《行政許可法》：能告別全能政府嗎？ （浙江）傅國湧 「門難進，臉難看，事難辦」、「政府權力部門化，部門權力利益化」、「權力尋 租」……，這些說法意味著「惟行政權力獨尊」，意味著政府「上管天，下管地，中間管空 氣」，那是一個無所不能、無所不為的全能政府。《行政許可法》的頒布與實施無疑是我國 行政改革邁出的重要一步，它被譽為政府的「自我革命」不是偶然的。國務院總理溫家寶說 得很明白，《行政許可法》所確立的基本原則和一系列制度、措施，不僅是對行政許可本身 的規範和重大改革，也是對整個政府工作的進一步規範，將對全國行政系統產生重大而深遠 的影響。對此，從中央到地方，大大小小的媒體到處是一片歡呼聲，一夜之間，我們彷彿已 沐浴在行政許可法的陽光之中。有人說，這部法律的實施標誌著一個「惟行政權力獨尊」時 代的終結。我以為，《行政許可法》最大的意義就是政府開始向全能時代告別，但是這個過 程仍將是漫長的。《行政許可法》的實施，對政府最大的影響應該是觀念的變化，然後才是 管理方式的變化。如果沒有觀念上的更新，《行政許可法》在實施過程中也會變形、走樣， 觀念更新首先是在政府官員這個層面，其次是普通公民。對政府而言，按照《行政許可法》 第五條、第六條所確立的公開、公平、公正和便民等原則，實際上就是要從一個全能的管理 型政府轉變為服務型政府，這確實是政府觀念的一次深刻革命，也就是從根本上告別傳統的 運作方式，擺脫許可事項過多過濫、許可程式繁瑣複雜、許可過程暗箱操作等種種極易滋生 腐敗的弊端，從而為重新確立有限政府、信用政府、責任政府、便民政府、透明政府、人本 政府等新觀念提供了法律依據。然而，在政治改革尚未提到議事日程的今天，僅僅靠修修補 補的行政改革、靠行政立法之類，我們真的告別全能政府嗎？ 一，封閉式的暗箱操作必然帶來腐敗 《行政許可法》第十二條在規定了哪些事項」可以設定行政許可」之後，第十三條明確 規定「公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；市場競爭機制能夠有效調節的；行業組織 或者仲介機構能夠自律管理的；行政機關採用事後監督等其他行政管理方式能夠解決的」事 項」可以不設行政許可」，這是一個巨大的進步，是1949年以來我國在行政改革領域邁出的 最大的一步。在舊的計劃經濟體制下，政府的功能是全方位的，不僅承載著維護公共秩序、 社會利益的功能，而且掌握著分配資源、安排生產、流通甚至是生活的大權，社會和個人喪 失了所有自主的空間。即使在邁入市場經濟的新時代之後，這種由於計劃體制所造成的全能 政府的觀念並沒有消除。再加上長期以來政府各職能部門的行政權力一直缺乏必要的法律規 范與約束，權力既沒有邊界，可以無限延伸，也無一定的程式、準則可循，什麼事都可以插 手，什麼事都可以管，乃至連公民的生老病死都躲不開行政權力那雙「看得見的手」。《行 政許可法》通過立法的形式開始了向全能政府的告別，有助於逐漸形成有限政府的觀念，為 行政權力劃出明確的範圍，設置法律的邊界，防止行政機關濫用公共權力，過多地、不必要 地介入本應由公民個人、市場機制或仲介組織自己管理、調節的事項，同時促使政府集中有 限的精力、資源把該管的事情管好。實際上就是承認私人生活空間和社會生活空間的存在， 承認公民、社會和行業組織、仲介機構等社會組織具有自我管理、自我調節的能力和權利， 這在計劃經濟所導致的全能政府時代簡直是不可想像的。這也是整個《行政許可法》中最大 的亮點，它幾乎是第一次對私領域和公領域、對行政權力必須干預和不該干預的社會事務作 出了區分，明確國家的強制力不得進入屬於公民和社會完全可以自主的空間，對政府權力作 出了極為必要的限定，即限定什麼樣的事項可以設定行政許可，什麼樣的事項不可以設定行 政許可，在字面上起碼是承認了政府權力的有限性。 