加拿大的聯邦經驗對未來中國的意義 （加拿大）杜智富 中國需要走聯邦制的道路 　　過去一百年來，中國在發憤圖強的道路上，走的顛撲狼狽，到了今天，前路仍然危機四 伏，四分五裂的因素仍然存在。兩個不可迴避的障礙攔在前面，即一貫主導中國的政治思維 ，與中國國情的巨大異質性與複雜性。 　　一貫主導中國的政治思維，無疑是權力的絕對集中，政權的維持依靠鎮壓手段。古代如 此，今天在共產制度下更是如此。 　　絕對權力加鎮壓的必然結果，是週期性的不穩定。兩千多年的朝代更疊，證明了這一規 律。為了穩定，中國的朝代歷史，是一部犧牲發展的歷史，中國過去的輕商，不重視科技的 發展，都可以歸結到穩定至上這一考量上來。今天中國拒不進行政治改革，為的還是穩定壓 倒一切。中國到了必須更換政治腦筋的時候了。 　　中國自強之路的艱辛，與它的巨大異質性有一定的關係，中國國境之內有不同的民族， 語言，信仰，習俗，與地域等差別。今天，除了沿海與內陸發展上的差別，城鄉的差別，還 有來自台灣，西藏，新疆，香港等地的對獨立與民主的追求。權力的壟斷與壓制，不是解決 複雜問題的良方，它更不是長治久安之道，相反，它只能阻礙一個有活力，現代化中國的形 成。不同質性需要得到保護，得到珍惜，更重要的是得到發展的自由。 　　未來的現代化中國，它的立國的精神，必須是以人為本的，它必須付與各地區，各省份 一定的自由，尊嚴，與自治的權力。同時中央政府，必須保證個人與少數民族的權益。能把 這一切的異質性，有效地結合在一起，中國需要的是一套有效的聯邦制度。 　　為了中國未來聯邦政體的考量，本文檢視了加拿大的聯邦經驗，限於編幅，本文只論述 加拿大的經驗，選擇加拿大，是因為加拿大在多元文化和魁北克省獨立運動上的特殊經驗， 另外加拿大在因應英特網與全球一體化，所作的聯邦調整，也有我們可以借鑒之處。 加拿大聯邦的歷史回顧 　　在加拿大聯邦成立之前，加拿大各地方，已經有當地的政府了。主要由兩個語系組成， 即說英語的各地殖民政府和說法語的魁北克政府。1867年組建的聯邦政府，就是建立在已經 存在的地方政府之上的。 　　聯邦政府成立之後的頭三十年，即1867到1900年，主要的聯邦辯論，是集中在界定省與 聯邦的權力。最後，奠定了加拿大聯邦的基本形態，即省的權力是基本的，是不容挑戰的。 　　1960代與1970年代，加拿大出現了不容忽視的魁北克獨立運動，同時其他省份也有另外 的要求，聯邦政府因此在1982年通過了憲法法案。此法案確定了憲法的增修必需得到三分之 二省份的支援。更重要的是，此法同時加進了人權與自由約法。聯邦政府約法，保障全國每 一個人的人權與自由，任何獨立的要求，必需滿足聯邦政府在人權上的責任。 　　1982年引進的人權與自由約法，啟動了新一輪的爭議與互動，即省權力與個人權力的關 系需要界定，魁北克省認為個人的權力與發展，要能全面伸張，則必須建立在他身處的社區 是否發達，因此魁北克堅持在特殊情況下，有否決個人權力的權力。魁北克的101法令，就 是為了保護法語社區的集體權益，而剝奪了個人在商業招牌上的言論自由。 　　今天魁北克仍未脫離加拿大，這主要是因為，法裔在魁北克省內是當家作主的，同時它 又享受到作為加拿大一員的好處。這比它作為一個只有六百萬人口的小國，單獨面對整個北 美大陸英語文化的巨大同化力要好得多。 