公民議政關於取消鄉鎮級政府的報告 執筆人 蔡崇國（法國） 一、中國的農業問題 公民議政認為，中國政府目前正在進行的鄉鎮級政府精簡機構的改革和免除農業稅的承 諾，並沒有抓住中國的農業問題的關鍵，這一做法在現實操作中不但對於減輕農民負擔效果 不大，反而可能更加惡化農村問題。為此，我們提出本報告。我們認為，根本地解決中國的 農業和農民問題的第一步，應該是取消中國的鄉鎮級政府。 本報告的對象首先是中國一切關注農業問題和農民的命運的公民，其次才是包括中國政 府在內的一切政治的和學術的機構。因為公民議政認為，只有越來越多的中國的公民關注其 社會的，經濟的和政治的權利，瞭解這些權利得不到保障的結症根源，並參與尋找解決問題 的辦法，才能對政府形成有效的壓力，才可能迫使政府在制定政策時更加理性化和注重實效。 中國的鄉鎮政府的總數在１９９８之前是４６４００多個，經過幾年的撤並和機構的精 簡，目前減少到３９０００多個。這些政府掌握著農村基層的幾乎全部權力，運轉費用極高。 但，自中國農村實行了家庭承包制和走向市場經濟的改革以來，這些計劃經濟時期的行政機 構存在的必要性早已喪失。十分重要的是，上個世紀九十年代中期以來，中國的大部分鄉鎮 和村級政府的債務問題嚴重到了幾乎是破產的地步，這說明，鄉鎮這級政府的行政管理體制 之混亂，能力之低下，已經到了令人不能容忍的程度。現在，人們已經普遍地意識到，要想 從根本上並永久性地讓中國農民從重重重壓下翻過身來，必須從真正落實村級民主選舉入手。 也就是說，解決農民沒有利益代表的問題，是解決農村和農業問題的前提。但現實中，鄉鎮 級政府為保住自身利益，在村級民主選舉過程中所扮演的，完全是控制、干擾、阻撓和破壞 的角色。農民們說的好：「鄉鎮政府花錢不幹事已經不是最嚴重的問題，最嚴重的是鄉鎮政 府花錢幹壞事。」 這一切都說明，必須加快取消鄉鎮級政府的改革，爭取在三年之內，將目前的中央、省、 縣、鎮、村這五級行政管理，改為中央、省、縣三級政府行政管理，和村級村民自治管理。 二、鄉鎮政府的構成與功能 目前鄉鎮政府的構成與功能是怎樣的？ 鄉鎮級政府的大部分機構並非因需要而設。 目前中國鄉鎮的行政劃分和其政府的職能與規模，都與1949年，1958年前傳統的中國鄉 鎮有根本的不同。它實際上是1949年後中國高度集權的政治、經濟體制建立後，特別是1958 年「人民公社化」後的產物。「人民公社」實際上是20世紀50年代在城市確立的政治控制和 計劃經濟在農村的制度性延伸。中國政府雖然在80年代推行了解散「人民公社」的重大改革， 但，其成果卻非常有限。「由社變鄉」是非常普遍的現象，「人民公社」解散後建立的鄉鎮 政府基本上繼承了，甚至是擴大了公社的行政和社會職能，部門的設置也越變越龐大。 這些職能及其相應的部門、職位的設置，涉及的範圍之廣泛幾乎到了可笑的地步。鄉鎮 的主要權力機構當然是由黨委和政府構成。據國務院發展研究中心農村部組織研究室主任趙 樹凱的調查，目前鄉鎮黨委成員通常在三人左右，而政府領導成員，即鄉長副鄉長，鎮長副 鎮長職務，90年代曾達6、7人甚至更多，現在通常是3、4人。但，90年代初期，鄉鎮又普遍 地建立了所謂的「人大主席團」，它一般至少有主席、副主席和秘書三個職位。有的鄉鎮甚 至還有「政協聯絡組」這樣的機構。 鄉鎮一級的部門通常有二十多個，即所謂的「七站八所」。