【民主牆】 切餅與分餅 ——民主政體的權力分散與制衡 王炳章 鄧小平是中國大陸新洋務運動的總設計師。我們稱之為新洋務運動，乃因為，和 舊洋務運動一樣，鄧小平只學西方的船堅炮利，不學民主國家的先進政治制度。鄧 小平曾說，美國三權分立，就是有三個政府，互相扯皮，效率很低，不可效仿。鄧 小平錯了，他對民主政治，對現代文明，缺乏基本的瞭解。 分餅的故事 民主政體的基本設計(制度)是最高權力的分開與制衡，即立法權、行政權與司法 權三權分開，互相牽制。這種設計，是符合人性的。從政治學的角度論述它的合理 性，可能深不可測，老百姓也不大懂。下面，讓我講一個切餅與分餅的故事，一般 人就容易理解分權制衡的奧妙了。 話說有十個人在一起生活。一天，他們很餓，共同買了一個大餅。有一個願意助 人為樂的人自告奮勇，要擔當切餅與分餅的工作，並保證公平分配，其他人認為這 是費力的活，既然有人願幹，就讓他幹好了。最初幾天，大家相安無事。後來，好 幾個人發現自己分得那一塊餅愈來愈小，肚子填不飽了。大家留心觀察切餅與分餅 的過程，發現那位切餅的先生，總是把大塊留給自己，小塊分給別人。 大家恍然大悟，知道犯了一個錯誤：他們過於相信這位「正人君子」，把切餅與 分餅的權力都交給了此君一人。 大家學聰明了，規定，今後切餅的是一個人，分餅的是另外一位。自此，切餅的 人不敢亂切了，他把餅切成均勻的十塊，爾後，交給分餅的人。因為，他害怕切得 不均勻，自己反而可能得到小塊。分餅的人把均勻的十塊一塊一塊地分給大家，結 果皆大歡喜。 這樣又平安地過了一陣子。突然有一天，八個人發現今天的餅塊比以往的小。連 續幾天都是如此。他們再次留意切餅與分餅的過程，察覺到，原來是切餅與分餅的 兩人勾結了起來。這兩君將餅切成兩大塊，八小塊，各自分得一個大塊，吃得飽飽 的。大家指責這兩君的不公平。切餅與分餅的兩君反而有理說，是大家把權力賦予 他們的。 接受了這次教訓，大家又想出了一個新法子：除了一個人切餅，另一個人分餅外 ，再設一個裁判(法官)。任何人抱怨分餅不公，都可告到法官那裡，以討公道。法 官有權對違背公平分配原則的人進行懲罰。而且，大家還相約規定，隨時可以撤換 切餅者、分餅者與法官，如果他們濫用職權的話。 三權分立，合乎人性 從切餅與分餅的教訓中，人們終於獲得了智慧。大家明白了幾個基本的原理：(一 )人人都有自私的心理。所謂「人不為己，天誅地滅」是也；(二)多個自私的人放在 一起，將權力分開，一個人的自私心會牽制另外一個人的自私心，從而產生公平的 效果。所謂「一人為私，二人為公」是也；(三)在權力問題上，不能無條件地信任 任何一個自稱是大公無私的人。所謂「人無聖賢」是也。 在政治學上，我們可以把「餅」的涵意擴展為「公共利益」。制訂切餅的規則， 相當於立法權，分餅相當於行政權，裁判相當於司法權。三權分立的政治制度，是 符合人性的設計。 立法講求公平 立法的目的，乃是制訂規則，以分配社會利益，其核心在於公平。為求公平，立 法的人數就要相對較多，以面面具到，既要照顧到不同種族、不同群體的利益，也 要照顧到不同地區的利益。凡民主政體的立法機構(議會)，都是人員眾多，爭執不 休，議案(法律條款)多是妥協的產物。美國議會還分為參眾兩院。參院由每州兩名 代表組成，體現照顧地方利益。眾院由每個選區(約六十萬人)產生一名代表組成， 代表族群的利益。 行政講求效率 行政機關(總統府，行政院，國務院，總理辦公室等)的作用在於執行立法機構制 訂的法律，通過行政管理，把社會利益實際地分配給社會個體，保障社會有秩序地 運轉。