財政是一個憲法問題 （武漢）喬新生 財政部部長金人慶表示，中央將加快建立財權與事權相匹配的財政管理體制，通過制定 《轉移支付法》，徹底解決中央政府與地方政府之間財權與事權不匹配的問題。（《第一財 經日報》2007年6月28日） 自從1994年實行分稅制改革之後，中央政府與地方政府之間在財權與事權之間的匹配問 題上出現了嚴重的失衡現象。中央政府掌握著絕大部分財權，而事權則留給了地方，從而導 致許多地方政府入不敷出。近10年來地方政府為了維持地方財政平衡，不約而同地想到了房 地產市場，通過加快土地出讓，促進房地產市場價格上漲，解決地方經濟發展的財政資金問 題。然而，這樣的財政體制不僅產生了嚴重的社會問題，導致公共產品配給嚴重不足，而且 給官商勾結，擾亂市場經濟秩序提供了政策空間。所以，進入本世紀，呼籲加快公共財政體 制改革的聲音一直不斷。不少學者提出必須從憲法和法律的高度，充分認識我國財政稅收改 革問題。 財政從本質上來說是一個憲法問題，財政分配關係到國家的發展方向，關係到社會經濟 結構，關係到居民的收入，甚至還關係到城鄉居民的幸福指數。如果國家通過稅收竭澤而漁， 那麼，市場主體的發展就難以為繼，居民的收入就會下降，整個社會就會出現失衡局面。如 果中央政府汲取財政收入過多，那麼地方經濟發展就會缺乏後勁；如果地方政府過多依賴中 央政府的轉移支付，那麼，統籌發展的目標就難以實現。 所以，財政問題既涉及到國家與公民個人之間的問題，也涉及到中央政府與地方政府之 間的問題。由於我國實行公共財政與國有資本經營預算分別編製的原則，所以中央政府財政 主要依靠稅收，而地方政府財政則主要依靠收費，財政資金失控現象非常嚴重。中央企業編 制國有資本經營預算之後，中央所轄企業將向中央政府分配紅利，這就使得中央財政緊張局 面大大緩解，中央政府完全可以通過調整稅收結構，給地方政府以更大的發展空間。 但問題隨之出現，如果中央政府財權下放，地方政府掌握過多的資源，地方政府會不會 在財政資金的使用上鋪張浪費，從而出現新一輪的地方投資熱潮呢？ 所以，財政體制改革必須從減少稅收開始，逐步降低我國的稅收水平，建立一種藏富於 民的國家經濟體制。目前我國徵收的各項稅種達20多個，交叉徵稅、重複徵稅的現象依然存 在。如果不盡快編製我國稅收法典，將各項稅收法定化，那麼，中央政府下放財權之後，地 方政府很可能會巧立名目，徵收或者變相徵收各種稅款。 轉移支付祇是在憲法的指引下，第二次財政分配。如果第一次財政分配不合理，特別是 中央政府與地方政府的財權分配不合理，那麼第二次財政分配就缺乏基礎，在轉移支付的過 程中就會出現大量的腐敗現象。按照財政部部長的設計，今後涉及到全國性公共產品和服務 以及具有調節收入分配性質的支出責任由中央全額承擔；地方性公共產品和服務的支出責任 由地方政府全額承擔；具有跨地區的「外部性」的公共產品和服務的支出責任，分清主次責 任，由中央和地方各級政府按照一定比例共同承擔。 由此可見，財政體制改革必須與公共產品的供給聯繫起來。換句話說，必須先考慮公共 產品的財政支出，然後再考慮中央政府與地方政府的稅收分配。如果沒有具體劃分公共產品 開支事項，那麼，財政體制改革就毫無意義。 按照各國通常的經驗，在涉及國防、外交、醫療保健、教育科技等領域，中央政府可以 保留適當的財權。但是，除了國防、外交等剛性支出之外，醫療保健、教育科技等領域的財 政支出存在極大的彈性，為了防止中央政府財權過大，從而出現財政支出浪費的現象，一些 國家規定在涉及到醫療保健、教育科技領域的支出，應當實行權力下放，由各地方政府根據 實際需要，向中央政府提出具體方案，中央政府根據轉移支付法向預算審議機關提出報告， 由該機關批准立項。 地方政府應該根據本地生產力發展的需求，因地制宜設計本地的財政體制。在確保中央 財政收入不會減少的情況下，地方政府可以在法律的授權範圍內，決定稅收的種類。如果地 方稅收過重，導致地方企業失去競爭力，那麼，這些企業可以通過轉移投資的方式，選擇其 他稅收環境良好的地區發展。如果當地居民認為政府稅收過重，可以通過民主決策程序，改 變當地的稅收體系。 總而言之，財政體制改革必須堅持下列原則：財權與事權相結合的原則，根據公共產品 支出情況，確定財權的分配模式；公共財政決策權下移的原則，逐步建立地方自治為基礎的 公共財政決策體系，由地方政府根據當地生產力發展情況，依照憲法和法律確定稅收種類； 民主決定轉移支付的原則，中央政府為了統籌兼顧、均衡發展，在財政轉移支付的過程中， 必須經過全國人大常委會批准，或者提交全國人大常委會預算委員會充分討論，未經全國人 大常委會批准，中央政府不得隨意決定轉移支付。 當前我國除了修改《預算法》，制定《轉移支付法》之外，還必須考慮制定稅收法典。 未來的稅收法典既包括稅收的種類，也包括稅收權力的分配，同時還可以將現行的《稅收征 管法》內容加以修改包括進去，從而建立一個稅收權力清晰、徵稅程序簡便、稅收項目較少、 稅收負擔較輕的國家稅收體系。財政改革如果單兵突進，顧此失彼，那麼，很可能會產生巨 大的副作用。所以，建議全國人大盡快考慮全面修改完善我國的稅收法律體系，建立以稅收 以基礎，以公共產品供給為財政分類標準，部門預算與項目預算相互印證的立體財政模式。 （作者為中南財經政法大學社會發展研究中心主任）◆