這些部門包括黨政辦公室、 財政所、經管站、農業辦公室、計劃生育辦公室、招商辦公室、土地所、林業站、司法所、 統計站、水利站、農機站、文化廣播站、社會保障所、司法調解中心、團委、婦聯、武裝部、 信訪辦等等。這些部門還不包括設在鄉鎮，但是不由鄉鎮直接管理的單位，如派出所、工商 所、稅務所之類。近來，越來越多的鄉鎮為了顯示「改革」或「精簡機構」，人員不變，將 上述的「站」和「所」改稱或合併為「辦公室」或「中心」。這些所、辦、中心的負責人通 常是所謂的科級或副科級待遇。 三、季節性的擴張 鄉鎮機構還經常出現季節性的擴張，是所謂一個口號出一批機構，一個運動出一批機構。 有的省市要抓「改善投資環境、樹立新形象」工作，縣鄉就出現了「形象辦」；提出「加強 干群魚水關係工作」，縣鄉就出現了「魚水辦」；提出「要帶著感情做群眾工作」，縣鄉就 出現了「帶感辦」。1999年開始對法輪功的鎮壓以來，很多鄉鎮也設立了「610辦公室」， 專門從事對法輪功成員的清查和「教育」工作。還有「三講辦」、「保先辦」等，光怪陸離， 讓人哭笑不得。實際上，不管是常設的或臨時的，有了機構，增人、配車、甚至建房等事情 就都來了，這就要花錢，而且是花大錢。 我們可以將上述的鄉鎮政府機構劃分為三類：一類是確實是因為農業的發展和農民利益 的需要，也有一般的社會的行政管理的需要，如財政所，農機站，統計站，司法調解中心。 這是數量上最少的一類。而且，這些實際需要的機構如果沒有鄉鎮政府也完全可以獨立地存 在和運作。那些反對取消鄉鎮級機構的人恰恰是沒有看到這一點。第二類則是因為歷史的原 因，或純粹是為了堅持共產黨領導的象徵性需要所設：它從來就存在，並體現了黨的領導和 基本路線方針，所以要存在下去。如黨委團委，婦聯，農業辦公室，武裝部，經管站，司法 所等等。這類機構最昂貴，農民最厭煩，存在的理由也最荒唐。任何人稍加思考都會知道它 們存在的多餘，但，誰都不敢說，甚至想也不敢想將其取消。第三類則完全是因為省、縣級 政府有此機構，它們的設立是為了與上級部門「對口」，或為了向上級顯示中央的政策方針 正在或已經在鄉鎮得到「落實」。如計劃生育辦公室，招商辦公室，文化廣播站，信訪辦及 那些「口號機構」和「運動機構」等。 上述的劃分清楚地顯示，鄉鎮級政府根本沒有基本的存在理由。 四、農民根本不需要鄉鎮政府 中國農村的實際和中國的農民根本不需要這些鄉鎮政府機構和人員，於是，這些機構和 這些人就千方百計，挖空心思地利用權力製造對自己的需求。 一方面是製造下面對自己的需求，具體說就是要保證讓那些肯與鄉鎮官員同流合污人員 當選村級幹部。只有這樣，鄉鎮官員們才能向下保住自己的權威和存在的理由，才能保住持 續直接搾取農民的渠道。這就是鄉鎮官員們要盡一切可能，利用一切可以利用的手段控制村 級選舉的動機。事實上，在到目前為止的各地村級選舉的實際操作中，「選舉」結果大多數 就是由鄉鎮政府官員「選」中的人當選。河南省項城市城郊尚營村在2005年四月底的村民選 舉中，當地鄉政府官員為了保證他們中意的村委會原班人員繼續連任，居然派出官員以監督 選舉為名，站在村民投票桌旁代村民填寫選票。有村民為了揭穿鄉政府官員的把戲，便假裝 不識字，請旁邊的鄉政府官員幫忙填寫村民自己推舉的候選人，但是，鄉政府官員居然填寫 了政府中意的原村委會人員，結果被當場揭穿。