中國人大制度進入死胡同 （武漢）喬新生 在中國人民代表大會的2987名代表中，絕大多數代表既沒有像樣的政治綱領，也沒有與 選民溝通的時間和能力，中國的人民代表大會制度已經走進了死胡同。 人民代表選舉的弊病 按照中國選舉法規定，下一級人大代表選舉產生上一級人大代表，而且選舉的人大代表 並不限於本級人大代表，換句話說，下一級人大代表可以在全國範圍內遴選上一級人大代表， 這也就是為什麼從來沒有在當地擔任過領導職務的中共中央政治局常委，可以出現在地方人 大代表選舉的全國人大代表名單之中。這是一種連起碼的公平正義規則都不考慮的形式主義。 既然全國人大代表不需要對選區選民負責，既然地方人大代表可以在全國範圍內選舉全國人 大代表，那麼，選舉的操作就有了空間，祇要負責選舉的官員事先做好工作，哪怕從來都沒 有為本地作出貢獻的候選人，都可以成為本選區推薦產生的全國人大代表。這樣的人大代表 在全國人民代表大會上，既不需要向選區的選民負責，也不需要向其他選區的選民負責，他 們是人民代表大會這個橡皮圖章的操盤手。 在全國人大代表構成中，黨政官員仍然佔據多數。許多地方人大選舉產生的全國人大代 表，根本沒有為本轄區選民福利的改善提出任何建設性的意見，也從來沒有向選民報告過自 己的政治主張，他們擔任全國人大代表，簡直是對選民智商的侮辱。 中國的人民代表大會制度實行間接選舉制度，全國人大代表來自於各行各業。但是在選 舉的時候，中央選舉機構已經給各個省下達了各行各業、各民主黨派的代表指標，換句話說， 各個地方選區選舉全國人大代表的時候，不是選舉那些政治主張明確，具有參政議政能力的 公民，而是根據事先劃定的範圍，推薦全國人大代表。這就是為什麼在全國人大代表中出現 了連續11屆擔任全國人大代表的、大字不識幾個的農民代表的原因。由於選舉出現了嚴重的 路徑依賴，祇要人大代表不在政治上走極端，就可以連任，所以，擔任全國人大代表的人從 來都不敢公開表達自己的政治主張，即使對政府或者司法機關的某些做法不滿，也是採取秘 密的方式四處疏通。這也就是為什麼外界傳言全國人大代表都有自己特殊通道的原因。全國 人大代表以政治上的沉默換取切切實實的現實利益。許多人大代表可以開特權車，可以優先 購買緊俏物資商品，可以在各級黨政機關擔任重要職務，從表面來看全國人大代表無職無權， 但是正是這種政治體制內部的利益交換，使人們對擔任全國人大代表趨之若鶩。 政治分贓的制度安排 這種帶有明顯政治分贓的制度安排，決定了人民代表大會制度越來越走向它的反面，成 為了限制、干涉甚至剝奪公民權利，擴大、默許甚至縱容行政權擴張的橡皮圖章。舉例來說， 以前中國刑法明確規定走私犯罪，但是在某些具有特殊背景的全國人大代表操作之下，打著 罪刑法定的旗號，將刑法的許多罪名拆分開來，從而形成了獨立的罪名，而這些罪名的適用 對象，往往都是富商大賈或者國家機關工作人員。這些富商大賈或者國家機關工作人員在刑 法量身定做的罪名面前，變成了實實在在的特權階層。過去走私固體廢物構成走私犯罪，最 高量刑為死刑。可是將走私固體廢物「單獨成罪」之後，量刑幅度大大下降。很顯然這樣的 制度安排不適用於那些小商小販，而祇適用於那些有能力走私固體廢物的富商大賈和國家機 關工作人員。在中國刑法中，類似這樣的制度設計比比皆是。所以，在中國擔任全國人大代 表或者政府官員，所獲得的實際收益已經遠遠超出了其工資收入，全國人大代表或者政府官 員已經成為凌駕於憲法和法律之上的特殊階層。 從理論上來說，全國人民代表大會是國家的最高權力機關。它制定法律，把各項改革政 策變為具有強制力的行為規範。由於全國人大代表相當一部分是貪官污吏，所以，全國人大 在制定法律的時候，必須優先考慮這些特殊利益階層的需求，立法機關不可能針對人大代表 制定嚴格的法律。可以想見，今後中國會逐步減少甚至取消死刑，但是在這個過程中，首先 獲益的很可能是全國人大代表以及它們所代表的貪官污吏。 筆者曾經認為人民代表大會制度是中國政治制度的根本，但是萬萬沒有想到中國的人民 代表大會制度會墮落如此。作為一個學者看到全國人大代表的構成，仔細分析他們的政治背 景和所作所為，感到痛心疾首。