加拿大聯邦制度的特徵 　　加拿大的聯邦制，是一種憲法聯邦制，這意思是，主權的歸屬與使用的分割是在憲法裡 明文規定了的，主權屬於人民，主權的使用可以分割，並規定，主權的使用是如何分割給省 與中央政府的。最高法院對憲法有最後的解釋權，同時最高法院，也是兩級政府間爭執的最 後裁判。 　　加拿大的聯邦制又是一種分散性與不對稱性的聯邦，分散性是指主權的使用是分散在各 級政府之間的，省政府的權力在性質上不同於聯邦政府的權力，但是加起來，權力大小相當 ，不對稱性，指的是各地區之間允許區別對待，這是為了包容各地區之間的巨大差異。 　　加拿大聯邦制度的有效運行，主要是依靠協商精神，兩級政府常常用授權，聯合計劃， 分稅，撥款等方法達致妥協。加拿大的經驗是，能妥協要比動不動就提出修改憲法要有效的 多。 　　兩級政府尊重與接受最高法院的判決，也是聯邦制能夠有效運作的主要因素之一。 　　今天加拿大的聯邦特徵可以總結為：人權至上，執政權力均分，照顧地區的特殊性，允 許區別對待，追求多元文化。多元文化政策，認為族群間應該平等，每個族群都有令人驕傲 的歷史與祖先，使到人人自信與感到安全，因而有開放的心態，更能接受別人的文化，最終 達至全民和諧。 加拿大的聯邦精神 　　加拿大聯邦從一開始，就進入了爭取省權的運動。其主導精神，是來自自由主義對自治 的追求。1982年，憲法新增加了人權與自由約法，雖是針對個人的，但它的主導精神，還是 自由主義的。自由主義的涵意，在此是指對法治，自治與自由的追求，個人自由與群體自由 之間雖有矛盾，往下加拿大的聯邦工程將著力於尋找兩者之間的平衡，同時要維持一個安全 ，有序的良好政府。 　　加拿大聯邦的主導思維，是自由主義的，這與中國以權力壟斷與壓制為主導的思維，形 成了強烈的對比。 加拿大聯邦原則 　　加拿大聯邦制度的第一個原則：聯邦的成立是建立在省的同意之上的，而不是先有一個 中央政府，來要求或強求各省的入盟，也就是說沒有省的同意就沒有聯邦。第二個原則，是 省與中央在主權使用的分配上，清楚分隔，有獨佔性，互不侵犯。第三個原則，是權力相當 ，省的權力性質雖然與聯邦的權力不同，但是加起來應該大致相當，以防中央政府據有壓倒 性的優勢。多年來，有許多權力上移或下移，都是經過雙方同意的移動。 加拿大聯邦與省的權力分配 　　省政府權力的界定，是財產權與民權，包括省稅，省的土地與礦產權，醫院，慈善，本 地建設，結婚儀式，財產權與司法權。 　　聯邦政府權力的界定，是商業，貿易與外交，包括國債，聯邦土地，聯邦不動產，商業 ，貿易，規章（regulation），貨幣，聯邦稅，郵政，軍隊，導航，船務，銀行，印第安事 務，移民，歸化，刑事法，反歧視法，反仇恨法，外交，老年保障，加拿大退休金，貧省資 助，遞增稅政策等。 加拿大聯邦的不對稱性 　　魁北克省有自己獨特的個人收入稅制，公司稅，退休金蓄備，移民政策與民法。其他省 份，也有同樣的權力，不過都願意讓聯邦政府代勞，魁北克還堅持有自己的股票市場，自己 的存款保證蓄備，魁北克為了保護法語，立101法，來限制商業廣告上的言論自由，魁北克 到今天還沒有在聯邦憲法上簽字，它的要求是，憲法裡明列魁北克為特殊社區。此外，聯邦 政府允許，魁北克有某些對外的參與權，包括在UNESCO和OECD的席位。 　　除了魁北克的特殊對待，聯邦政府在大西洋省份，草原省份與太平洋省份都有不同的特 殊專案。 