在一個專制的國家裡，人們通常都對國事漠不關心、也 沒有權利去關心——雖然「愛國主義」的口號充斥在這個國家的教科書、電視、報紙和領袖 演講中。人們也不能自由地成立像GAP、ICIJ、ACLU這樣的民間組織，那可是「顛覆國家」 的彌天大罪。 許多美國人都堅信，在「安全」與「自由」之間，「自由」更加重要——沒有「自由」的「 安全」，是奴隸的「安全」。在這樣的背景下，如果我們僅僅由美國政府的某些反恐措施就 聯想到中國「文革」期間的「群眾專政」，這比魯迅所說的「由短裙聯想到性交」還要莫名 其妙。這種氾濫的「文學抒情」是許多中國學者的通病，如果沒有閱讀三五十本關於美國憲 政制度的著作，如果沒有到美國實地考察過像GAP、ICIJ、ACLU這樣影響力巨大的民間組織， 就隨意地發言批評，很容易「跟著感覺走」，很容易在書齋中「異想天開」。在我看來，擔 憂美國發生「文革」，比「杞人憂天」還要多餘——君不見，若干個像GAP、ICIJ、ACLU這 樣組織正在密切地監督著政府和國家元首的一舉一動嗎？正是有無數作為「吹口哨的人」的 愛國者的存在，美國才成其為「美國」。