思考中國的六個問題 （四川）楊銀波 無論體制內外，大家都碰到了不需要再劃分什麼「體制內外」的問題。換句話說，即使 是另一批人當政，這些問題依然存在。這些問題具備複雜性、普遍性、迫切性和公共性，又 有著相當的歷史性。在當代，我們能夠看到不是一個市，不是一個省，而是自上而下的全中 國，都存在著這些問題。從事黨政事務的，從事政治研究的，從事公民維權的，甚至包括部 分弱勢群體，大家都在逐漸看透、看清、看懂這些問題。 第一個問題，權力效率。 中國的權力結構是集權式的，不是分權式的，職能部門的「唯上性」眾所周知。具體要 幹些什麼，不是民眾自發的思路彙集，而是上面攤派和指定的任務。在最具影響力的「紅頭 文件」和「指示」之中，官員重視的是兩樣東西：人和錢。人事變動，意味著權力變動；人 民幣下放，意味著自身利益的機會。這一切，似乎與民眾無甚關聯，民眾權利甚至連「民眾」 這兩個字自身，都缺乏生命感。有人說，計劃經濟時代已經過去，專制統治已不復存。錯了， 仍然有「上面的計劃」，更有「上面的專制」。對於「下面」，不存在服務，祇存在任務和 管理。有人提倡「治理」，但很多地方都沒有做到。民眾的渴求，被臃腫而拖沓的行政效率 所堵塞。同時，低效的行政效率又加上管得太寬的權力，導致事情越扯越多、越扯越複雜， 一件再小的事情也很難找到「空得出手」的人。由此，後門大開，還是由利益來推動行政效 率。 權力必須釋放、分化，甚至應更多地以「購買」的方式，交由民間組織——也就是社會 組織——來處理。這比裁減人員更為有效，甚至比民主選舉「好官」更有持續穩定的效應。 9月20日的《南方週末》，有一篇深度報道《中國醫改ｕ形大回轉？》，很有價值。就醫療 改革制度，北大、復旦、國研中心、世衛組織、世行、麥肯錫、北師大、人大，這八家機構 一共提出了八個方案，結果完全主張「政府主導」的方案祇有一個半（國研中心的一個和北 大的半個），其餘全部主張「市場主導」。這種狀況，被一位參會的醫改學者稱為「這是真 理的勝利，是中國明智的選擇。」今後的教育改革，也很可能走向這一步。要讓權力弱化到 更小的程度，把市場和社會做大，這是基本的方向。市場與社會的強大，才有可能對權力構 成最大的外部制約。尤其是當權力內部制約嚴重乏力之時，我們不能不走這條道路——市場 經濟與公民社會成為最大強者的道路。 第二個問題，民意民智。 中國最有力量的民意民智，應該是組織形式的民意民智，而非一般人物的單獨觀點。甚 至包括人大代表在內，也不足以與組織式的民意民智相提並論。組織是可以被看見的，比如 說民間智庫，一些專業的研究者和推動者集結起來，切合實際而終生致力的思想、路徑、實 驗、項目等等，其眼光已經比政府超前得太多。還有媒體，必須開放言禁，引導整個社會來 思索、批判和建設。當然，民間團體的直接行動更是民意民智，這些行動往往在組織力量、 統籌力量和實施力量上，遠遠超過政府。當市場與社會足夠強大之時，包括黨委、政府、人 大在內，都將依附於這些組織式的民意民智，而不是剛好相反。屆時，民眾之意之智，將不 是「遞奏摺式」的，而是具有相當的自我活動空間和督促政府的能力，其規模、其影響、其 效能，絕不是我們今天看到的這個樣子。 民間抗爭事件增加的緣故，在很大程度上是由於政府強權、富者蠻橫。權力、財力與智 力的合謀，導致弱勢者走向更為弱勢的境地，迫不得已走向反抗。