公民議政對中國農村改革的政策與立場 杜智富 執筆（加拿大） 中國農業的發展和農村的改革必須以實現人的全面發展為最終目的，才能走上正路。據 此，公民議政認為，政府推行農村改革要遵循以下基本思路 ： 1）僅僅免除農民農業稅，不但不足以補償中國農民1949年以來為建立中國工業體系所 作出的犧牲，更達不到今後發展農業的目的。為推動農業發展，政府要明確實施保護農業政 策，對農業進行大量的長期的補貼。而且，政府要以立法的形式確定農業補貼應占每年GDP 的百分比。 2）政府要對農村中小學基礎教育，基礎水利灌溉系統和道路交通設施等公共服務和公 共設施建設承擔全部財政責任。 3）政府要通過直接舉辦，或通過低息貸款鼓勵民間舉辦以市場需求為導向的農業發展 服務，其中包括：農業科學研究對農民的農業技術訓練，市場培育農產品推廣等。 4）政府要通過稅收等調節手段，鼓勵在農村興建工業企業和企業化經營的農業企業。 5）政府要盡快立法廢除戶籍制度全面恢復農民依據憲法應該享有的公民權利。在此基 礎上，政府要盡快修改和增訂相關的法律，保障農民享有全面的基本公共服務。其中包括： 9年義務基礎教育、公共醫療服務、養老、失業等社會保險。 6）政府要依法推動全面落實真正的農村村民選舉制度，同時廢除沒有法律依據的農村 黨組織凌駕於民選村委會的強制性地位，使村民與村委會之間，以及村委會與政府之間的權 責關係有法可依。 7）政府要盡快制定《農會法》，鼓勵農民通過依法組織農會，參與農村社會的利益協 調。通過農會的運作產生來自農民中的政治、經濟利益代言人，從而推動農村公民社會的形 成，減少農村社會衝突，實現農村持續的、穩定的、健康的發展。農會的建立還可以有效改 善中央政府對地方官員貪污腐敗失控的局面，以農村民間社會逐漸上升的理性力量，與中央 政府合力遏制地方官員的腐敗。 百多年來，世界各國各地有不少農村改革的實例，有很成功的，也有失敗的。不論成功 還是失敗，這些實例都顯示，農村改革牽涉的範圍極廣，操作起來絕不容易。它牽涉的層面 包括：經濟結構轉型，市場培育和農產品推廣，農業基礎設施的維護和更新，政府體制改革 和角色重新定位，農村社會民間基層組織的形成和發展，適應市場的農業科技的發展和推廣， 保障基礎教育，剩餘勞動力的轉移再就業，等等。另外，農村改革還必需同時處理社會不公 和面對動態規劃等挑戰。所以很多國家的農村改革走了很大的彎路。而中國的農村改革所面 對的問體，除了各國各地農村改革中曾經遇到的一般性問題之外，還有我們中國特色的特殊 問題，比如佔人口百分之80以上的農村人口，被戶籍制制度性的強行劃為次等公民的問題， 就是別國所沒有的特殊問題。 中國的農村改革政策必須以中國農村目前的現狀為基礎，也只有在此基礎上，才能借鑒 世界各地各國農村改革的成功經驗，避免重蹈已知的失敗覆轍。 中國農民目前的境況 1949年，中國傳統的農村社會結構瞬間被徹底瓦解。50年代土改，農民以為得到了土地， 但沒料到人民公社在一夜之間便把所有分到農民手裡的土地公有了。此後的30年，國家通過 對農業和農民的強制性搾取和剝奪政策，建立了輕、重工業體系。幾十年間，為了發展城市 和工業，農村和農業可以犧牲，農民更可以犧牲，這已經成了理所當然無人懷疑的國家"發 展"政策制定的基本邏輯。而與此同時，戶籍制度又把農村人口歧視性的限制在了根本不夠 耕種的土地上，大量勞動力擁擠在少的可憐的耕地上，農業非但得不到國家應有的支援和補 貼反而卻遭到無度搾取，再加上土改、三反五反、三面紅旗、大躍進及文革等人禍災難，農 村人口的赤貧和教育程度的低下到了令人無法接受的地步。 進入80年代後，土地包產到戶的改革使農民稍為喘了口氣，農業產量也快速增加，但是， 農民承受的剝削從遭受國家的制度性剝奪，變成了地方官員巧立名目的亂攤派。