從《信訪條例》之爭看如何化解信訪潮
　　
白沙洲
　　
　　
　　開文之前，有必要說明兩個含義的信訪：廣義上的信訪，是法律規定的「公民、法人或
者其他組織採用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人
民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。」
我想當今中國沒有幾個人會通過信訪去向政府「提出建議」，因此，我得引申出一個狹義的
信訪概念，簡單地說，就是老百姓找黨政機關告狀。電影《秋菊打官司》說的就是這種狹義
的信訪，只是秋菊沒有把狀告到皇城而已。
　　
　　有統計數位說，到北京上訪的人11年來一直呈上升趨勢。這兩年來，這種情況似乎越來
越突出：法輪功為練功請願、農村無地農民告狀、城市拆遷居民維權，各路上訪大軍把北京
的「兩辦」（中辦、國辦）、「兩高」（高法、高檢）和中紀委的信訪處堵得嚴嚴實實，黑
壓壓的、早來晚去的揮之不去的信訪人群以及諸如「截訪」、毆打、死亡等種種惡性並發事
件令中南海的決策者頭痛不已。據四川方面披露，從北京領一個上訪者回來，要耗掉1 萬元
人民幣。但無論是在支付了昂貴的經濟代價之後，還是採取了按信訪量給各地政績排名，搞
信訪責任追究制，限制公民的信訪級別措施，都無法遏制住洶湧的信訪潮，中共幾次有關信
訪的新舉措帶來的都是新一輪信訪潮。
　　
　　據報道，國務院日前頒布新修訂的《信訪條例》，自2005年5 月1 日起正式施行，正式
取代1995年10月28日頒布的《信訪條例》。這是中共最新的解決信訪潮的舉措。這個《條例
》的制定過程充滿詭異。首先，與以往立法不同的是，這個《條例》的制定秘密而又倉促。
期間沒有任何公開討論，在去年11月7 日於建嶸先生給溫家寶寫信對新《信訪條例》說三道
四之前，幾乎沒有進行過任何專家諮詢，國務院法制辦《信訪條例》修改小組壟斷了整個立
法過程。到11月初，一些專家才知道，他們手頭拿到的草案馬上要在月底通過成為行政法規。
為什麼國務院要如此匆忙制定這部新法呢？據披露，這一新條例是「在中共中央總書記胡錦
濤的直接關注下」進行的。看來，胡錦濤的關注，最終導致了新的《信訪條例》的出籠；第
二，新《條例》第4 條強調規定，信訪工作應當「堅持屬地管理、分級負責。」這一規定說
明該條例格外突出中央信訪工作的與地方分權原則，這種做法迥異於這些年的立法中央集權
化趨勢；第三，新《信訪條例》的制定，引起了中國學界和政界關於信訪制度未來走向的大
辯論。
　　
　　辯論的一方是中國社會科學院研究員於建嶸先生。在當今中國，于先生能夠在這場辯論
中能夠獨自成為辯論的一方，主要在於他是被胡錦濤「禮遇」的專家。這些年來，於長期研
究中國農村問題，是從非經濟視角研究中國農村問題的代表人之一，特別是他對農村組織化
反抗、農村政權黑化的研究頗受高層重視。他的研究成果頗受高層重視可以從下面這個故事
窺見一斑：去年11月7 日，他給溫家寶寫信，說即將通過的《信訪條例》修改稿沒有真正體
現信訪制度的改革方向，切不可為了應急而草草出台。這一原來準備11月底通過的行政法規
因此被放慢了立法速度，於是，先有政治局委員、公安部部長周永康批示、後有國家院法制
辦《信訪條例》修改小組專門聽取於建嶸意見這些後續故事發生。什麼是于先生認為的「信
訪制度的改革方向」呢？他在主持的《信訪的制度性缺失及其政治後果》的調查報告中強調，
維持信訪制度只是權益之計，發展方向是要廢除信訪制度。應當把信訪功能逐漸集中到人民
代表大會和司法機關，這才是信訪制度改革的正途。
　　
　　在辯論中，於建嶸的信訪制度「廢除派」幾乎就是獨唱。只有北大法學院行政法教授姜
明安等少數同情他的觀點。四川在制定《四川省信訪條例》時，四川省人大常委會法制工作
委員會副主任陳雙全透露，該《條例》旨在加強信訪機構的權力，賦予信訪機關交辦權和督