與之相隨的是權利覺醒、 自由覺醒的思潮推進，加深了抗爭本身具有的正當性、合理性和前瞻性。被統治者與統治者 走向了對立，民眾向既得利益聯盟集團宣戰，各種僵化的控制和壓制更加激起民眾的抗爭之 心和抗爭勢態。民意高漲的同時，行政、司法成本昂貴，媒體倒向既得利益的一方，整個社 會充滿了困境。熟透官方規則和崇尚「包青天式」的開明專制的人們，祇有通過「大官治小 官」、「上級治下級」的辦法，來捍衛自身利益。但這樣做的結果，就是更加鞏固了上層權 力，迫使下層權力必須更加小心謹慎地服從和獻媚於上層權力。長此以往的後果，就是更多 人選擇開明專制，而實際上還是人治，說到底還是民意民智不被制度所吸收的結果。即使被 吸收為制度，也得不到有效實施，因為人治觀念和官本位思想並沒有從根本上去除。 第三個問題，形式官僚。 吳思的《潛規則》對此有著極其深刻的解剖，本質是為了謀利，是當事雙方或多方謀利 博弈的一種均衡。從當事者雙方來看，二者最終目的是為了獲取收益的最大化，或者是損失 的最小化。官僚之形式化，或形式之官僚化，全是精心於對「成本」的計算。真正動真格地 去解決民怨，將牽扯到方方面面的利益，尤其是上級利益和財團利益。在經濟建設的時代， 並未在「合法致富」上予以重視，存在即是合理。如同我們看到的很多影視題材那樣，倘若 徹底破案，牽出一竿人等，相關企業涉及的幾百、幾千名員工便衣食無著，這些問題不是法 律可以解決的。所以，睜隻眼閉祇眼的情況特別多。人浮於事還算是小的，包括上班打麻將、 下班去泡妞、政績工程、豆腐渣工程，這些連中央電視台都敢批判，不算是最糟糕的問題。 最糟糕的問題是，其腐敗、其勢力、其緊密程度，已經比一般黑道更為強大。「權力型黑社 會」比任何販毒、販搶、拐賣、搶劫的團伙組織還要惡劣。電視劇《國家幹部》裡就有這樣 一群人物，有著爛熟於心的政治訓練，有著結黨營私的更大網絡，這些官僚被有的人形容為 「共產黨裡的敗類」，其實絕非如此，而是這個體制之壞，將其強力集結於其中，無以脫身。 現在體制內最優秀的一批人物，是最能容忍和克制的隱忍不發之人。如同當年的林彪， 當年的汪精衛，當年的李鴻章，他們太知道這一切內幕，太懂得這一盤棋的黑局何在。他們 無奈，無聲，無以所為，能夠在險惡官場獨善其身就已經是極大的造化。稍微跳了一點出來 的人，幾乎沒有一個有通達顯赫的命運，包括魏勝多、劉慎剛這批體制中人，固然推動政治 改革，卻都是悲劇人物。也是在9月20日的《南方週末》，有一篇深度報道《龐家鈺案「深 喉」真名現身，十年官場恩怨首度述說》，該報道說，陝西省寶雞市司法局幹部曹長征告倒 陝西省政協副主席龐家鈺，但其狀況卻是：「告倒了龐家鈺，曹長征的職務仍然沒有變化， 仍然是市司法局的助理調研員，業餘時間以公民代理的身份幫別人打一些官司。他一直為自 己當初被免職而申訴，但至今沒有效果」。這批人都是鐵桿的中共黨員，硬骨、無私、有才、 有苦，但這個體制卻越來越淘汰他們。包括現在很多退休的老幹部，我見過一些，他們所表 現出來的都是對當前政局的痛心疾首，卻又無可奈何，唯有深深懷念當初那個廉潔奉公的激 情歲月。 第四個問題，依法行政。 「紅頭文件」和「指示」不是法律，卻比法律更為有用，在當代官場不懂得在這些文件 與指示之中挖金掘銀，證明其本領還不到家。法律是一道防線，當行政越過這道防線，就等 於在公共事務之中侵害了公共利益。依法行政的深刻內涵是獨立負責、獨立行動，催生了問 責制的產生。