中國的行政壟斷是什麼貨色 （武漢）喬新生 2006年6月24日全國人大常委會正式審議的《反壟斷法》（草案）確立了反壟斷的三項 制度：即禁止壟斷協議、禁止濫用市場支配地位、控制經營者的集中。針對社會各界議論較 多的行政壟斷問題，全國人大常委會沒有迴避，而是將《反不正當競爭法》中規定的政府限 制競爭行為作了重複性的表述。這樣的妥協方案值得玩味。 《反壟斷法》不宜規定行政壟斷問題 商務部和國家工商行政管理總局起草的《反壟斷法》（草案）中，確實包含了反行政壟 斷的內容。但是在提交全國人大常委會審議的時候，刪除了有關條款，使得中國的反壟斷法 成為純粹意義上的反經濟壟斷的法律規範。 但是，在社會輿論的壓力下，提交全國人大常委會審議的《反壟斷法》（草案）不得不 重申現行法律中已經規定的內容，這說明立法機關對行政壟斷是否應該寫進《反壟斷法》中 猶豫不決。 在筆者看來，在《反壟斷法》中不宜規定行政壟斷的問題，因為反壟斷法旨在解決市場 失靈的問題。具體而言，當市場經濟運行機制發展到一定階段，出現了資源相對集中，少數 企業利用自己的壟斷優勢地位，阻礙市場競爭，破壞市場經濟運行機制的時候，政府出面依 法對壟斷企業採取法律措施，確保市場經濟能夠繼續發揮作用。如果其中規定行政壟斷的內 容，那麼反壟斷立法機關勢必將「兩頭作戰」，而這樣一來，不僅會牽涉到反壟斷執法機關 的大量精力，而且由於其他行政機關的羈絆，反壟斷執法機關也難以有效地打擊經濟壟斷行 為。把《反壟斷法》的調整範圍局限於經濟壟斷，可以集中執法機關的力量，解決經濟壟斷 問題。 「行政壟斷」是中國特有的一個概念。「行政壟斷」最早出現在上個世紀的80年代，一 位經濟學者在討論社會經濟現象的時候，使用了「行政壟斷」的概念。後來法學界一些學者 感覺中國的社會經濟現象有別於西方國家的經濟壟斷，於是借用了行政壟斷的概念，將行業 壁壘、地區壁壘、政府限制交易或者強制交易、政府專有交易看作是行政壟斷。其實在計劃 經濟時代，條塊分割不僅具有合法性，而且具有必然性。在市場經濟條件下，由於憲政體制 不同，各個國家都或多或少地都存在著行業壁壘、地區壁壘、政府限制交易的情形。解決這 些問題主要依靠完善民主憲政體制，通過建立更加有序合理的憲政關係，解決不同行業、不 同地區乃至不同部門之間的貿易障礙問題。在上個世紀的50年代之前，美國各個州的商事法 律規則並不一致，為了解決這個問題，美國朝野設立了一系列商事法律規則統一機構，通過 起草並且向美國各個州推銷統一的商法典，來消除貿易規則障礙。換句話說，美國聯邦國會 並不因為各州存在著阻礙貿易發展的不同規則，便用反壟斷法（或者反托拉斯法）來代替各 個州的商業規則。各州都有權根據聯邦憲法的規定制定貿易規則，不能因為各個地方制定不 同的貿易規則，而是適用反壟斷法加以制裁。 中國是一個單一制的國家，法律的制定權歸全國人大及其常委會，各個地方機關無權制 定民商事基本規則，更無權阻礙全國各地貨物的流通。如果地方部門制定地方性法規和政府 規章，阻礙商品流通，那麼祇能有一種解釋：地方權力機關已經違反了國家的法律。對地方 部門的違法行為，完全可以按照現行法加以制裁，沒有必要在《反壟斷法》中具體作出規定。 「行政壟斷」是中國特有的概念 在現實生活中，確實存在著政府機關合法壟斷現象。這些現象包括：第一，政企合一的 體制下特殊產品或者服務專營、專賣行為，譬如郵政局的郵政專營行為、煙草專賣局的煙草 專賣行為等，這些帶有壟斷性質的行為隨著市場經濟的發展，必然會產生變化。對這一方面 的問題，可以通過修改專門法，譬如《郵政法》、《煙草專賣法》等來加以解決。 第二，國務院各部委機構改革後，設立的行政性控股公司。這一類公司的設立具有歷史 特殊性。事實證明，在完善法人治理結構之後，這類公司應當盡快改造，要麼變成行業協會， 成為真正的民間組織；要麼成為真正的集團控股公司，承擔自主經營、自負盈虧的責任。 第三，國務院各部委設立的傳統國有公司。