最後，在第二輪投票時，鄉政府居然只提前 一個小時通知投票，故意造成投票人數不過半，以致村民推舉的候選人雖然贏了選票，但卻 不能當選上任。鄉政府終於達到了「自己人」繼續把持村委會的目的。 五、對選舉不擇手段的控制 我們完全可以說，中國村級民主選舉搞了這麼多年品質一直得不到改善提高，有些地方 反而在惡化，主要原因就是中共基層黨組織的書記們，乃至於黑社會對選舉不擇手段的控制。 現實中，既然鄉鎮政府已經成了破壞村級選舉的主要責任者，我們又怎能奢望基層民主選舉 的層次，將來有一天會從村級提高到鄉鎮級呢？換句話說就是，農村基層的民主化進程與現 時體制下的鄉鎮政府官員們的利益從根本上是衝突的，有鄉鎮這級政府存在，村級的村民自 治選舉就不會有任何前途，農村和農業問題的解決便上不了正路。 鄉鎮官員們尤其需要向上製造和顯示自己存在的重要性，並以此構造或大或小的關係網， 用來保護自己，特別是謀求陞遷的機會。由於體制的原因和地位的荒唐，鄉鎮政府已經同時 成為中國貪污腐敗的最大的舞台和最重要的根源。村幹部為了個人和本村的利益，必須週期 性地向鄉鎮官員討好，因為鄉鎮不但掌握著村級黨組織和村委會的人事權，而且政府的一切 撥款、補助、補償都得先進入鄉鎮一級機構的帳戶，先被鄉鎮不問青紅皂白地切去一大塊， 然後才將剩餘的下撥到村裡。震驚中外的河北定洲爭取落實佔地賠償款的村民被三百多兇手 暴力襲擊，打死6人打傷100多人的「6，11」事件，起因就是定洲開元鎮政府截流本應給到 農民手裡的征地款。佔地的發電廠給出的5千多萬元征地補償款給到定州市，市裡撥出的第 一筆120萬元經過鄉鎮政府之手後便只剩下幾十萬元。一個不是秘密的秘密是，這些截留下 來的錢中的相當一部分，通常都是經鄉鎮官員之手，以行賄或其他方式流入了縣級官員的口 袋。 六、向縣政府有關部門行賄拉關係 鄉鎮官員最熱衷於向掌握著他們命運的縣政府有關部門行賄拉關係。據2005年6月的一 期《了望週刊》報道，中國的縣委書記是腐敗的「重災區」，其重要的原因之一就是鄉鎮干 部的行賄，「有時是幾個鄉鎮幹部一道用公款行賄 …… 一些鄉鎮幹部甚至借高利貸行賄， 極大地敗壞了縣的『官風』」。鄉鎮級政府的存在及其對縣級政府的依賴，形成了縣級政府 官員腐敗的巨大誘惑。縣級官員不只是向鄉鎮幹部索賄，而且大批地往鄉鎮政府安插自己的 親戚朋友，近年更形成向鄉鎮「賣官」的「新風氣」。至於縣級官員悶了讒了酒癮犯了就 「下鄉視察」搞吃喝和賭牌，更幾乎是無日不有。 鄉鎮官員們為自己製造存在重要性的做法是，先在農村製造矛盾和混亂，然後再出面解 決，而這種所謂解決則通常都是對不服氣的村民實施鎮壓。這些矛盾和混亂通常是在佔地、 計劃生育、退耕還林、發放國家救濟糧款、徵收非法稅費過程中，由於鄉鎮政府部門野蠻行 政、亂扣亂征製造出來的。當鄉鎮政府的行為引起農民不滿時，官員們便忙起來了，又是調 解又是說服，而且總是少不了武力威脅甚至鎮壓，從而引起農民的進一步不滿和反彈。由於 縣政府根本沒有能力直接解決下面各個鄉鎮政府合夥製造和激化出來的大量的這類矛盾，鄉 鎮政府存在的必要性便更加不容置疑了。 就算鄉鎮官員們主觀上想為農民「幹正事」，但效果卻往往適得其反。這些閒著沒事愛 讀報看電視聽廣播的官員們，喜好彼此打電話閒聊天，消息靈通，口才奇好，故有時還顯得 特有「水平」。農民的疾苦瞭解得不多，美國歐洲的事情倒知道得不少。