比如說，你負責建設轄區內的水管系統，花了很多錢，結果水管總是爆炸，總 是停水，你要拿話來說，你要負行政責任，造成重大事故的你要負刑事責任。同時，法律明 確了你自身的權力界限，不可濫用。我們從媒體中經常能夠瞭解到許多冤案，這些冤案被曝 光之後，整個社會群情激憤，痛罵公安、司法。關於「國家賠償」，我們也瞭解很多相關案 例，這些案例一次次地告訴我們：依法行政。冤案之所以成為冤案，事實上是由很多原因促 成的，比如栽贓陷害，比如強力破案，當然還有一個自上而下的最大問題——缺乏法律依據 的定案。出於政權穩定的角度考慮，行政系統成為執行政治任務的工具，政治問題被專政化 解決，而這個「專政」往往是一邊倒地傾向於黨的利益考慮，諸如對不同政見者、不同教見 者的打擊、圍剿和迫害，就凸現了核心問題的暴露。 憲政是法治國家的綱中之綱，但中國式的法律其最大的漏洞，就是同樣一條法令，可以 用其它法律、法規、政策、文件、指示來予以消解，導致「大法無用，小法實用」，實際上 就是弱化法律，並利用信息不對稱的特點，使得行政者具備強勢地位，而弱者愈弱。昨晚看 《中國大案偵破實錄》紀實片，貴州貧困地區60多名少女、女童被誘騙至福建等省，遭到暴 力威逼賣淫，患上四種惡性婦科病。此案雖然獲得偵破，但貴州當地的貧困、麻木、冷血更 令人震撼。這說明依法行政並沒有解決經濟問題，沒有解決最基本的生存問題。法律在維持 秩序、保障公民權利方面無疑是非常重要的一環，但中國歷來的「重刑輕民」執法傳統，卻 導致民權弱勢的結局。所以，行政絕非行政本身，法律也絕非法律本身，對於許多應當涉及 到的領域，實在還有任重道遠的更多實務要做。當貴州那批少女、女童遭到侵害之後，她們 的父母卻說：「我不管我的女兒在外面做了什麼，祇要每個月能夠匯錢回來就行。」當一位 父親狠狠地罵女兒：「反正你也要嫁人，看你這輩子也沒什麼出息，不如殺了你！」這個時 候，我們能對法律、對行政說什麼？寫到此處，我心極其冰涼。 第五個問題，市場經濟。 市場經濟是一個充滿自由公平競爭，同時又亟待提倡自利、利他原則的經濟模式。在中 國，人們尤其擔憂的是權力干預及過分干預，這方面的專業研究領域是「尋租」。尋租很容 易解釋，就是政府對經濟活動的限制滲透到了各個方面，這些限制產生了形式各異的租金， 從而引發了人們對租金的競爭。有時，尋租通過各種非法途徑進行，如賄賂、腐敗、走私和 黑市。擁有特權的特殊利益集團可以充分利用其地位優勢，對尋租和社會財富的消耗起著重 要作用。舉個簡單的例子，比如在我們這座城市的郊區，假設開發商看重了一片土地，他們 與政府商量，出錢買土地。假如農民不同意，他們可以施以更大的惠利，比如幫你們修路， 幫你們解決孩子讀書的問題，然後每畝兩萬，而後解決安置。開發商將土地推平，然後建立 商廈或商品房，跟官員分點利，自己又賣出高價，幾十平米就可以賣出幾十萬。這些「圈地 運動」的規則，就是尋租規則。政府得利，商人得利，最終受害的是那些祇分得殘羹冷飯的 貧困民眾。賄賂、腐敗，祇不過是權錢交易的必要環節，最終的目的就是「少數人先富起 來」，並不在乎合法與不合法，以及是否屬於暴利性質。 招商引資也是相同的道理。許多民眾期待已久的經濟浪潮，最終都毀在政府的手中。吃 吃喝喝，就可以吃掉一個項目，投資商不敢來，來一個吃一個。好不容易逮著一個投資商， 灰色空間就陸續建立起來了。當然，企業入駐對政府的公共財政是非常重要的，有了公共財 政，民眾的福利公益就可以做起來。