體制改革的核心是決策體制改革 （武漢）喬新生 中國的權力分配問題 新加坡南洋理工大學亞洲研究所所長陳光炎教授在《聯合早報》撰文指出，中國城市與 鄉村收入比例達到3.2，而印度祇有 1.6，之所以如此，「是因為印度的農民有更大的權力， 如果政策對他們不利，他們就不投票給當權者」。不過，中國正在採取措施改變這種現象， 今後中國可能會出現柔性專制政權制度（soft authoritarian ）。（《聯合早報》2006年8 月18日） 新加坡南洋理工大學教授的觀點令人深思。中國沒有"三農"問題，中國祇有權力的分配 問題.如果農村9億人口能夠掌握他們的命運，那麼，中國的改革將呈現出另外一番景象。 無獨有偶，在印度尼赫魯大學訪問的一位中國學者也提出，中國與印度的經濟增長模式 存在顯著差異。印度經濟增長是一種自然增長，完全依賴市場經濟的發育和發展；而中國的 經濟增長則是政府主導下的經濟增長.印度的經濟增長是一種依靠內部力量不斷發展的經濟 增長，而中國的經濟增長則是一種完全依賴投資特別是外國資金的增長.兩種不同的經濟增 長思路決定了兩個國家未來經濟發展的潛力。作者認為，印度依靠本國市場發展經濟的道路 可能更具有持久性。 且不論學者的觀點是否正確，僅就中國經濟增長的模式來看，政府掌握龐大的經濟資源 推動改革確實帶來雙重問題：一方面政府投資的效率令人懷疑。在投資不能產生回報的情況 下，政府祇能靠不斷地追加投資來帶動經濟的增長，這也就是為什麼這些年來各級地方政府 不斷加大招商引資的力度，在全世界範圍內通過優惠政策吸引資金的原因所在。資金需求的 不斷增多，使得中國的經濟始終表現為粗放型的發展狀態，許多投資項目回報率很低，有些 甚至不能產生回報。在這種情況下，一旦外國資本撤走投資，或者本國資金供應鏈條斷裂， 那麼，中國的經濟發展將會出現失速現象。這一點在有些行業已經初露端倪。 另一方面，政府追加投資必然會產生擠出效應，許多民間資本難以進入傳統的壟斷行業， 依靠價格自由波動來實現資源合理配置的市場經濟運行機制始終不能發育成熟。更麻煩的是， 由於政府專注於經濟建設，對公民的基本需求包括教育、醫療、環境保護和公共安全缺乏應 有的關注，這就使得整個社會呈現出政府埋頭發展經濟，而普通公民拚命攢錢投資教育、醫 療保險和公共安全的獨特發展現象。這種經濟循環模式不但使中國社會處於十分緊張的狀態， 普通老百姓對政府日益不滿，而且使中國經濟的發展缺乏持久的推動力。有些家庭在積累了 一定的資金之後，為了讓孩子受到更好的教育，提前讓孩子出國留學.中國的人才和資金大 量流失海外。 中國經濟體制改革是決策體制的改革 所以，中國的經濟體制改革不是增長模式的改革，也不是單純的經濟結構的改革，而應 該是決策體制的改革。換句話說，如果不改變這種政府主導的決策機制，把決策權還給普通 公民，那麼，中國的改革將會引發更大的問題.改革觀念的變化必然要求中國加快政治體制 改革步伐。當前中國的政治體制改革正在悄悄地進行，鄉鎮一級的領導幹部直接選舉已經成 為常態，縣級領導幹部差額選舉全面鋪開，廳局級以上領導幹部的公開選拔制度也在進行試 點，中國的政治體制改革正在直接選舉和公開選拔兩條道路上謹慎前行。 這種漸變式的發展模式顯然不能滿足中國經濟體制改革發展的要求。經過直接選舉產生 的鄉鎮幹部直接面對選民，承擔著巨大的責任，可是他們手中缺乏可以支配的財政資源；廳 局級以上領導幹部公開選拔雖然可以挑選出優秀的技術官僚，但是，這項改革僅限於領導干 部副手，在首長負責制條件下，這項改革不具有實際意義.現在，有人提出中國的改革應當 採取突變的模式：在充分發揮人民代表大會作用的前提下，逐步將直接選舉擴大到省一級領 導幹部，通過人大代表直接選舉省政府領導人，徹底解決經濟體制改革中資源配置與權力不 受監督的矛盾問題.各個省人民代表大會選舉全國人大代表，並且由全國人民代表大會選舉 產生國務院總理。 這項建議的核心內容就是要加快直接選舉的步伐，將縣以下行之有效的直接選舉制度擴 大到省一級人大選舉中，並且通過差額選舉的方式，直接選舉省政府領導人。 政治體制改革的核心在發揮人民代表大會作用 在筆者看來，中國的政治體制改革是大勢所趨，不能逆轉.無論是採取漸變式的發展道 路還是採用突變式的發展模式，中國的政治體制改革都祇是時間問題.但是，如果沒有注意 政治體制改革的方向和手段，那麼，中國的政治體制改革很可能會誤入歧途。