聽說了某國某地種 某類農作物富裕了，他們便跳將起來，發文件開大會弄貸款搞採購，「指導農民發財致富」， 實際上是干涉，很多時候是強迫農民實行他們異想天開的種植計劃，並從中撈取購買種子和 幼苗的回扣。無數的農民家庭因為這種強迫實施的「發財致富」種植計劃而破產。另外，鄉 鎮幹部們對「明確產權」這類時髦的辭彙也十分熟悉並有他們自己的理解。近年來，鄉鎮干 部們將大批鄉鎮企業私有化，其實就是把集體財產明目張膽地分給自己或自己的親戚朋友。 於是，大量國家的、集體的稅收和這些企業上繳的利潤就變成了他們的私房錢。鄉鎮政府和 村委會在財政上破產了，鄉鎮官員們卻像吹氣般地肥了起來。 我們完全可以說，要在中國農村真正地反腐敗，不取消鄉鎮級政府就一定是空談。而且， 河北定洲事件清楚地說明，鄉鎮級政府的盤剝和腐敗，已在農村激起了普遍的憤怒，這一級 政府的存在是農村社會關係緊張的根源，也因此是對「社會穩定」的一個持久的威脅。 七、鄉鎮機構和官員的存在是中國農業和農村發展的最主要障礙 中國的農民貧困，農業走不出發展的瓶頸的另一個重要原因，是1994年中國政府推行 「分稅制改革」以來，農村基層政府的巨大的債務危機。據中國財政部科研所的一份報告 （見《財經論叢》2004年第4期）的估計，中國的鄉鎮和村級政府總共已累積了6000到1萬億 元規模的債務。幾乎有百分之八十的村和鄉鎮負債，負債幾百萬上千萬的鄉鎮政府不在少數。 基層政府因此在財政上已經無力向農民提供水利、交通等基礎設施的建設與維修等公共服務。 而且，這些債務還在擴大。它直接導致了農村信貸和金融系統的崩潰，是中國銀行業鉅額壞 賬形成的原因之一，它因此也在不斷加劇著中國的金融危機。 在研究農村基層政府巨大的債務形成的原因時，人們很清楚地看到鄉鎮級政府的重要責 任。他們不惜借款，大搞形象工程，興建辦公大樓，而且是一個比一個豪華；他們還特別愛、 特別會擺闊。２００２年末，江陰市紀委對２０個鄉鎮的車輛進行了調查，發現這些鄉鎮機 關共有各類公車１８０多輛，全年所花費約２２００多萬元，公車消費已成為鎮政府的重要 支出。他們借款辦企業，企業贏利了是他們的，虧損、破產了則是政府的；他們還借款應付 上級的評比檢查，搞「教育普九」建校舍，檢查過後便拖欠工資將教師逼走任由學生流失， 讓校舍壞掉垮掉。據華中科技大學中國鄉村治理研究中心主任賀雪峰估計，僅「普九」形象 工程這一項，就使鄉鎮政府舉債500億。總之，中國農村基層政府的債務危機說明，取消鄉 鎮級政府是一件多麼迫切的事情。 這裡要特別指出的是，我們不應該，也不願意將這些鄉鎮官員妖魔化。他們的問題主要 並不是個人的道德品質問題，更不是什麼思想認識問題。他們中的許多人聰明能幹，責任心 強，就算是有追求陞遷的願望，也完全正常。但，他們處在一個無法作有益的事情的位置上， 處在一個連好人都無法做的體制中的一個無法做好人的位置上。腐敗，虛偽甚至對農民的殘 酷是他們基本的生存需要，成了他們存在的前提。就這樣，他們的聰明才智和責任心便全用 來傷天害理殘害百姓了：為了給他的幾十個下屬盡責任，他們便腐敗行賄敲詐農民。 計劃經濟的解體使中國的鄉鎮級政府喪失了它過去的功能。這個計劃經濟體制下的產物 在市場經濟的發展過程中便成了一個怪物：它在農村阻止破壞村級選舉的民主化進程，對農 民百般壓搾，對農業生產瞎指揮，對下收受賄賂對上行賄製造貪污腐敗，為政府已經高築的 債台添磚加瓦，為已經在不斷激化的農村社會矛盾火上加油。 