外資企業進 入中國後對中國工人的殘酷剝削是有目共睹的，但是，我們也不能不承認，外資企業也給土 地無法容納的大量農村剩餘勞動力提供了一條出路。不過，還是由於戶籍制度的原因，農村 的年輕勞力大量流入城市成為工人之後，他們的農民身份卻使他們自己都不敢把自己看作是 工人，更不敢想像自己的權利應該受到《勞動法》的保護。因此，一方面，農村青壯年勞動 力進入城市後成為沒有任何權利的城市邊緣人口，另一方面，留在農村的大多是老幼病弱， 農業與農村發展的人力資源也更為薄弱，農業的地位也就變得更加無足輕重。 今日中國農村，由於自然環境和人為的雙重原因，土地日益減少，靠土地為生的人也越 來越少。農村基層政府機構越來越臃腫，財政大部分用來支付工資，以致農業水利灌溉設施 常年失修報廢，很多地方的農村道路甚至30年沒有修過。公共醫療服務和養老保障這些概念 至今仍然與農民無關。另外，由於政府財政拒絕承擔農村基礎教育責任，收入低下的農村人 口平均教育水平只有小學程度以下，而且，農村孩子輟學的情況還在不斷惡化。 中國有重農的傳統，1949年前，中國的農村還有耕讀傳家的美德與能力，那時，中國的 農民還是士農工商排列中僅次於士的階級。但，時至今日，中國農民卻連憲法確立的基本的 公民權利都不能享有。 政府的職能和中國社會發展的價值取向 現代政府的存在價值在於向公民提供公共服務，就算是建立和維護秩序的職能，也屬服 務範疇。而一旦錯把政府的存在理解為統治，政府的公共服務職能便會被曲解為統治權力， 其結果不但會影響政府公共服務的質量和效率，更會直接造成政府官員濫用權力禍害社會。 政府在擺正了服務角色之後，其各項社會，經濟，政治發展政策的目的，便只能是以人 的全面發展為第一位的。落實每個個人作為公民的基本權利，則是實現人的全面發展的基礎。 因此，政府首先有責任通過有效的公共政策確保每一個公民能夠享有憲法確立的一切公民權 利。但現實情況卻是，農民作為中國公民被戶籍制度歧視性地劃為次等公民，根本不享有義 務教育，公共醫療服務，失業養老保障等憲法確立的基本公民權利。因此，政府在擺正"服 務"職能的基礎上，還要從"犧牲農村農業農民發展城市工業"的舊政策邏輯中徹底跳出來， 把政府政策定位為平衡社會成員的利益的手段。手拿板斧"砍掉一部分成全另一部分"的決策 思路，只能不斷製造社會矛盾並擴大社會衝突，既不能實現社會的發展，更不能實現人的全 面發展。 人的全面發展必然帶來人力資源素質的提高，高素質的人力資源必然會加速社會發展。 因此，人的發展既應該是我們的目標，也應該是我們的手段。我們的發展政策還必需照顧到 三個方面。首先是政策上要照顧到城鄉平衡發展，再要照顧到農業與工業發展的平衡與互補， 最後要認識到中國人口轉化的動態發展，在佔人口大部份的農村人口轉化為城鎮人口的過程 中，始終把持著人的全面發展與福祉這一價值取向。 中國農村和農業發展的政策方向（兩個重要的3%觀念） 過去一百年裡，農業技術和農業產量發生了飛躍式進步。今天，在已發展國家裡，農業 人口僅佔總人口的不到百分之三，農業出產量卻不但可以滿足全國的需求，農副產品的選擇 也極為豐富，還有足夠可以出口。另外一個同樣重要的數位是，在已發展國家裡，農業產值 僅佔國民生產總值的不到百分之三。 已發展國家的農業產值占國民生產總值不到百分之三這個數位告訴我們，工業與農業在 產生財富上差別巨大。因此，政府決策的長期遠景是，國家的產業結構要朝工業化和資訊化 的方向發展，同時，鼓勵農業企業化經營，有效利用農業科技和農業機械，使工農業人口和 工農業產值關係逐步接近兩個3%.