由「官員問責制」重新認識公共權力 （浙江）傅國湧 　　一年多前，在SARS施虐之際，衛生部長張文康、北京市長孟學農被免職。今年上半年， 包括中石油總經理馬富才、吉林市長剛占標、北京密雲縣長張文、浙江海寧市長張仁貴和江 蘇國土資源廳副廳長王明詳等在內的多名官員，又因各地相繼發生的責任事故而引咎辭職， 國內媒體紛紛報道，稱之為一場「問責風暴」。「官員問責制」也成了主流新聞媒體的熱門 詞彙，在一個長期由「官本位」主導的東方社會，引入「官員問責制」畢竟是一件新鮮事， 似乎讓人感受到「政治文明」開始從觀念層面往實踐層面伸展，從宏大的概念往國家機器的 細部突進，無論從哪個方面來看至少都應該肯定。關於「官員問責制」已經有很多專家、學 者、專業評論人士寫過很多的文章了。我個人以為，在中國的政治社會生活中引入「官員問 責制」，就是要在一個專制根深蒂固的國度引入新的文明因子，可以讓全社會（包括官員和 公眾）對公共權力產生全新的認識，這完全是一種建設性的探索。假如從這個角度切入，按 照政治文明的理想改革現行政治體制，刷新官場文化，也不失為一條可行、可靠的路徑。盡 管到目前為止，我們還看不到這種「官員問責制」有超越「問責風暴」、走向制度化的可能 性。 　　引入「官員問責制」，首先要在理念上解決一系列問題，比如官員對誰負責？負什麼責 ？誰來問責？如何問責？等等。官員對誰負責？實際上，這個問題溫家寶總理在今年的政府 工作報告中已講得很清楚了：「政府的一切權力都是人民賦予的，必須對人民負責，為人民 謀利益，接受人民監督」。他在許多不同場合都反覆強調了政府要接受人民監督。毫無疑問 ，作為政府官員就是要對人民負責，憲法上也莊嚴寫著「一切權力屬於人民」。我想可不可 以提出這樣一個思路，在提及官員對人民負責時，多用更為具體、更具有法律性、更帶有現 代意義的「公民」概念，少用比較抽像的「人民」概念。因為這涉及到「人民」怎樣「監督 政府」的問題。著名小說家、反腐小說《國畫》的作者王躍文曾在文章中寫道：「某人民去 官府辦事，遇著代表人民的人態度不好，便質問：你不是為人民服務的嗎？代表人民的人便 會義正辭嚴：難道你個人就是人民嗎？這位人民只好認輸：我不能代表人民！」假如把「人 民」換成「公民」，情況就完全不同了，因為每個公民都是具體的、活生生的，官員必須對 這些手持合法公民身份證的公民負責，不能以任何藉口（包括概念遊戲），推卸自己的責任 。現在中央政府倡導建設服務型的政府，就是要告別過去落伍的、陳舊的觀念，當官不是做 老爺，政府不是衙門，而是為公民辦事的機構。有了這樣的觀念更新，官員對誰負責就一目 了然了。 　　官員負什麼責？責任政府也可以說就是陽光政府，每個官員的分工、職責都應該是明確 的、公開的，政府機構的運作都是透明的，有案可查的，每個官員應該做什麼？做了些什麼 ？怎麼做的？是否稱職？都應該可以看得到，可以監督，否則「官員負什麼責」就成了一筆 糊塗賬。今年2月15日，浙江省海寧市發生嚴重火災，共造成40人死亡，市長張仁貴引咎辭職 。對此，當地老百姓就不是很理解，認為火災又不是市長的過失造成的，怎麼能怪他呢？他 們不明白作為一地主要官員，市長不僅負有具體的行政責任，而且對公眾的生命財產安全負 有道義上不可推卸的責任，重大事故的發生，他雖然沒有直接責任，但由於他所處的位置， 他必須對公眾輿論有所交代。引咎辭職在西方文明國家是一件十分平常的事，官場的進退、出 入都是正常的，不一定非得有什麼具體的過失、錯誤才要辭職。