八、精簡機構與「免農業稅」能解決問題嗎？ 在中國，越來越多的人，越來越清楚地看到鄉鎮存在的問題。但是，他們中的很多人， 尤其是中央政府的決策者，卻仍在幻想保留鄉鎮級政府，用精簡機構和免征農業稅的辦法來 解決農民負擔過重，農村社會關係緊張和農業發展的問題。 我們先來看這個沒有存在理由的一級機構到底安置了多少工作人員。據新華網2005年1 月21日的一篇文章透露，在蘇北農村，有一個鎮竟有正副鎮長50多人！當然，這是一個極端 的例子。一般估計，鄉鎮政府的工作人員多的有數百人，少的也有一百多人。 這些政府的工作人員的身份十分複雜，有行政編制、事業編製、工勤編製和編制外人員。 後兩者通俗地說就是合同工和臨時工。由於鄉鎮政府財政大部分依賴農業稅，有其自主性， 故其實際的工作人員並不受省、縣級政府的人員編製限制。這也是鄉鎮政府工作人員的數量 難以準確地統計的原因。在新華社2004年3月2日的那篇報道中，記者透露，中國目前鄉鎮一 級需要農民養活的人員約１３１６。２萬人，平均每６８個農民就要養活一名官員，給農民 造成的負擔占農民實際負擔的４０％左右。如果按照新華社的這篇報道提供的資料計算，即 使以中國仍有5萬個鄉鎮政府計，平均每個鄉鎮竟有各種工作人員260人！ 九、精簡機構的鄉鎮改革 確實，從1998年開始，政府為兌現減免農業稅的偌言，推行了精簡機構，減少人員，拆 並鄉鎮的改革，但，實際效果如何？據《新京報》2005年2月20報道，以河北省為例，1995 年∼2003年期間財政供養人員從157萬人增加到219萬人，8年增加了52萬人。而增加的人員 主要集中在縣鄉兩級，在219萬財政供養人員中，縣鄉占167萬人。人員越改越多，機構越改 越龐大，在中國，這一向是就是「改革」的結局。我們提出取消鄉鎮級政府的一個最重要的 根據之一也在這裡。 如果我們將現在普遍存在的鄉鎮政府的辦公大樓越建越闊，鄉鎮領導的車越來越多越坐 越豪華，酒量和貪污的膽量一樣越來越大，交際費用越來越多這些因素考慮進去，上述的那 些在綠色的田野邊攢動的黑色人頭所耗的費用就是一區區小事了。 這些串起來像天文數字的費用從哪裡來？當然，一部分來自國家的財政。但，鄉鎮政府 的主要支出卻來自向農民收取農業稅。一般來說，鄉鎮的主要領導是國家公務員或行政編制 內人員，他們的工資在省、縣級財政預算內。但那些一般公務員，尤其是不按編制隨意增加 的工作人員的工資，卻要靠鄉鎮財政自籌資金解決。從哪兒自籌呢？當然是盤剝農民。再有， 建辦公大樓，買車以至吃喝的款項，更是全部來自對農民的索取。《南方週末》記者鄧瑾在 2005年3月23日對湖北省沙洋縣高陽鎮黨委書記兼鎮長羅少華的訪問中指出，高陽鎮是個農 業鎮，過去每年農業稅收入都在600萬人民幣左右，支撐了全鎮90％的財政。高陽鎮如此， 除了特別窮困的鄉鎮外，其他地區上下也差不了多少。也就是說，農民負擔的主要製造者， 是鄉鎮政府的無節制的支出。不取消鄉鎮級政府，減輕農民負擔就是一句空話，解決中國的 農業和農村發展問題的承若也只會是一隻畫餅。 遺憾的是，中央政府的決策者並不理會部分學者和明智的官員的呼聲，仍在刻意迴避取 消鄉鎮級政府的問題。它企圖通過精簡鄉鎮政府機構，同時減輕並最終在五年之內完全取消 農業稅的辦法減輕農民的負擔，解決中國的農業和農村發展問題。