但在實際操作中，仍然容易出現這樣一種情況，那就是 政府絕買農民土地，然後出租給企業。企業要減少成本的辦法，就是反過來提供好處給政府。 有的成本是不能減少的，比如有極大污染的企業卻不排污，這對全民的身體健康都將造成威 脅，物價的猛漲也將對原住民造成威脅，但政府在控制著這一切，它不管什麼威脅不威脅。 這種市場經濟的最大問題，就是灰色空間，政府可以幾頭吃錢，因為權力在其手中，就可以 權換錢、錢滾錢，政府假借商人的手自己反而成了最大的商人。 幾年前，浙江某個村的村民與警察、武警發生血戰，究其原因，就是因為當地某企業的 污染問題，而政府竟然以如此武力威逼村民，那同樣是官商合謀所致。中國民眾的弱勢在市 場經濟之中就能看出許多，大家看中國的壟斷行業也明白為什麼民眾會那麼普遍的貧窮，其 貓膩就是權貴資本主義制度的橫行無忌。 第六個問題，NGO——非政府組織。 非政府組織是公民社會最頑強、最廣泛的組織基石。中國大陸的NGO，有一半左右成立 於2000年之後，是個新事物。業內人士我接觸過很多，至今我都還在不斷地思他們所思、想 他們所想。中國不容易做出有影響力的NGO，而有影響力的NGO又滿受束縛，並且被束縛得越 來越緊。其問題是：一是自身發展動力不足，二是沒有強大的外界支持。北京零點調查公司 董事長袁岳說：「由於行政決策過程在一個封閉的系統中運行，為政府高度控制，標準單一 化，這就決定了祇有極少數、單一渠道的東西才會被接受，而異於官方價值體系的人和聲音， 往往被認為是'不安全的'而不受歡迎和認可。這種官本位化的制度導向，帶來的結果是官方 對NGO的歧視。」官方的研究機構倒是一大堆，但是其官方立場嚴重，這幫人總是不斷揣摩 官方意圖，向公眾解釋官方的政策、口號，缺乏獨立思考，不能推動制度創新。中國的NGO 極其弱小，純粹的民間NGO更是幾乎被當作「反動勢力」來對待，仿似面對反對黨，當局極 其憂慮，時刻充滿警惕。有次與幾位官員吃飯，談起某知名NGO，某官員居然說該NGO創辦人 是個好色之徒，如此下作地栽贓NGO，實屬卑鄙。 NGO在中國的抬頭和迅猛發展是必然的，即使是有意成立維權組織或政黨組織的人，也 需要對NGO有著深刻的瞭解。NGO的能力訓練是絕對有利於任何從事公共事業的人的，它的目 標非常明確，有的甚至縮小到具體祇做一件事，把這件事做精、做專、做嚴，最終形成權威。 北京零點調查公司就是一個民意調查機構，它有實力做政府的訂單，而且越做越大，這一點 似乎有意在模仿國外的蘭德公司。我當年在嘗試做「網賺」行業時，曾經接觸過很多「調查 網站」，有的網站其實已經涉及到了相當多的民意調查，它們有意改革政策，絕不是普通的 「網賺」那麼簡單。但是，政府正在限制類似的NGO，不允許它們在民政部門登記，祇允許 在工商部門註冊，並且收取它們的稅額，禁止它們進行募捐，亦即從制度、資金上歧視這些 NGO——北京天則經濟研究所和番禺打工族文書處理服務部就是典型的案例。而利用體制內 網絡——無限利益的那張網絡——的NGO則是如魚得水，諸如許多不觸及要害並發行暢銷刊 物的NGO，它們不容易與政府發生分歧，相反卻是不斷地幫助政府維持弱勢群體的內部穩定。 即便如此，那些充當各種社會力量——乃至官方力量——與弱勢群體之間聯繫的中介的NGO， 仍然在試圖發出自己獨立的吼聲，這一點在近幾年我們已經看到，值得期待。◆