行政管理必須講求效率。為此，(一)議會(立法機構)必須授予行政首長明確 的權限；(二)行政首長在自己的權限內必須敢做敢為。處理問題要快速、果斷；(三 )行政命令下達後，各級服從，不容打半點折扣。國父孫中山先生提出的「人民有權 ，政府有能」，包涵了上述原則。這裡，我要澄清一個重要的觀念：在行政運作中 ，不存在少數服從多數的問題。行政首長可以請大批幕僚咨詢，但決策乃由其一人 拍板。就是大家都反對，他一人也是說了算。因為，這是法律賦予他的權力，你不 可以稱之為「獨裁統治」。不喜歡他，下次選舉可以換掉他。但是，如果行政首長 超越了自己的職權，就屬違法了。 司法講求公正 司法的職責在於解釋法律，評斷言行是否違法。為此，司法最重要的原則就是公 正。為求公正，司法一定要獨立。美國制憲先賢充分體認到人性的弱點，認為法官 判案不公正的原因可能有二：一是怕失官；二是受金錢引誘。因此，他們將法官定 為終身制，特別是，行政首長對法官無罷免權。另外，他們給法官的工資定得很高 ，以降低金錢在法官眼中的重要性。為進一步避免法官的不公正，民主國家還發明 了陪審團制。在此制度下，法官只講解法律，被告是否違法由人數眾多的陪審團集 體裁決。陪審團制度在保障司法公正方面，起了非常了不起的作用。 分權制衡，東方有之 剛已述及，分權制衡的政治設計，來自對人性的深刻認識。 對於人性中不可靠的一面，基督教文明有深刻的認識。《聖經》認為，人類祖先 背叛上帝而偷食禁果之後，後代來到世間時即帶有原罪。自私自利則為原罪之一。 中華固有文明中，荀子主張人性惡說，「凡性者，天之就也，不可學，不可事。 」(荀子《性惡》)這與基督教的原罪論甚為接近。荀子認為，人性中有私、偽、利 、殘等因子，值得人們警惕。 認識了人性的不可靠一面，便可得出結論：不能搞一人專制或開明專制。只有分 權制衡，才能約束人性的惡質面。中國古代，在管理錢財方面，發明了會計與出納 的分權制衡制度。上古堯舜時期，也曾有過立法權與行政權相互制約的治國經驗， 堯舜為軍事和行政首長，但卻受到四岳十二牧(議會)的制衡。 一般，當人們談到分權制衡的民主制時，多認為它是西方文明的產物。其實，它 絕非西方之專利，東方文明早就有之。 專制制度效率低下 三權分立的體制雖然不是盡善盡美，但實踐表明，它畢竟較權力集中為一體的專 制制度更能保護人民的利益。在民主政體的設計中，還有兩權半分立，五權分立等 。一般而言，權力愈分散，決策就愈慢，犯錯誤的機率也愈低。 中國大陸及其它專制國家的問題，在於切餅、分餅和裁判的權力都集中在一黨、 一派、甚至一個人手中，根本不存在著制衡。一黨、一派、甚至一個獨裁者享盡大 餅，作威作福，而人民大眾的利益得不到保障。民主運動的目的之一，就是在中國 建立分權制衡的制度。 最後，簡談一下鄧小平先生所說的效率問題。在民主政體中，尤其在議會和司法 程序上，效率似乎是較慢的。議會中的某些議案要爭論很長時間才能通過。議會也 常常制衡行政首長的運作。孰不知，這正是民主制度的優點。只有這樣，才能減少 錯誤，達到公平、公正的原則，求得社會的安定。反觀專制社會，一個人說了算。 獨裁者一句話，整個社會就跟著旋轉。一時間效率固然很高，可是，一旦出了錯， 糾正起來卻極為費時。像中共的大躍進，文化大革命等錯誤決策，要花上幾年、甚 至幾十年的功夫才能糾正。從社會總體效益講，從長程講，民主政體的效率要比專 制政體的效率高得多。□