精簡機構的失敗上述已經 說明，現在我們再來看保留鄉鎮政府同時又免除農業稅將可能會是一個什麼樣的後果。 十、鄉鎮政府怎麼辦 在完全取消了農業稅之後，生存和運作的重要財政來源完全依賴向農民攤派與賦稅的鄉 鎮政府怎麼辦？當然是完全靠中央和省、縣財政撥款了。據說，這就是2005年6月6日至7日 剛在北京召開的全國農村稅費改革試點工作會議上的基本思路，人們稱之為「省管縣」和 「鄉財縣管」。瞭解中國現實政治和中央與地方的關係，瞭解中央與省縣財政狀況及相互之 間關係的人，大概很少會有人相信，早已是自顧不暇的中央，省和縣級政府會在財政上滿足 鄉鎮級政府的開支需求。至少，那些對上阿臾俸承，對下頤指氣慣了的，深知向上級要求撥 款艱難的鄉鎮幹部們不會相信。據今年6月剛出版的《21世紀經濟報道》的一條消息說，去 年，湖北省多給了七個搞免除農業稅，精簡鄉鎮機構試點縣1.2億元，今年，省農委就聲稱 再也拿不出錢了。面對這種局面，鄉鎮官員們為了自己的生存，一旦風頭過後，一定會重新 變著法子向農民搞攤派，並絕對做得到讓新的攤派完全不用「稅收」這個詞。你能說他沒 「免稅」嗎？巧立名目作為一種盤剝技巧，我們中國的鄉鎮官員們早已是駕輕就熟了，否則， 他們自己根本就活不下去。另外，他們還會更多，更經常地截留國家對農業的各項撥款或征 地佔地補償款，乃至救災款等款項。他們還會用給他們掌控的化肥、農藥、農用柴油等工業 品加價，在稻穀、小麥、棉花等農產品收購時減價等方式弄錢。總之，這些鄉鎮幹部們大權 在手，經驗豐富，心理堅強，有的是辦法。農民的稅收是「免」了，但，他們必不可少的化 肥農藥柴油價格和灌溉用水的費用卻上去了，他們的棉花稻穀小麥賣得更賤了，他們受災時 的救濟和土地被徵用時的補償更少，甚至沒有了。也就是說，在不取消鄉鎮政府的情況下免 除農業稅，官員們巧立名目亂收費將更頻繁，農民的實際損失會因「免稅」而更大。這麼一 來，前述的河北定洲事件便會更頻繁地發生。黑龍江省農村稅費改革領導小組辦公室副主任 陳大光對記者說得很生動：「有這個廟，有這個神，它就要伸手，要生存，就難免要想很多 辦法，向農民伸手。」 中央和省、縣級政府拒絕，或只給杯水車薪般的款項，正式的，長期賴以生存的農業稅 被取消，鄉鎮官員和工作人員怎麼活呢？精簡機構從沒成功，而且若真能成功，對他們中的 許多人來說也同樣是死路一條。因此，他們為什麼不再發揮其拚搏精神和那早已是輕車熟路 的技巧，讓農民繼續流一些血呢？ 政府的決策者不能再自己騙自己了，既然作出了全部免除農民稅收的承諾，取消鄉鎮級 政府就是不可避免的了。否則，中央政府不但會再次為保鄉鎮而賠上全部信譽，更加嚴重的 是，農村的社會矛盾會進一步激化，農民與政府的衝突也必將會進一步惡化。 十一、取消鄉鎮政府的困難和解決的辦法是什麼？ 取消鄉鎮一級政府會設及到上千萬人，同時，縣、省乃至中央級政府也得進行改革，以 便重新明確地劃分事權與財權，並使二者一致。這是件大事，一定困難重重。對此，我們首 先要指出，政府正在進行的精簡機構改革，要想真正避免歷次失敗的命運，防止機構膨脹卷 土重來，一點也不比乾脆取消鄉鎮級政府容易。既然如此，為什麼不一次將這條爛根給徹底 拔掉呢？ 現在我們來看，拔掉這條爛根的困難到底在哪裡，以及該怎樣克服之。 首先是人員安置和資金短缺的問題。