中國房地產稅改革中的民主問題 （武漢）喬新生 本文認為，解決中國房地產市場中存在的所有問題，幾乎都有賴於當前民主政治的發展。 房地產稅收立法模式必須改革 稅收制度以公平為原則，而公平以民主為前提和基礎。如果沒有民主政治的發展，公平 就難以實現。中國政府在大力發展經濟的同時，認識到了民主政治發展的必要性和迫切性， 不斷通過發展民主，改革政治表達方式，滿足公眾參政議政的迫切需求。在個人所得稅法修 改過程中，最高權力機關史無前例地舉行了立法聽證會，通過直接吸收納稅人參與立法聽證， 廣泛地徵求社會各界的意見。但是，立法聽證制度祇是民主決策的一個環節，在我國稅收制 度建設中，長期存在著政府主導的傾向，政府通過紅頭文件、部門規章或者行政法規的方式 決定稅制改革。在轉軌時期，這種體制安排有利於提高決策的效率，有利於不斷地調整各個 階層收入分配水平。但是，當改革深化之後，這樣的稅收制度，不利於貫徹落實公平原則， 不利於廣泛聽取公眾的意見，不利於最大限度地滿足廣大人民當家作主的良好意願。 事實上，在許多國家，稅收制度改革都涉及到憲法的修改或者法律的制定問題。西方資 產階級憲政革命就是從稅制改革開始的。國王和封建貴族在稅收分配權上的討價還價，產生 了近代意義的君主立憲制度。而當代憲法的主要功能就在於確認中央與地方，中央政府與公 民、地方政府與市民之間的稅收關係。如果不從憲法的角度解決稅收制度安排問題，不從憲 法的角度限制行政機關的權力，那麼，稅收在現代國民經濟中的作用就很難充分發揮出來。 作為轉型國家，中國在資源配置上存在著許多問題。政府主導的改革雖然解決了發展效 率問題，但卻積累了大量的公平問題。作為改革的既得利益者，各級政府官員佔有大量的國 家資源，他們以市場改革的名義，通過各種方式將這些資源化為己有。現在有學者提出，能 否通過國家稅收的方式，對政府官員佔有的資源進行重新配置，能否通過徵收房地產稅，解 決房屋所有和房屋使用中出現的不公正現象？應該說，這樣的設想是符合邏輯的。但是，如 果仍然由政府官員主導房地產稅改革，那麼，制度的設計很可能會出現問題。人們無法想像， 政府官員如何通過稅收調節的方式損害自身的利益，也無法想像，在稅收的征管過程中，政 府官員在涉及到個人利益時如何依法辦事。 制定怎樣的房地產稅是一個技術問題，但是應該由誰來制定房地產稅制度則是一個觀念 問題，或者說是一個民主問題。如果仍然沿用傳統的政府立法模式，由政府通過紅頭文件或 者部門規章的方式，頒布有關規則，那麼，政府在立法過程中很可能會排斥普通公眾的意見。 祇有在房地產稅立法中，糾正錯誤的立法觀念，改變過去的立法模式，充分發揮全國人民代 表大會及其常務委員會的作用，房地產稅法才能真正體現公平原則。 目前在我國稅收法律體系中，全國人大常委會制定的法律祇占很少一部分，大量的稅收 制度散見於國務院的行政法規、國務院部門規章和國家稅務總局、財政部的紅頭文件中。國 務院各部門在制定部門規章和紅頭文件的過程中，雖然進行調研工作，聽取社會各界的意見， 但是，立法程序和立法性質決定了，這些法律規範帶有典型的行政色彩，並且很難照顧到基 層民眾的切身利益。祇有從根本上改變當前這種不合理的立法方式，提高房地產稅法的效力 層次，讓人大代表參與稅法的制定和修改工作，中國的房地產稅收制度才能夠發揮良好的作 用。 解決房地產市場中存在的問題需要民主 在任何國家，房地產都是屬於重要的社會資源。無論是土地的國有化還是土地的私有化， 都面臨著合理使用的問題。中國大陸借鑒香港的土地使用制度，在土地國家所有和集體所有 制前提下，通過土地使用權的流轉，確保土地資源的保值和增值。但是現在看來，在中國這 樣一個人口大國，這種制度本身帶來了許多嚴重問題。在土地資源十分稀缺的情況下，土地 流轉的速度越快，流轉的層次越多，土地的使用成本就越高。