在這裡，我們必須強調，工業化不單只是為了產生倍數增 長的財富效應，更是為了吸吶農業發展必將釋放出來的大量剩餘勞動力，為"人"的發展創造 條件找到出路。也就是說，與創造財富同樣重要甚至更為重要的是，要把產業結構轉型視為 一種途徑和手段，通過這一途徑和手段，使那些即將離開土地或早已離開土地的農村剩餘勞 動力，能夠順利實現"人"的轉型和"人"的全面發展。這便是我們所強調的，政府政策的終極 目的是實現人的全面發展而非僅僅財富的創造。 政府還要積極推動廢除戶籍制度，並以新的方法統計農業人口，即，靠土地產出收入為 生者才是農業人口，即農民，這樣才能制定出符合農村實際情況，符合農業發展實際需求的 政策來。而照目前的方法統計出來的中國九億農民，是把那些已經在城鎮外資、私營等各類 企業工作多年甚至十幾年的仍然持有農村戶口的幾億工人，統計為農業人口。以此為制定農 村改革政策的依據，當然會出偏差，而且還不是小偏差。比如，建立農村社會保障制度之所 以讓人生畏，主要是九億人的醫療和養老保障所涉及的天文數字資金根本無法解決。於是， 農村社會保障制度的建立便沒人敢談了。而實際上，農業人口的真實數位離九億差的遠著吶！ 就現實的情況而言，首先應該將四億左右早就離土甚至離鄉的"農民工"從農業人口中除 去，把這些被稱為"農民工"的工人納入《勞動法》保障範圍，由所服務的企業和工人自己按 比例共同承擔社會保障責任。這樣一來，中國農業人口便從所謂的"九億"之眾減少到了不到 五億。政府還要通過增加政府運作透明度，改善和提高政府部門服務效率，減少和取消不必 要的政府行政收費，協助培育和開拓產品市場，稅收優惠等手段，鼓勵發展鄉村私營和村集 體企業。通過鄉村私營和集體企業的發展，那部分離土但不願離鄉的勞動力便既可以增加收 入，又有了個人發展的新出路。而這部分離土不離鄉的勞動力的社會保障開支，也應該依據 《勞動法》的規定，由所服務的鄉村企業和勞動者個人共同承擔。這一步又能夠成功轉出最 少三億農村勞動力，使真正從事農業勞動或者以農業服務業收入維生的人口減少到了一億多。 而在這一億多農業人口中，又分為直接從事農業勞動者和農業科技，運輸和市場服務從業人 員兩部分，後者的社會保障開支同樣可以依據《勞動法》由所服務的單位和勞動者個人共同 承擔。這樣一來，真正直接從事農業勞動的勞動力便減少到了不足一億人。如果以5-10年的 速度完成這一轉型的話，中國農業人口便能夠減少到佔人口總數的百分之五左右，而到時候 農業產值占國民生產總值的百分比離百分之三也不會差的太遠。 這裡的關鍵是，政府的這一政策思路及其結果，使財富和社會效應從一開始便成為人的 轉型和人的全面發展的有利條件和基礎。這也就是我們一再強調的：人口轉化的動態發展， 在佔人口大部份的農村人口轉化為城鎮人口的過程中，始終把持著人的全面發展與福祉這一 價值取向。 過渡期的動態經營的策略 為了使中國農村人口能夠適應產業結構調整和發展的需要，並能夠在新產業結構的建立 和發展過程中，成功確定自己的個人發展方向，實現個人的全面發展的目的，政府要在全國 範圍內，通過政府財政直接舉辦，或通過稅收優惠政策鼓勵民間舉辦職業教育，農科技研究 和推廣，農業技術培訓，等一系列專案。 同時，政府財政要全面承擔九年義務教育責任，保證師資培訓，教師工資及校舍增建和 維修費用。基於中國未來20年的發展需求，政府要限制高等教育方面的財政投入，將有限的 財政資源更多的投入到職業技術教育和農業技術培訓上來。因為，阻礙中國經濟發展的其中 一個主要因素是產品質量差，生產效率低下問題，農業和工業都是如此。解決產品質量差和 生產效率低下問題，固然需要大專院校培育設計和管理人才，但，目前的問題是，大專院校 畢業生總量遠遠超過實際需求，大學生所受的訓練與生產和市場的實際需求相差甚遠，以至 大部分大學生進入工作崗位前還得進行再培訓。