成都的倒退：小產權非法化 ——兼論新農村建設的土地問題 （四川）劉斌夫 12月13日，日寇南京大屠殺的國殤日。成都官方在電視傳媒公佈了整頓農村集體土地開 發秩序的條例，其中有一條令人震驚的消息：成都「小產權」房產正式列為「非法」。政府 以條例形式宣佈城市戶口居民不准購買農村集體土地（非耕地）所建「小產權」屋業。在現 代封建制度下的中國大陸，土地產權屬於國家或集體所有，不動產的所有者祇有土地使用權。 不動產——房屋產權，有兩種產權形式。一是大產權，即國有土地使用權的房屋產權；二是 小產權，即農村集體土地使用權的房屋產權。小產權的非法化，與時下的統籌城鄉綜合配套 改革試驗是背道而馳的，甚而可以說是反改革。 人們不禁回想起多年前早已遺忘的一段新民謠：「共產黨政策像月亮，初一十五不一 樣。」 正如1989年之後，鄧小平「南巡談話」之前的「治理整頓」是反改革一樣——成都作為 中央公佈的京、津、渝、成四大「統籌城鄉綜合配套改革試驗區」之一，此前率先展開「城 鄉一體化」和新農村建設實驗，而今卻在「試驗區」新的時代背景下，將「小產權」非法化。 這無疑是一種倒退！ 一些正在或正擬投資新農村建設綜合項目的民營企業家，紛紛打來電話，求證此消息的 真實性和是與非。 一個計劃單列的副省級城市，本來就無權訂立地方法規或出台地方法律性文件。此前的 「成都實驗」，都是由市委市政府打報告給省國土資源廳，再上報國土資源部以專項文件批 復形式，特別核准農村土地整理。此間，國土資源部《土地開發整理若干意見》（國土資發 [2003]363號）、《全國土地開發整理規劃》（國土資發[2003]69號）、《關於加強和改進 土地開發整理工作的通知》（國土資發[2005]29號），四川省國土廳《關於進一步加強和規 范土地開發整理工作的若干意見》（國土資發[2004]147號），成都市土地整理中心《農村 土地整理立項規定》等文件，相繼出台。 國土資源部隨即給成都下達了不切實際的「3年3萬畝拆院並院試點計劃」。成都雙流縣 儘管位居「全國經濟十強縣」之一，拆院並院土地整理資金缺口亦達10多億元人民幣；溫江 區計劃拆院並院36個村，其資金缺口亦更大。成都不顧一切地開始了「一刀切」的拆院並院 「大躍進」，大搞僅靠政府財政轉移支付強刺激的農村形象工程和形式主義，上哄下蒙。可 以說，成都首批城鄉一體化試點，沒有一個不是靠政府拿出至少上千萬元、多則上億元「搞」 出來的，因而眾多專家學者和中央、廣東新聞媒體一直在質疑其「普適性」。 成都城鄉一體化和新農村建設試驗，是一場偉大的創新實踐，卻也暴露出越來越多的問 題。廣闊農村到處呼喚著科學發展觀。 如今，當全國土地「百日執法」大檢查（9月至12月）和即將來臨的全國土地執法「雷 霆行動」動了真格的時候，成都不是選擇反思和改進，而是選擇了倒退。 廣東省出台「小產權合法化」地方性法規 其實，城鄉統籌發展，是全國城鄉都應該推行的重大戰略，尤其是全國縣域。而並非統 籌城鄉綜合配套改革試驗區的廣東省，卻早已——出台「小產權合法化」地方性法規。 前年，廣東省人大以地方法規性文件形式，頒布了關於農村集體土地承包經營權可以作 為生產要素量化持股參與現代大農業開發的有關規定。「股田制」在廣東合法化。 今年，廣東省人大又以地方法規性文件形式，出台了關於農村土地的宅基地（非耕地） 上的住宅可以出租或轉讓的若干規定。農村土地上的房屋「小產權」在廣東合法化。 廣東，作為中國改革開放的前沿陣地和橋頭堡，在制度創新方面，總是先聲奪人地走在 時代最前列。 由於東南沿海多元產業集群的初步形成，GDP和財政收入不如西部地區那樣以「賣地財 政」為首要逐利方式。「小產權」合法化，率先刺穿了深圳的「大產權」房地產泡沫，成為 深圳股市房地產股大跌的原因之一，城市房價始漸走向平抑。 因了地緣經濟優勢地位，成都的城市「大產權」住宅房地產，60%左右是被非成都籍人 士購買，作為一個特例，其市場指向和空間，在整個中國西部尤其西部大中城市的官員和富 商。成都房市幾乎成為貧富懸殊的寫照和異地洗錢的機器。這也正是「上海感冒、全國吃藥」 之後，成都房市價格依然穩健上揚、年年再刷新高的重要謎底。在成都，最好查證「巨額財 產來源不明」。 小產權合法化是歷史大趨勢 為什麼「小產權非法化」這條消息令人震驚，許多投資商忽然感覺到新農村建設農村土 地整理開發意味著巨大的風險。