分離原則與2000年的清晰法 　　1998年八月，加拿大最高法院判決：一個省，無權單方面決定脫離加拿大聯邦，不論是 加拿大聯邦憲法，或國際法內的人民自決，都不允許單方面決定脫離。但是一個省有權為獨 立而進行全省公投，要是全省的大多數贊成獨立，那麼加拿大聯邦政府與其他省份，有政治 上的義務與該省進入談判。 　　2000年六月，加拿大國會通過清晰法，來有效執行1998年最高法院，對分離原則的判決 。此法規定，加拿大國會有權決定，一個省的獨立公投，在文字上是否清晰地表明了獨立的 意圖，以防省政府用模糊的文字，來降低人民對獨立後果的認識，比如公投授權省政府與中 央談判獨立，就不能被認為是直接公投獨立的清晰文字，公投與加拿大建立，經濟聯盟或主 權聯盟，都不算是要獨立的清晰文字。另外加拿大國會還有權，決定投贊成票的是否占省人 口的絕大多數，簡單多數不能接受。只有在公投獨立文的字清晰，又達到省人口的絕大多數 ，談判才會開始。 　　清晰法還規定，談判的參與者包括聯邦政府與所有的其他省份，談判內容，包括土著權 益，土著土地的歸還，少數族群的權益（包括少數族群要求繼續留在加拿大的權力），債務 ，資產的歸還，與新國界的確定。 英特網與全球化對加拿大聯邦制的衝擊 　　在新出現的英特網和全球化的環境中，一些原來屬於國家的主權，開始被削弱或轉移到 超國家的機構中去，例如FTA，WTO，歐盟等。 　　英特網的成功，使得國家之內的個人或地區，都能與廣大的世界直接溝通，個人與地區 的應變速度，會比中央政府的反應快的多，因而今天，中央政府在制定發展計劃和貿易政策 時，更需要採納地區的意見。 　　加拿大中央政府對此已有清楚的認識，並開始給予各地區更多的權力，讓各地區發揮各 自的競爭優勢，加強各自在知識產業的人力資源。 　　在新的英特網與全球化的環境中，加拿大聯邦政府的職能，已朝一個新的方向轉進，即 如何為一個多元文化社會，制定全國性的社會福利政策與標準的新方向，內容包括醫療保險 ，救濟金，養老金，移民政策，多元文化政策，各省平均發展與向窮省增加撥款等。 加拿大聯邦經驗可以為未來中國借鏡之處 　　筆者認為，加拿大的聯邦經驗，可以為我們借鏡之處如下：第一，人的自由與發展是首 要的，它是立國的真正的目標，也是國家現代化與發達的基礎，權力的壟斷與壓制，只能造 成死氣沉沉與危機四伏的社會。 　　同時，我們要尊重地區和少數民族對自治的要求，也要注意到，個人與群體權益的平衡 發展。 　　在設計中央與地方權力分配時，我們要避免權力重疊，權力分配要大致相當，避免中央 佔有壓倒性的優勢，尤其重要的是省與地方的同意，是聯邦存在的基礎，沒有省與地方的同 意就沒有聯邦。 　　在聯邦的設計中，要注入靈活，能適應的機制，不如此，就很難跟得上英特網與全球化 的新時代。 　　真正實行法治，建立獨立的憲法法院，尊重憲法法院的裁決是聯邦成功的保障。 　　加拿大最高法院對獨立條款的裁決，對我們有巨大的參照價值，即參與聯邦是一個自願 的過程，分離則必須經過談判。在分離的過程中，個人與少數民族的權益一定要受到保障。 　　作者簡介作者杜智富，是加拿大的中國人權活動家，對中國事務多所評論，在過去十多 年，作者的人權工作，集中在對加拿大國會和外交部的影響上。作者同時也是中國民主運動 的一員，曾經倆次當選為民主中國陣線主席。