這是最大的困難，實際上也是政府最擔心的所謂 「社會穩定」的問題。因為一旦取消了鄉鎮級政府，就得調動、遣散大批人員。如果這批人 員得不到妥善安置的話，這些當初阻止農民遊行堵截農民上訪的官員，到時候便會成為上街 遊行越級上訪的主力。而要妥善安置應遣散的人員，就需要足夠的資金。 取消鄉鎮級政府，遣散機構工作人員到底需要多少資金呢？據《中國經營報》2005年5 月15日報道，湖北省咸寧市鹹安區委辦公室主任朱光明向記者介紹說，他們遣散並補償鄉鎮 「七站八所」的人員總共需要近2000萬元，而這些人員是鄉鎮政府工作人員的大頭。這個區 下屬有十個鄉鎮，共50萬人口，即平均每個鄉鎮5萬人口攤200萬元。這裡的費用應該包括拖 欠的工資，應由鄉鎮政府交納的社保和養老金及遣散費。我們可以算一筆賬：如果以全國4 萬個鄉鎮計，就是800個億。如果將其他人員的費用也加上並留出餘地，所需的費用就可能 是1500億元左右。我們主張用三年時間完成取消鄉鎮。也就是說，這1500億可分三年支出， 一年就是500億。而且，這也不是純支出，因為，如果頭一年在遣散人員中支出了500億元， 這同時也為第二年節省了一大筆本用於已遣散人員工資和行政辦公的費用。中國國家的財政 收入是多少呢？2000年是1點3萬億，2004年是2點6萬億。四年翻了一倍。500億與這2點6萬 億，與這個增長速度比較，實在不是個大數。而且，在取消鄉鎮政府的過程中，很多房產可 以賣掉或出租（如，可以將鄉鎮的政府大樓改造成旅館，那些鄉長鎮長黨委書記可以競爭參 與經營），可以拍賣的小車可能也不會少於二、三十萬輛，這又有上百億元可用。如果政府 的決策者有起碼的政治智慧和經濟頭腦的話，取消送人上月亮這一類愚蠢的形象工程，取消 鄉鎮就更不會有資金的問題了。 十二、邁出決定性的一步 資金問題一旦解決了，人員安置問題也就解決了一大半了。在鄉鎮級政府的工作人員中， 很大的一部分是來自農村的臨時工和合同工。當看到所有的人都走了，包括那些昔日的領導 以及編制內的正式工也走了，只要有合理的補償，他們是較容易遣散的。另外，安排提前退 休也可以解決一部分人的問題。剩下的，也是較難辦的是那些年輕力壯有能力，而且是國家 編制內的人的出路問題。實際上要看到，和那些大部分出外打工的農民及一無所有的城市下 崗工人比起來，這些人的素質和社會條件要好很多。在鄉鎮政府裡工作多年，他們的見識和 社會關係廣泛，家多在農村，有房子有地有存款。如果加上合理的補償，他們找出路並不難。 問題在於他們和縣等上級政府有密切關係，官官相衛，一損具損，他們安置的困難實際上很 多是官場上的人際關係形成的一種抵制力量。 在取消鄉鎮級政府的過程中，真正的難解決的問題是鄉鎮的巨大的債務問題。這種債務 通常可以分為三類，一是對私人的債務，包括拖欠的工資，對農民和其他人的私人借款，二 是從企業借的款，包括以鄉鎮政府作擔保的企業間，企業和個人間的借款，三是對國家的借 款，包括銀行的貸款和借款，對上級部門和其他政府部門的借款。 解決這個問題的第一步，是在取消鄉鎮級政府過程中的一開始，就要理清鄉村負債的規 模、種類和分佈。對第三類債務，中國著名的學者溫鐵軍提出的「誰的孩子誰抱走」的思路 是合理的。即對於因中央的決策及其變化造成的鄉鎮級債務，「應該由決策部門負責解決； 建議補充列入國家十一五規劃，或者直接由中央財政部門逐年予以核銷」。