無所不能、無所不在的審批權，加上封閉式的暗箱操作必然帶來腐敗，這是行政權力運 作中無法迴避的現實，也是無限權力導致的結果。統計表明，絕大多數的官員腐敗案幾乎都 與他們所掌握的行政審批權有關。「公章旅行」的環節越少，審批程式越簡化、越透明，不 法官員利用權力腐敗的機會也就越少。防止行政審批過程中滋生腐敗，可以說是制定《行政 許可法》的初衷之一。所以它為防止行政機關在設定和實施行政許可中可能出現腐敗設置了 很多的限制性條款，其中如行政許可的收費限制、行政許可的時間限制、行政許可的事項、 條件、程式及結果等一律公開，以及行政許可涉及申請人或利害關係人重大利益的可以要求 行政機關舉行聽證，等。這些比較有可行性的條款都建立在公開、透明的原則之上，透明政 府或者陽光政府是防止腐敗的最好選擇，腐敗只有在透明的陽光下才有可能得到遏制。透明 政府意味著行政資訊公開，意味著行政行為公開即行政權力運作的主體、規則、程式公開， 行政權力運作的過程開放，以及行政救濟渠道公開，公眾可以依法參與、監督和申訴。陽光 底下無秘密，可以避免因封閉作業造成的腐敗，在一定程度上保障公民的知情權、監督權、 陳述權、申辯權。然而在新聞自由沒有保障的前提下，這一切恐怕都只是紙面上文章，難以 落到實處。 二，透明政府還是黑暗政府？ 《行政許可法》第八條確認公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護， 行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者 廢止，或者准予行政許可所依據的客觀情況發生了重大變化，為了公共利益的需要，行政機 關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可，但由此給公民、法人或者其他組織造成的財 產損失，行政機關應承擔相應的補償責任。第六十九條規定，即便是因為行政機關工作人員 濫用職權、玩忽職守作出准予行政許可決定，行政機關可以撤銷行政許可，但如果損害了被 許可人的合法權益，行政機關應當依法給予賠償。這是體現一個政府的信用，政府要對自己 的所有行政行為負責。在中國這塊專制主義深厚的土壤裡，我們的許多觀念都沒有徹底擺脫 古代的陰影，包括對政府的認識與理解。長期以來，政府機關及其工作人員往往自認為是權 力的化身，將行使權力當作了唯一的存在方式，在「惟行政權力獨尊」的意識支配下，忘記 了政府應負的責任，對自身行政決策、行政行為的不負責，反覆無常，隨意性很強，都是信 用嚴重缺失的表徵。要形成一個可靠的、有安全感的信用社會，政府首先就要講信用，取信 於民，不能朝令夕改、出爾反爾。政府的公信力只有建立在嚴格的法律保障和依法施政的基 礎之上才是可靠的。同時，政府行使權力的過程也是一個履行責任的過程，權力與責任一體 兩翼，有多大的權力，就要承擔起多大的責任。溫家寶經常強調的「有權必有責，用權受監 督，違法要追究，侵權須賠償」，這20個字就是對是責任政府的一種期待。《行政許可法》 以明晰的法律語言確立行政機關必須對自己實施的每一個行政許可行為負責（無論具體情況 如何），對每一次給服務物件（公民、法人或其他組織）造成的損失都要進行賠償，並追究 相關工作人員的責任。 表面上這是以法律形式將行政權力機關應承擔的責任固定下來了，對於建立責任政府有 著深遠的意義。然而，由於缺乏司法獨立，缺乏體制外的監督和體制自身之間的相互制約， 要真正追究違法之舉，本不是一件容易的事。 透明政府、信用政府、責任政府、便民政府，目的都是指向一個服務型的政府。