實際上，大學教育除了使這些人得到一紙文 憑之外，所受教育本身在實際工作中差不多等於沒用。供大於求再加上不適合實際需求，使 得很多大學生畢業即失業，既浪費資源又誤人前程。 基於此，政府要不失時機的盡快調整教育結構，將教育資源的重頭放在九年義務教育和 工農業職業技術教育上來，既為國家經濟結構調整和轉型長期準備真正有用的人才，又給個 人的發展提供真正的機會。 農業企業化規模經營與剩餘勞動力的矛盾 從美國，日本，台灣，印度，菲律賓，印尼等國的轉型過程來看，工業化成功的先決條 件應該是農業的高產出，否則，農產品的高成本會遏制工業的成長。中國目前的情況是，可 開發的新耕地根本沒有，自然和人為的原因，耕地面積還在不斷縮小，包產到戶又把每戶的 耕地劃的很小，再加上統計上把農村人口數位造高，這些因素使得決策餘地變的很小。在實 際生產中，家庭承包的小片土地限制了自動化農業機械的使用，當然也阻礙了農業規模經營 和農業企業的建立和發展。今後的方向是，農業發展必須走企業化規模經營的路，農業自動 化生產不可避免。這裡必須解決的問題是，既要消化自動化產生的大量剩餘勞動力，又要提 高農業勞動力質素。 政府要通過增加政府運作透明度，改善和提高政府部門服務效率，減少和取消不必要的 政府行政收費，協助培育和開拓產品市場，並通過稅收優惠等手段，鼓勵發展鄉村私營和村 集體企業。大量鄉村企業的興辦，一方面，可以就近滿足當地農業企業的生產資料和運輸等 需求，並緊跟市場更有效的提供農產品推廣服務，另一方面，可以就地吸收農業企業化經營 和自動化生產轉型所產生的一大部分剩餘勞動力，當然也能夠減輕大城市人口爆炸的壓力。 政府要在全國範圍內直接舉辦與企業直接掛鉤的職業教育學校，與各地農業生產直接掛 鉤的農業科技研究機構和服務站，舉辦以大村為中心覆蓋周圍村莊的農村衛生院等服務專案， 並直接投資修橋、修路、修水庫、修小型電站和水利灌溉等農業基礎設施。同時，政府還要 通過有效的服務創造條件，鼓勵保險業、金融業進入農業和農村，使農業發展能夠得到除政 府之外的多元支援。 轉型的臨界點 學術界普遍認為，當農村人口開始下降時，就是現代化過程已經進入轉化過程後期的標 志。在美國和日本經歷這個時，每戶可耕地會不斷地擴大，大型農業機械化隨即進入農業生 產過程。而此時，農戶的受教育程度和擁有的資產，也已經擁有了可以從事現代化農業企業 經營的條件。中國農村人口流失的現像早就出現了，但卻沒有形成中國農村的現代化過程， 這是因為，這種農村勞動力的流失，只不過是大量外資加工企業進入中國，把農村青年勞動 力引向沿海省份和一些大城市的結果，並非農業現代化轉型的預兆。 一方面，土地家庭承包制制約著土地連片經營，另一方面，地方政府官員大量出賣土地 謀取私利導致土地流失，再加上留在農村的只剩下婦孺老弱，沒有了農村現代化的人力資源， 以至今日中國農村變的更加虛弱落後。 轉型期政府政策的動態調整 從以上的分析可見，我們在經濟結構轉型的過渡期，必須施行耕地保護政策，同時要從 提高人力資源素質方面著手，找出發展農業的策略。但目前農村人口向城市的流動，等於是 把農業進一步發展的主力軍給流失了。不管這種現狀是怎形成的，我們都得面對這一現實， 並在這一現實的基礎上找到解決和補救的辦法。 其一，政府要立即深化農村改革，在土地私有化討論還不具備條件的時候，修改完善土 地承包法規，允許依法土地轉包，給願意和有能力的農民創造條件，鼓勵規模經營農業企業 的產生。同時，立法嚴格限制改變耕地用途，對於改變土地用途的申請，徵收高額農業發展 補償稅，以此保護土地資源。 其二，全面落實農村免費初級教育，為下一步培養新一代農民打好基礎。