雖然在土地的流轉過程中，會 使一部分人財富增加，但是對整個社會而言，將會大大地提高發展成本。所以，中國政府有 必要重新審視土地使用制度，在完善土地所有制的基礎上，通過合理的稅收調節，實現財富 的科學分配。 筆者認為，中國當前房地產市場中出現的所有問題，概括起來無非表現為三個方面：第 一，土地的供應不合理，土地劃撥制度和土地出讓制度所帶來的基礎矛盾長期存在。建立在 不合理土地供應基礎之上的房改政策不利於從根本上解決房屋的公平分配問題，許多機關和 企事業單位正是利用了劃撥土地制度，囤積大量的房產，少數官員利用手中的權力佔有單位 的房產。祇有改革土地供應制度，才能從根本上消除房屋分配過程中出現的不合理現象。 第二，房地產開發市場不健康。中國當前的房地產市場是政府主導的畸形房地產市場。 少數依靠政府資源發展起來的房地產企業缺乏社會責任，他們通過炒買炒賣房地產聚斂了巨 額的財富。一些地方政府官員為了製造虛假政績，與房地產開發商沆瀣一氣，操縱商品房價 格。中央政府顯然意識到了中國房地產市場中出現的不正常現象，試圖通過稅收、利率和其 他手段調控房地產市場。但是從效果來看，宏觀調控政策還需加大力度。 第三，房地產市場發展的目標不科學。中國房地產市場發展應該以解決公眾的基本住房 消費需求為目的，可是，在我國許多城市，把房地產作為經濟增長點，有些城市甚至把房地 產業作為當地經濟發展的支柱產業。一些政府官員希望通過提高房地產市場的價格，拉動相 關經濟的增長，然而實施的結果卻是，由於房地產市場價格過高，不但當地老百姓消受不起， 而且由於營商成本過高，許多外地投資者望而卻步。由於房地產價格過高而產生的城市經濟 「空心化」現象正在從東南沿海逐步地向中西部擴散。如果不盡快採取措施，中國的經濟將 會出現嚴重的倒退。 徵收房地產稅，不僅僅要解決房地產消費中的不公平現象，而且要解決中國市場經濟發 展結構失衡的問題。通過徵收房地產稅，可以有效地抑制不合理的需求，減少房地產市場投 資浪費的現象。 房地產稅徵收不僅涉及到房屋的重新分配問題，而且還涉及到房屋的開發和銷售問題。 徵收房地產稅可以改變過去那種「一朝購買，免費享受」的消費觀念，通過徵收房地產稅， 提高房地產的保有成本，抑制某種奢侈性或者炫耀性的消費。通過徵收房地產稅還可以改變 投資者的投資走向，防止通過房地產炒賣，聚斂大量的財富。 當然，房地產稅的這些功能要想充分發揮出來，必須擴大民主，必須增加執政團隊的透 明性。事實證明，並且反覆證明，如果不實行官員財產申報制度，不公開政府官員的不動產 佔有情況，那麼，房地產稅的這些功能很難充分發揮作用。所以，即使為了解決房地產市場 發展中的問題，也需要加快中國的民主政治建設步伐。如果一個國家的政治不清明，官員的 財產狀況不透明，那麼，即使頒布了房地產稅法，仍然難以遏止房地產市場中出現的混亂現 象。 如果說在房地產稅收立法過程中發展民主是為了充分聽取社會各界的意見，那麼，在房 地產稅收制度實施過程中，充分發揚民主則是為了便於社會各界的監督。如果沒有房地產稅 法制定過程中的民主，房地產稅法就不能充分體現公眾的意見；如果沒有房地產稅收制度實 施過程中的民主，那麼，房地產稅法就難以落到實處。可以毫不客氣地說，解決房地產市場 中存在的所有問題，幾乎都有賴於民主政治的發展。如果沒有公眾的廣泛參與，而指望行政 部門制定稅收規則，解決房地產分配不公的問題，無疑是緣木求魚。 中國政府發表民主政治建設白皮書，說明中國政府已經意識到了民主政治改革的重要性。 當務之急是要把憲法上所確立的各種民主政治制度落到實處，徹底清算法律、行政法規、部 門規章和各種紅頭文件中的不合理規定，並且通過全國人大常委會制定專門的法律，開徵房 地產稅，從根本上解決中國房地產市場的混亂現象。◆