辦權。國家行政學院教授杜鋼建認為，信訪是公民的基本政治權利，只有不斷加強，不能弱
化。他認為，信訪說到底就是體現了公民的請願權利。
　　
　　官方最終選擇了第三條道理。信訪制度既沒有廢除，也沒有被強化，而是在現有的基礎
上盡力理順其內在關係，強調信訪制度的分權管理體制，力圖向政府與公民雙贏的方向推進
信訪體制的改革發展。其具體措施是暢通信訪渠道、創新機制，提高處理信訪事項的效率和
效果（如建立全國信訪資訊系統，引進信訪聽證制度、增加透明度，如政府工作部門公佈信
訪工作機構的通信地址、電子信箱、投訴電話、信訪接待的時間和地點、查詢信訪事項處理
進展及結果的方式等相關事項、建立信訪覆核制度，兩級信訪變為三級信訪等）；強化工作
責任（強調建立行政機關負責人信訪接待日制度），強化信訪秩序和社會穩定從而實現對信
訪民眾的約束。（如強化限制走訪、限制群訪、禁止在信訪接待場所滯留、增加對上訪民眾
的行政處罰、刑事處罰等。）
　　
　　儘管新《條例》有許多被中國學者稱道的「亮點」，但可以預計的是，新的《信訪條例
》的制定並無法解決導致信訪潮的根本原因，從而無法消除信訪潮。在中國，所有聚集在地
方和北京各級黨政機構的上訪者幾乎都是弱勢者。信訪對這些弱勢上訪者來說，既是一個
「文化符號，代表一個被邊緣化的弱勢個體努力想通過對權力中心效忠的姿態來獲得體制內
的權威資源。」（郭宇宙寬語），更是一個「制度符號」。「文化符號」說明的是原子化的
「公民」在權力體系中的蒼白無力和對心理上對青天以及中央超級集權體制的依賴；而「制
度符號」則說明現有的幫助公民維權的制度機制，如人民代表大會、司法機構、新聞媒體等
基本不具備維權功能或作用甚微，也說明中國是制度上的根深蒂固的大一統的中央集權體制。
一句話，不到天子腳下解決不了問題。
　　
　　在美國各地，我從來沒有看到過類似中國的信訪潮。在美國首都華盛頓，如果有「信訪」
的話，那就是聲勢浩大的公民遊行示威。參加遊行示威的不是原子化的公民，而是一個一個
的政治壓力組織成員。正是借助這種組織化機制，單個公民的力量變得強大，作為組織參加
對政府的集體談判，這樣可以放大自己的聲音，讓立法者聽到他們的吶喊，最終成為催化修
訂法律和制定新的法律的力量，可以說，美國華盛頓消滅了中國那樣的信訪者的法寶之一就
是消滅了原子化的公民。反觀中國，新《信訪條例》的一個沒有示明的動機就是限制公民組
織化信訪，新《條例》第18條將集體信訪人數限制為５人。第20條第（五）款甚至要打擊
「幕後操縱他人信訪」者。這種灰色立法動機與徹底解決信訪潮基本是背道而馳。這是新的
《信訪條例》隱藏的最大矛盾之處。
　　
　　很欣慰地看到，中國一些敏銳的觀察者已經看到了導致和制約中國解決弱勢群體上訪潮
的基本問題。張耀傑先生指出，「弱勢公民被政府當局惡性侵權的問題，最終只能在公民本
人與政府當局的平等對話和良性互動中得以解決。當下的根本問題是現行體制只允許政府當
局為所欲為地亂動亂打，卻不允許極端弱勢的本國公民組織自己的農會和工會來平等對話和
理性抗爭，更不允許本國公民通過自由言論和自由出版對政府當局的惡意作為進行有效地限
制和監督。廢除機構龐大卻毫無作為的信訪部門的法外人治，在現行憲法和法律的框架內，
還本國公民以組織農會、工會和自由言論的合法人權，才是解決社會矛盾、化解社會積怨的
唯一出路」1989年的時候，當原子化的公民蜂擁到天安門抗議時，中共發現，原來官辦的學
生組織對學生沒有任何感召力，幾乎沒有參加任何集體談判的能力。無法尋找原子化群眾運
動中能夠代表集體談判的物件，可以說是導致1989年危機的深刻的制度性原因之一。
　　
　　今天，當中共面對成千上萬的信訪民眾時，他們面對的是更加原子化的中國老百姓。可
以說，除了使用強權和暴力，中共根本無法驅散聚集在北京的上訪人群。到底想解決上訪潮
還是讓公民組織化？中共到了要抉擇的時候了。