這同時也向官員傳達了一個信 號，即便不是瀆職、失職等實際上的失誤，要要對自己的職務負責。這是一個政治文明下的新 題目。 　　在現有格局下，許多地方黨政交叉任職情況很普遍，黨委負責人同時又兼任政府的行政 職務；有些常委、副書記沒有政府的頭銜卻直接管理屬於政府的某些行政工作。所以，在明 確政府官員的分工同時，應該同時公佈黨委負責人（書記、副書記、常委）的分工。現在， 報紙上已經在討論，不能光是行政官員要受到「問責制」的追究，而負有領導、監督責任的 執政黨官員卻置身事外，或只受到相對輕微的處分。這也是官員問責制必須解決的問題。 　　一句話，「官員問責制」並不局限於政府行政系統，同樣也適用於黨委系統，四川省高 縣的縣委書記、縣長因為退耕還林政策落實問題雙雙引咎辭職就是一例。 　　誰來問責？有人把問責分成「同體問責」和「異體問責」兩類。「同體問責」主要是指 上級行政或黨務部門對下級的問責，也就是同一系統之間的監督。現在我們推行的「問責制 」主要就是這一類，張文康、孟學農免職都是由中共中央首先免去他們的黨內職務，然後再 通過相關程序解除他們的行政職務。海寧市長張仁貴引咎辭職之前，也是浙江省委、省政府 提出了關於事故責任的幾條意見。然而，官員問責制如果僅僅局限於這種自上而下的問責是 遠遠不夠的，也很能確保問責制的制度化、正常化，與溫家寶總理和新一屆政府倡導的「人 民監督政府」也是有很大距離的。這就要求我們正視「異體問責制」，就我們國家現在的制 度安排來看，起碼可以啟動各級人大常委會對政府官員的問責制。人民代表大會是人民通過 直接或間接的方式選舉產生的，有權選舉或罷免各級政府的主要組成人員，並負有監督憲法 實施的職能，根據憲法賦予人大的的權力，由各級人大來監督各級政府官員，由擁有選舉權 的公民來監督人大代表，這是順理成章的，也是最可靠的一條途徑。當然，還有一個黨委系 統的官員由誰來問責的問題，這一步可以通過推進黨內民主，強化各級黨代表大會來加以解 決。至於政府行政官員或黨委系統的官員觸犯了法律，就不僅是問責的問題，檢察院、法院 這些司法機關將介入調查，追究其刑事責任。 　　人大常委會如何對官員進行問責？可以組成專門的調查委員會，展開獨立的調查，舉行 聽證會，聽取公眾的意見和建議，然後全面啟動質詢、罷免等程序。這樣的「異體問責制」 無疑是一種更有效、更符合政治文明要求的問責制，與「同體問責制」不可同日而語。如果 說，上級追究下級的責任，作出處分（撤職、罷官），古代就有，這不是現代意義上的「官 員問責制」。從這個角度看，只有引入「異體問責制」，「問責風暴」才有可能不是一種非 常態的風暴，而是常態的制度安排。在這個過程中不僅強化了人大的功能，而且教育了官員 和公民，通過實例告訴人們，我們完全有可能運用理性、合法的程序解決政治生活中出現的 問題，把社會管理納入正常的軌道，從而避免和減少大量人為的、不必要的損失。 　　當然，引入官員的「異體問責制」需要一個前提，即開放的新聞輿論。只有在公眾輿論 的陽光下，官員才有可能對自己的職位負責。新聞媒體的功能早在梁啟超時代就是明確的， 這位引領過時代潮流的「言論界驕子」早在一百多年前流亡日本時，就提出了著名的報紙「 兩大天職」說——「一曰，對於政府而為其監督者；二曰，對於國民而為其嚮導者是也。」 也就是說，報紙的首要使命即監督政府。很顯然，這樣的監督要求從事實出發，是者是之， 非者非之，新聞記者之所以獲得「無冕之王」的稱號，就是因為新聞所具備的監督功能。