對第二類債務， 現在屬於鄉鎮所有的土地、森林、湖泊、水塘等資產，可以給債權人承包經營。與政府目前 進行的精簡機構比較，上述所論及的取消鄉鎮級政府的一個好處是，可以有大量的，屬於鄉 鎮的不動產和汽車等財產可以拍賣或出租，或用於抵押、抵消對私人的債務。問題是，很多 上述的不動產，特別是土地、森林、湖泊和房產，已經被私人承包，但這些承包主很多是鄉 鎮幹部的親屬和朋友，其承包費收不上來或直接就落入了這些幹部的口袋。如果對這一問題 認真清理，鄉鎮級政府對私人債務的償還能力會提高很多。 當然，要解決上萬億元的債務，政府的撥款無論如何是必須的。好在今年三月，中國的 財政部長金人慶在提交人大會議審議的2005年度政府預算草案中承若，今年中央財政將拿出 150億元來幫助地方，以減輕地方，特別是基層政府的債務。這是一個很好的開始。如果真 正按照我們上述的思路走，政府在解決這個問題上所需的財政撥款，會比預想的要少得多。 最後的一個重要的困難是縣級政府如何在鄉鎮級政府取消後，如何實現對農村的直接行 政管理。 首先要看到，十年多年來，在中國的大部分地區，都建立了等級不同的公路網，大部分 鄉村都通了電話和傳真。互聯網也越來越普及。而且，中國的報刊和電台、電視台的數量， 為這些媒體工作的記者、通訊員的人數也越來越多，他們之間的競爭，使這些記者們的活動 範圍越來越大。只要不涉及敏感的政治問題，記者收集和傳播的資訊越來越廣泛，越來越快。 通訊條件的這種改善和發展，使中國的各級政府之間，各級政府，特別是縣政府與鄉村現場， 與村民之間的聯繫越來越方便，溝通的成本越來越小。世界變小了，政府行政管理的有效范 圍，在其規模不變的情況下變的越來越大了。鄉鎮級政府當年存在的那種交通通訊落後的歷 史性因素已不存在或正在迅速地消失。在這種情況下，縣級政府對農村直接的行政管理是萬 千可能的。看到交通和通訊的發達與行政體制的改革的關係是十分重要的，它應該是中國進 行簡化行政機構的改革，建立一個越來越民主，同時又是越來越有效率的政治行政體系的重 要根據。 其實，這裡最重要的還是要真正地實行鄉村的農民自治。縣政府只實行最底限度的行政 管理，更多的是要給農民提供最基本的公共服務。一旦把統治型控制型政府變成服務型政府， 縣級政府在取消了鄉鎮級政府後，其行政效率反而會更高。 另外，鄉鎮級政府的取消也給鄉村農民自治提供了最好的禊機。沒有了身邊的鄉鎮政府 的控制和操縱，村級民主選舉可以真正地實現了，村幹部必須向他的選民，即農民而不再向 他的上級負責。政府離農民遠了，農民們的聰明才智也就有了更多的自由發揮空間。他們經 營什麼，怎麼經營，就可以完全是自己說了算。他們還可以逐漸地，完全是自願地按照經營 和市場的需要，建立起不同形式的合作關係。 中國地區發展的嚴重不平衡表現在經濟、文化和通訊、交通等方面。取消鄉鎮級政府應 該由東部較發達地區開始，由東向西，由富到窮。東南部，特別是蘇南的大鎮可以改成縣級 市，其周邊的鄉村應劃歸為市郊。中部，特別是西北部的小鎮則可改成大村。如果根據這種 地區發展的不平衡現狀，並經過廣泛的民主協商和討論，盡快制定出一個分步驟取消鄉鎮級 政府的整體計劃，將之公佈並交輿論和社會監督，中國農村的社會、經濟的發展和政治民主 化進程，就會不太困難地邁出決定性的一步。 2005年6月◆