在確立了重 要的「便民」原則之後，《行政許可法》作出了一系列將這一原則具體化的技術性安排，包 括：需要由行政機關內多個機構辦理的事項，應當確定一個機構統一受理行政許可申請，統 一送達行政許可決定；需要由地方人民政府兩個以上部門分別實施的，可以確定一個部門受 理申請並轉告有關部門分別提出意見後統一辦理，或者聯合辦理、集中辦理。以往行政機關 沒有批准許可申請時，往往不說明理由。現在則明確規定行政機關作出不予行政許可的決定， 必須說明理由。過去辦事「跑斷腿，磨破嘴」的現象將因《行政許可法》規定的「一次告知」 得到改變，當行政機關發現申請人提交的申請材料不齊全或者不符合法定形式的，應該當場 一次告知申請人補齊有關材料，不能當場告知的，也應在５日內告知。申請人甚至還可以通 過信函、電報、傳真、電子資料交換和電子郵件等方式提出行政許可申請。這些具體規定都 算得上是「便民」措施，如果在現實層面得以落實，那麼我們離一個便民政府就會越來越近。 一個服務型而不是管理型的政府，一切行政事務不是圍繞著政府這個中心展開的，而是 以服務物件即全體國民的福祉為依歸，這和舊的傳統行政理念是完全不同的，行政機關及其 工作人員與人民之間的關係不再是簡單的管理與被管理的關係，或者管制與服從的關係，而 是法律的關係。政府行使權力的過程也不是「管」和「罰」，而是提供高效、優質的服務， 這也正是《行政許可法》第六條所確立的原則。 在這部法律中，很明顯的一點是政府的管理功能相應得到了淡化，服務功能凸現出來。 但我們必須清楚地看到，中國這樣一個泱泱大國要完成從管理型政府向服務型政府的轉變決 不是一朝一夕的事，別的不說，單是要讓政府工作人員改變當官做老爺的心態，真正樹立起 「公僕」意識，把人民當作「主人」就不是一件容易事。全能政府、無限權力的慣性比較太 強了，長期以來計劃經濟體制遺留下來的審批制度不會那麼輕易地退出歷史舞台，《行政許 可法》邁出的只是極為有限的、甚至可以說是可憐的、脆弱的一小步。 三，告別全能政府 全能政府包攬了大大小小所有的社會事務，不承認社會有自我管理、自我調節的能力， 私領域與公領域不分，把政府和社會合二為一，政府辦社會，大政府、小社會，或者甚至沒 有社會，最終的結果是政府背上了沉重的包袱，想放下來都不容易。告別全能政府，建設一 個有限政府，實際上就是「以人為本」這一理念在政府層面的體現，在「國家尊重和保障人 權」寫入憲法後，在「以人為本」成為立國方針後，《行政許可法》邁出的這一步恐怕不是 虛的，難怪法律專家稱之為「迄今為止對中國老百姓日常生活影響最為廣泛的法律之一」， 「是從法律高度對政府行政審批權力的一次限定，是對行政許可權力的一種約束」。 《行政許可法》真正開始實施僅僅兩個月，還不到我們樂觀的時候，要通過一部法律的 實施立馬轉變行政權力機關及其工作人員的觀念，不僅在法律上而且在現實中徹底完成這場 「自我革命」，也就是把一部分權利還給社會和公民，這是一個巨大的社會工程，不是紙上 談兵能解決的，一句話，最好的法律如果得不到很好的落實照樣是一紙空文。何況《行政許 可法》本身也有一個完善的過程，在具體實施中還會遇到一些新問題。就條文來看，有些概 念作為法律語言顯得含糊，至為關鍵、顯示整個法律中一大亮點的第十二條、第十三條也正 是它致命的軟肋所在，雖然文字強調了公民、法人或其他組織的自律、自主權利，但由於缺 乏對這些權利進行必要的、清楚的、可靠的界定，在操作過程中實際上存在歧義，會輕而易 舉地被行政權力機關隨意解釋。法律語言最忌諱的就是含糊、模稜兩可，說實話，這樣的語 言是缺少法律效力的，很難以此來保障我們的權利。這也是一些敢說真話的行政法專家所擔 憂的。所以即便有了這部《行政許可法》，離我們最終告別全能政府的目標，依然是可望而 不可及。