以往，成都都江堰、武侯等區市縣，農地「小產權」房市場 的既成事實已有很多很多，一般「小產權」比「大產權」住宅房價約低1000元左右。「小產 權」住宅，作為城裡人的第一居家或第二居家，都一直很好賣。十分有趣的是，成都市武侯 區有一幢政府機關大樓也是「小產權」，每年給農民補償「青苗費」。 請注意，成都由於一、二、三圈層與城市中心區距離遠近和平壩、丘陵、山地地形差異， 農村非耕地所佔農村土地總量的比例，依次為23%、25%、28%、30%.農村土地整理安置農民 建設集中居住新型社區，一般使用土地總量的7%~9%；今年取消了原來農民安置房祇准修6+1 多層樓的規定，武侯區機投鎮已開盤入住26層電梯高樓農民新居，佔地比例就更少。按照 「宜聚則聚，宜散則散」的原則，除去農民安置新居、社區公共用地之外，還有占土地總量 8%~15%的非耕地——農村集體建設用地，可以報批立項後，以農民持股或經營權轉讓等利益 共享方式，供投資商用於經營性開發。經營性開發可包括：「小產權」住宅、農民經濟適用 房、「農家樂」生態園林、鄉村酒店、鄉村休閒娛樂度假休閒設施開發，或農產品、中藥材 加工，民間民俗工藝品生產等多種經營。 農村土地上的小產權房產，是建築於通過整理集中的非耕地上，在整理過程中甚至可能 增加土地還耕量，祇要嚴格把握政策界限和開發用地比例，是絕不會影響國家18億耕地總量 紅線的。而恰恰是所謂「大產權」房地產開發，屬國有建設用地徵用，帶有強制性，是在地 方隨時可以變更的用地性質規劃的情勢下，對耕地與非耕地大片佔用。城市發展中的無限量 擴張，才是對18億耕地總量紅線最大的威脅。 由於人民幣與美元在中國大陸對沖「升值」，使大量境外熱錢和國際游資襲入中國，投 機於「大產權」房地產市場，其侵吞大量土地的血盆大口，在政績政府和官員個人雙重利益 的誘惑與驅動下，將會使中國重蹈當年日本曾經陷入過的經濟危機，絕非危言聳聽。而「小 產權」住宅開發，恰是以市場化運作方式調節、療救房市虛高症的良方之一。 十七大總書記報告中強調：「創造條件讓更多群眾擁有財產性收入。」「小產權」住宅 可以由城鄉公民購置出租，是增加群眾財產性收入的最有效途徑之一。「小產權」住宅成本 低、價格便宜，可讓收入不高的城市平民在城郊買得起自己的住房。「小產權」是縮小貧富 差別、走向共同富裕、解救「房奴」的有效途徑之一。「小產權」住宅人居環境生態優化， 可以讓城裡人擁有第二生態居家，是提升人們生活質量的有效途徑之一。 農民能購得起「小產權」商品房的仍然是少數，其市場空間大部份應該留給城裡人。因 為「小產權」住宅，與農民安置新型社區住宅和農民自建住房仍然不同，它有著商品屬性。 農村「小產權」住宅一區不准「城裡（戶口的）人」購買，一是可讓城市「大產權」房 價得以保護，仍然可以堅挺幾年；二是政府可以把國有建設用地價增得更高，賣地財政更大 獲益；三是政府可以「不求有功但求無過」地規避萬一的政策風險；四是可以充分保護那些 有「實力」搞到國有建設用地指標和銀行巨額資金的房地產（「大產權」）開發商（與「朝 內有人」共享）的既得利益，哪一個大樓盤不是開發商同有關官員一起分享其紅？ 「小產權」住宅房產不准「城市人」購買，開發建設新農村的投資商們，為什麼不創新 思維，為什麼偏要在整理出來的一定比例的非耕地上祇搞住宅房地產呢？完全可以大搞鄉村 旅遊、鄉村度假產業、鄉村酒店，搞非銷售住宅的吃住行遊購娛多元產業開發經營。不搞住 宅房地產「一棰子買賣」，而搞每年有現金流的中長線綜合經營項目。鄉村旅遊休閒度假產 業有著巨大的開發潛力和長久的盈利空間，是一項切實可行的富民惠民工程，可以更有效地 帶動老百姓致富一方，更多地解決農民轉移再就業。何必硬要在「農村商品住宅房地產」一 棵樹上吊死？ 「小產權」住宅不准城市人購買，農村人可以購買嘛。吸引那些先富起來的農村戶籍老 板們，不要急於把全家戶口都遷進城裡，可以在鄉下買個第二居家或第一居家，生態又實惠。 成都彭州市「農民經濟實用房」的開發，就是一個可貴的創舉。 犯不著怨怪那些此一時彼一時捉鬼放鬼祇為私利的勢利官員們，用不著聽那些吃皇糧俸 祿的「經濟政策解釋專家」難以自圓其說地荒謬解讀，不要輕信不明究裡與是非者的膚淺判 斷。我們的時代，急需繼續改革的智慧和勇氣。「小產權非法」是階段性的是暫時倒退。 小產權合法化，是歷史前行與時代發展的必然規律和大趨勢！ 忽地想起五代布袋和尚充滿鄉土氣息的哲理詩《插秧》： 手把青秧插滿田，低頭便見水中天。 六根清淨方為道，退步原來是向前！◆