如果這樣的人擔任全國人大代表，那麼中國的政治體制改革 必將誤入歧途，中國的民主政治發展必然會開倒車。 人民代表大會制度曾經被筆者寄予厚望，可是看到那些不務正業的人當選全國人大代表， 招搖過市，自欺欺人，漸漸地懷疑自己當初的政治主張是否有改變的必要。人大代表應當是 一種直接選舉制度下最為透明的民主政治體制，希望能夠成為中國政治制度的根本。但是， 在目前的操作之下，人大代表正在成為人民的公敵。 政治改革的瓶頸 在海外的朋友看來，每年3月在北京召開的人民代表大會，是中國政治改革的高潮。按 照中國憲法規定，各級政府、檢察院、法院的領導班子，連續任期不得超過兩屆，所以大約 每10年中國變換一次政治風向標。其實在人民代表大會召開之前，執政黨已經對所有部級以 上高官進行了輪換，全國人民代表大會祇不過是為執政黨的人事安排「背書」罷了。 現在人們把目光都盯在執政高層，認為中國的改革首先是高級領導幹部任免制度的改革。 其實，中國政治體制改革的最大瓶頸制約因素不是省部級高官，而是中國數十萬縣處級和廳 局級幹部，這些幹部在中國的官僚體制中扮演至關重要的角色，在有些情況下，他們可以左 右政治體制改革的方向。 按照中國現行的選舉制度，各級權力機關的主要領導必須選舉產生，由於實行差額選舉， 所以各級權力機關的主要領導不得不注意社會影響，聽取公眾的意見。但是，沉澱在各級權 力機關的縣處級領導幹部和廳局級領導幹部，則不是通過選舉產生，他們在各級權力機關論 資排輩，逐級提升，最終成為各級權力機關的當權派。這種獨具中國特色的「處長政治」， 已經給中國的政治體制改革帶來了極大的阻力。在各級權力機關，真正做事的都是處級領導 幹部。他們起草各種會議文件，安排上司的各種活動，對外代表機關發表看法，對內則平衡 各種複雜關係。現在一些縣處級和廳局級領導幹部，已經修煉成為金槍不倒的「座山雕」， 他們長袖善舞，可以支配各種社會資源，甚至可能左右上級領導的政治命運。 這些中高級領導幹部，在中國的公務員隊伍中佔到70%左右。他們不但耗費著大量的國 家資金，享受著各種社會福利，而且製造各種各樣的改革難題。他們的存在使中國政治體制 改革成本居高不下，中央的各項政策在他們的手中，成為謀取個人利益的砝碼。在計劃經濟 年代，由於行政機關實行一把手負責制，所以，處級領導幹部謀取個人私利，更多的是表現 在程序上。然而在市場經濟條件下，由於中國實行了漸進式的改革模式，大量的政治資源都 被截流到這些官員的手中。他們可以利用自己掌握的審批權和調查決定權，中飽私囊，成為 中國最先富裕起來的一群人。在美國等一些發達國家的留學生中，絕大部分屬於縣處級和廳 局級領導幹部子女。這些子女的父母在現行的政治體制中，地位不上不下，但是卻直接掌握 著各種資源，從而通過權錢交易，聚斂大批財富。當然，這些縣處級以上官員之所以敢於貪 污受賄，根本原因就在於上行下效，絕大多數部級以上領導幹部的子女都在海外留學，他們 大多積累了巨額財富，成為中國先富起來的一群人。 中國部級以上高官決定著中國政治改革的方向，而縣處級以上領導幹部的思想觀念，則 決定著中國民主政治改革的質量。如果不從根本上改變中國的權力架構，大規模地減少縣處 級以上領導幹部，那麼，中國的政治體制改革將會祇有數量而沒有質量，那些經過選舉進入 政治團隊的領導幹部，將會因「處長政治」的存在而步履維艱，「處長政治」將會成為中國 改革的最大絆腳石。 由於中國的人民代表大會制度存在天然的缺陷，這些縣處級領導幹部不僅在政府、法院、 檢察院中掌握實權，他們還可以通過擔任人大代表、政協委員，參與制定國家的大政方針， 從而壟斷政治資源。這種典型的「議行合一」體制，不僅實現了權力的高度集中，而且為他 們跨部門晉陞提供了便利條件。一些長期在政府機關工作的處級幹部，可以轉身進入人民代 表大會或者政治協商會議，擔任各種領導職務。這是中國特有的政治「慰安」制度，也是政 治分贓的具體表現。祇有攔腰砍斷，減少縣處級、廳局級官員，並且自下而上舉行大選，中 國的民主改革才會事半功倍。 （作者為中南財經政法大學社會發展研究中心主任，教授） ◆