這類公司往往具有特定的經營範圍，在計劃 經濟時代起到了一定的作用。但在市場經濟條件下，這些公司由於缺乏壟斷經營的法律依據， 所以絕大部分成為了真正的市場主體。祇要這些公司不利用行政權力參與市場競爭，那麼就 應當允許它們繼續存在。 第四，地方權力機關為了發展特色經濟，促進某些產業或者某個企業的發展，利用紅頭 文件的方式，限制外地產品進入，或者阻止本地企業實行跨區域的聯合。對這類現象，《反 不正當競爭法》已經作出了明確的規定。 第五，國有資產監督管理委員會的行為。這是我國改革開放後出現的特有經濟現象。由 於國務院將主要國有公司歸並之後，統統交給國有資產監督管理委員會負責，所以，國資委 擁有資產調撥、企業撤並、人事安排等一系列重大權利。將國有資產監督委員會的行為看作 是一種行政壟斷，似乎有些牽強。國有資產監督管理委員會作為出資人，當然可以行使股東 的一切權利。但如果不對國有資產監督管理委員會的權利加以限制，那麼有可能會出現新的 行政性公司，破壞市場競爭秩序。解決這個問題的最好辦法是，制定《國有資產法》，明確 國有資產監督管理委員會的地位，削弱國有資產監督管理委員會調撥國有企業資產的權利， 將國有資產監督管理委員會變成一個純粹的監事會，在全國人大授權的範圍內，依法對國有 企業進行監督管理。 重要的是行政立法 行政壟斷這個概念在多數情況下已經成為行政立法的遮羞布。如果不盡快拋棄行政壟斷 的概念，繼續將違法行為看作是中性的行政壟斷行為，或者把已經違法的行為看作是將要違 法的行為，那麼必然會削弱法律的價值。筆者曾經使用過行政壟斷的概念，但在進行了認真 分析研究之後，認為應當盡快讓「行政壟斷」成為歷史，將行政機關的行為明確界定為合法 行為和不合法行為。凡是按照憲法和行政法規定，行政機關可以行使的權力，那麼行政機關 應當充分行使這些權力，確保市場競爭有序開展；凡是憲法和法律沒有授權的行為，行政機 關不能越雷池半步，侵犯市場主體的權利。 極個別的學者認為行政法從正面授予了行政機關權力，反壟斷法從反面規範行政機關的 權力，所以行政壟斷仍有存在的必要。在我看來，我國行政法不僅規定了行政機關權力的邊 界，而且對行政機關及其官員違法應當承擔的法律後果作出了明確的規定。反壟斷法不需要 對行政機關的行為作出規定。 在起草《反不正當競爭法》的過程中，針對現實生活中出現的行政機關限制競爭行為和 公用企業利用優勢地位阻礙競爭的行為，立法機關已經作出了明確的規定。《反壟斷法》 （草案）針對這兩種行為重新作出規定，似乎是為了回應社會各界對《反壟斷法》（草案） 的批評。這樣的立法方式未嘗不可。今後可以修改《反不正當競爭法》，取消其中關於政府 限制競爭行為和公用企業濫用優勢地位的規定，進一步理順我國競爭法律體系，建立相對完 善的市場經濟競爭法律制度。 中共十六大報告中明確提出要「打破行業壟斷和地區封鎖，促進商品和生產要素在全國 市場自由流動」，其中並沒有提到行政壟斷的概念。行業壟斷的產生，既可能是由於市場競 爭的結果，也可能是由於行政機關違法插手干預所造成的。解決行業壟斷問題，應當更多地 借助於修改法律，發揚民主等手段，而不應該寄希望於通過反壟斷法解決問題。譬如，關於 我國的郵政企業的專營範圍問題，完全可以通過修改郵政法，打破郵政企業壟斷，促進我國 郵遞業務的市場競爭。《反壟斷法》應當成為反壟斷的基本法，但是要想徹底解決壟斷問題， 必須制定一系列的配套性法規或者專門性法律，祇有這樣，才能最大限度地發揮《反壟斷法》 的作用。如果希望畢其功於一役，而沒有考慮到中國社會經濟發展所處的特殊階段，那麼立 法進程就會延誤，立法難度就會增加。當然，筆者希望通過制定《反壟斷法》，將各種壟斷 因素都能考慮進去，但在憲法體制尚需完善的今天，規範各種阻礙競爭因素的《反壟斷法》 可能永遠無法出台。所以，將《反壟斷法》的調整範圍局限於經濟壟斷的領域，才是正確的 選擇。 （本文作者為中南財經政法大學教授）◆