即 使在中國古代沒有新聞的漫長歷史中，我們也有過秉筆直書的史家傳統，令「亂臣賊子」有 所畏懼。新聞媒體的第一要素無非是真實性，其次是它的監督性，說白了也就是批評性，「 不受監督的權力就會產生腐敗」。新聞輿論應該是民意的晴雨表，即使是「同體問責制」也 是在新聞媒體公開報道事實真相之後才成為可能的。公正的新聞輿論如果缺席，就不可能引 入真正的「問責制」。這應該是一個常識。新一屆中央政府倡導法治也好，建立高效、廉潔 的服務型政府也好，都需要這樣一個前提。在新聞開放的前提下，政府信息透明，公眾有知 情權，一旦發生重大事件，公眾很快就可以通過新聞媒體知道，公眾的聲音、專家的聲音也 可以通過新聞媒體反映出來。這樣就會構成輿論壓力，公眾可以憑良心作出自己的判斷， 相關官員也可以憑良心作出自己的抉擇，坦然承擔應該承擔的責任。這一點實際上比各地制 定的「行政問責制暫行辦法」更加重要。 　　引入這樣的「官員問責制」可以使人對公共權力產生新的認識，權力不是什麼神秘的東 西，權力是一種責任，權力不是私有的，它的第一個特徵就是公共性，「一切權力屬於人民 」，這是權力的真正源頭。人民是誰？人民就是生活在這片土地上的每一個公民，男男女女 們，他們才是權力的源泉，只有他們本身或他們選舉產生的代表才能決定由誰暫時來管理公 共事務。即使被授予了這種管理權，也是有嚴格任期限制的，同時受到選舉、任命他出任公 職的人們無時不在的監督，隨時可以按照事先制定的程序加以罷免。「官員問責制」只不過 體現了這些簡明的道理。 　　權力的第二個特徵是有限性，任何權力都應該是有限的、有明確界定的，不能上管天， 下管地，中間還要管空氣，權力的無限膨脹、肆意氾濫、到處越界是導致權力濫用的重要原 因之一。天空之下，有許多公共權力不能到達的地方。「革命聖地」延安的黃碟事件就是濫 用公共權力侵犯人權的一個案例。保護每個人的生命、自由與尊嚴，維護社會秩序是公共權 力產生的本來目的，人類政治文明發展的每一步幾乎都包含了怎樣制約權力的思考和努力。 與此相反，掌握有限權力的官員面對自己權力所及之處發生的重大事故，卻負有難以逃脫的 的責任。「官員問責制」確認每個官員要對公眾負責，對其職務負責。有助於破除權力的無 限性、神聖性，使越來越多的官員能以平常心、負責任的精神從事這一工作。 　　公共權力的第三個特徵是公開性，權力的運作應該是透明的，而不是策劃於密室之中， 運籌於深宅大院，讓人感到高深莫測。一切封閉性的黑箱操作注定了禍害無窮，貽笑天下。 幾乎所有的人為災難都與公共權力的不公開有著或大或小的關係。決策的失誤有不少也是不 公開所致。深圳首開「沒有圍牆的政府」先例，應成為全國政府機關倣傚的榜樣。權力公開 ，問責才有可能，一個可以問責的政府才是一個可信的政府。 　　權力的第四個特徵是服務性，不是一朝權在手，便把令來行，將權力玩弄於股掌之上。 更不是掌權者用來為自己及其親朋故舊、身邊的人謀求私利，而是為人民服務，為所有公民 服務。引入「官員問責制」進一步凸顯了權力的服務性，權力是一種公共服務，一旦官員服 務不到位，就要鞠躬下台。這是一種新型的政治理念，是和政治文明相吻合的理念。 　　「官員問責制」的引入和健全，有助於我們從各個不同側面重新認識公共權力，中國的 改革固然任重道遠，每一步都很艱難，也正因為如此，每邁出一步，都是可喜可賀，「官員 問責制」也應作如是觀。