美國著名的民 權領袖馬丁路德金曾經說過，手段是正在形成之中的理想和進行之中的目的。如果我們祇是 盲目地借鑒西方國家的政治體制，熱衷於內部的權力分配，而沒有把改革的注意力集中在公 民權利回歸上面，那麼，中國的政治體制改革一定會出現社會危機.當前中國的學術界特別 是法學界少數學者無視中國社會公民的權利需求，把改革的注意力始終集中在政治權力的分 配上面，試圖通過三權分立來解決權力制衡問題.這樣的思維方式不但會引起既得利益者的 高度警惕，而且會大大延緩中國政治體制改革的步伐，增加中國行政體制改革的成本。 當前，政治體制改革的核心在於如何充分發揮人民代表大會制度的作用，通過提高人民 代表大會代表的素質，確保那些德才兼備的候選人成為各級政府的領導人。如果沒有完善的 人民代表大會制度，那麼，直接選舉的範圍越大，產生的問題可能就越多。人民代表大會制 度是一種有效的民主制度，也是一種權力高度集中的制度。人民代表大會選舉產生政府機關 和司法機關，這些國家權力機關直接對人民代表大會負責，並且隨時接受人民代表大會的監 督。如果在發揮人民代表大會制度作用的同時，能夠引進直接民主制度，將關係國家生死存 亡和國計民生的重大事項付諸全民表決，那麼，中國的政治體制改革必將步入了良性循環的 軌道。 我們討論中國的經濟體制改革和政治體制改革問題，必須注意以下三個方面：首先，應 當拋棄那種把經濟體制改革與政治體制改革割裂開來的錯誤思維方式，按照系統論的觀點， 整體思考中國未來改革的方向。中國社會之所以出現許多問題，關鍵一點就在於，在一些學 者和決策者的心目中，把經濟體制改革與政治體制改革完全區分開來，並且奉行經濟體制改 革優先的政策，強調效率優先兼顧公平，把政治體制改革看作是經濟體制改革的階段性需求， 而沒有看到政治體制改革對經濟體制改革所產生的決定性作用。如果沒有政治體制改革，政 府掌握的資源越多，經濟體制改革所產生的破壞性作用就越大。反過來，如果政治體制改革 與經濟體制改革同步發展，那麼，政府的權力就會隨著市場經濟的發展而不斷受到市場的削 弱，政府宏觀調控的權力就會隨時受到公眾的監督。中國的市場經濟就會成為真正的內向型 的、自洽的、可持續的市場經濟。強調政治體制改革，不是要忽視經濟體制改革，而是要為 經濟體制改革注入新的活力，為經濟體制改革辨明方向，使經濟體制改革能夠真正造福億萬 民眾.其次，在推動政治體制改革方面，我們不能夠亦步亦趨，盲目照搬西方國家的政治體 制，而應當在充分發揮人民代表大會制度作用的基礎上，探索出適合當代經濟發展需求的中 國特色的政治體制。人民代表大會制度為各級權力機關根據本地生產力發展水平選擇自己的 發展道路提供了廣闊的空間，關鍵問題就在於尋找優秀的人大代表，充實到各級人民代表大 會中，讓人民代表大會這項人類政治文明的創舉能夠真正的發揮實效。 事實證明，國家權力機關的相互制衡有助於消除腐敗，但如果沒有公眾的廣泛參與，沒 有人民當家作主，那麼，形式上的三權分立並不足以保證公民的權利不受損害。中國政治體 制改革應當權利向下，而不是權力制衡。當前中國改革的重心應該在落實公民的各項權利方 面，不要把西方國家的三權分立作為中國改革的方向或者必然選擇。讓人民直接選舉信得過 的人大代表，才是中國當前和未來相當長一段時間改革努力的方向。 第三，中國的政治體制改革不能按部就班，不能長期停留在基層國家權力機關層次，在 必要的時候，應當加快行政體制改革的步伐，實行政治文明的跳躍式發展。我國當前經濟領 域中出現的幾乎所有問題，都與政治體制改革不到位有關.如果不盡快啟動高層的政治體制 改革，那麼，中國的經濟體制改革將難以為繼.現在我國實行的廳局級幹部公開選拔制度， 雖然在一定程度上滿足了公眾的知情權，但是這種專家出題、選舉專家的政治體制改革不應 該成為中國改革的主流方向。中國未來的政治體制改革應該把權力真正交還給普通選民，讓 他們根據自己的切身感受，選舉高級領導幹部。在一個成熟的法治社會，拒絕"空降幹部"， 拒絕從政的終南捷徑。我們可以選擇各個領域的專家擔任相應的高級領導職務，但是，這些 專家必須接受公眾的挑選，至少應該接受人民代表大會的檢驗。如果組織部門劃出圈子、少 數人閉卷考試，那麼選出的領導幹部祇能是誇誇其談、不干實事的官老爺。中國的政治體制 改革千萬不能走彎路。 （作者為中南財經政法大學教授）◆