同時，政府要 資助舉辦農業科技研究機構，並附設農民農技培訓中心。農業科技研究機構的科研專案要緊 貼當地農業生產和發展的需要，農技培訓中心的課程則應該既包括農業生產技術，也要有農 業企業經營管理和市場培育的內容，而且學費全免。由於這部分投入短期內看不見經濟效益， 因此往往被忽略甚至否定。但是，這恰恰是中國未來農業企業人才的培育過程，如果政府不 對此投入便沒人會投入，而沒有這一人才培育過程，中國農業的進一步發展便永遠是一句空 話一場夢。 其三，政府要制定清晰的農業補貼政策，對農產品實施國家補貼，鼓勵農業企業的發展。 同時，政府要投資加速農業基礎建設。包括，根據對當地大規模農業企業建立的展望，重新 設計和修建水利灌溉網路系統，新建和修繕鄉村公共交通網絡，為未來規模經營的農業企業 的產品流通創造便利條件。 其四，政府通過改善服務降低鄉村企業的開辦和運營成本，通過稅務優惠措施，鼓勵鄉 村企業發展，為離土不離鄉的農村人口提高就業機會。 新的農業企業、新農村、新機遇和新的政策觀念 建立農業企業並發揮其在發展農業上的巨大功能，給我們創造了巨大的政策空間。農業 企業對各式各樣的人才的需求將大大增加。其中包括，病蟲害防治，植物病理科學，土壤保 持科學，肥料科技開發，農機設計和生產，農業經濟運行，農產品市場培育和推廣，農作物 及農業保險，農村信用合作社，銀行農業投資，國際市場農業談判，等等人才。同時，相關 工業的建立，也將創造可觀的就業機會。包括肥料廠，農機廠，維修廠，農業技術資訊業， 農產品市場情報業等。而且，在大規模的農業企業興起的過程中，還會有不少城市人口將參 加到與農業有關的各行各業裡去。我們祖祖輩輩夢寐以求的消滅城鄉差別，通過農業企業的 出現和發展也有望得以實現。 許多國家是把農村改革放在僅次於國防重要性的高度上的，印度的國策就是這樣，而日 本則把國會議席向農村人口傾斜。中國有十三億人口，糧食的有效生產更加具有國防意義。 試想在戰爭和禁運的情況下，我們是寧願要堆積成山運不出去的廉價加工出口品，還是要堆 積成山運不出去的糧食？答案不言而喻。因此，基於中國農村和農業的落後現狀，農業發展 和農村改革在和平年代，理應得到比國防更多的重視。 另外，由於中國農村的極度落後，現代化高質素人力資源非常缺乏的現狀是由於1949年 以來國家政策造成的，那，單從反哺的角度來說，國家的發展政策朝農村傾斜也是時候了。 國家的發展政策還必須在不斷的效果測量中適時調整，而農村和農業的改革所需時間可 能最少50年，這期間，政府需要建立遍及全國基層農村的評估系統，隨時評估政策效果並提 出調整建議。在印度，由於地方上缺乏足夠的訓練有素的政策評估人才，以至農村改革仍在 失敗中徘徊；而德國則在發展過程中特別注意品質管制和消費者保護；菲律賓馬可斯時代的 農村改革失敗的主要原因之一，卻是新聞不自由造成的政治決策者無法掌握政策實施的真實 情況。我們中國的農村改革和農業發展，必須學習好的經驗同時避免重蹈失敗者的覆轍。 法制和公民社會的建立是保證改革政策得以貫徹落實的關鍵 政府要依法推動並全面落實真正的農村村民選舉制度同時廢除沒有法律依據的農村黨組 織凌駕於民選村委會的強制性地位，使村民與村委會的權責關係，以及村委會與政府間的權 責關係有法可依。 政府要盡快制定《農會法》，鼓勵農民通過依法組織農會，參與農村社會的利益協調。 通過農會的運作產生來自農民中的政治、經濟利益代言人，從而推動農村公民社會的形成， 減少農村社會衝突實現農村持續的、穩定的、健康的發展。農會的建立還可以有效改善中央 政府對地方官員貪污腐敗失控的局面，以農村民間社會逐漸上升的理性力量，與中央政府合 力遏制地方官員的腐敗。◆