在台灣之中國大陸難民的身份問題 （台灣）曾建元 自從世界冷戰結構瓦解，兩岸關係也隨之走向冷和。我國在民國八十年四月由第一屆國 民大會進行修憲，終止動員戡亂，將《中華民國憲法》實施法域限縮於台灣，事實承認中華 人民共和國為統治中國大陸的政治實體，並以《台灣地區與大陸地區人民關係條例》對中國 大陸人民在《中華民國憲法》法域內的權利與義務為特別之規範，基本上已在法理上確認兩 岸分治，故而中國大陸人民不再視同中華民國國民。然而儘管我國對中華人民共和國為事實 承認，但中華人民共和國卻始終未放棄併吞台灣和消滅中華民國的基本國策，因此兩岸仍處 於敵對狀態，再者，由於台灣地狹人稠，資源有限，對於外來移民一向抱持著戒慎恐懼的態 度，在維護國家安全和社會穩定的集體心理下，這也就容易導致台灣在移民法制上對於同文 同種、社會滲透力強的中國大陸移民格外嚴格的管制。 而在過去基於反共宣傳或政治作戰考量下對於中華人民共和國異議者的政治庇護或招降 納叛，也隨著兩岸關係的逐日改善而日漸絕跡。由於台灣尚沒有政治庇護法或政治難民法， 對於境外政治異議者的認定缺乏一套明確而一致的標準，所以政府移民部門官員在面對未經 合法入境申請的政治異議者時，基本上都缺乏人權意識上的敏感度，容易從一般非法偷渡入 境的角度，依照法定標準作業流程，作驅逐出境和遣返的準備。而當果真偷渡者是政治異議 者時，也因為缺少明確的法源，而往往手足無錯，上下亂成一團。但一般而言，正由於台灣 經歷過威權政治，所以政府官員和民間輿論，對於政治異議者多半是採取同情和支持的態度。 可是這祇是政治正確罷了，政府高層在進行決策時，則又有其他全局性的政治考慮。無論是 以前的民主進步黨政府或是前後兩度執政的中國國民黨政府，基本態度都是不願見中華人民 共和國異議者大量地在台灣投奔自由，因為這必然會加重台灣移民管制政策執行上的負擔， 而對李登輝時期的國民黨和民進黨來講，更會使台灣被迫捲進中國內部政治事務，無法維持 心理上的安全距離；而對當前的國民黨而言，則無疑地會破壞其小心營造與中國共產黨的蜜 月關係。所以，儘管兩黨都肯定制定政治庇護法的政治正確性，卻都從來沒有認真推動過。 如果說，制定政治庇護法或難民法是台灣政府面對兩岸關係所不可承受之輕，則依現行 法制，政府亦可藉由專案考量，個案給予中國大陸政治異議者以政治庇護。《台灣地區與大 陸地區人民關係條例》第十七條第四項規定：「內政部得基於政治、經濟、社會、教育、科 技或文化之考量，專案許可大陸地區人民在台灣地區長期居留，申請居留之類別及數額，得 予限制；其類別及數額，由內政部擬訂，報請行政院核定後公告之。」內政部依此頒布之 《大陸地區人民在台灣地區依親居留長期居留或定居許可辦法》第十九條乃規定：「依本條 例第十七條第四項規定，大陸地區人民有下列情形之一，申請在台灣地區長期居留者，主管 機關基於政治之考量，得予專案許可：一、對台灣地區國防安全、國際形象或社會安定有特 殊貢獻者；二、提供有價值資料，有利台灣地區對大陸地區瞭解者；三、領導民主運動有傑 出表現之具體事實及受迫害之立即危險者；四、具有崇高傳統政教地位，對其社會有重大影 響力者；五、對國家有特殊貢獻，經有關單位舉證屬實者。」民國九十一年十月，中國大陸 吉林省中國民主黨人唐元雋自廈門游泳偷渡金門，當時民進黨政府則未同意其在台灣居留， 而是洽請美國政府對其予以政治庇護，九十二年一月又有中國民主運動海外聯席會議韓國聯 絡處主任徐波自韓國來台，徐波具有聯合國難民事務高級專員公署發給的國際難民身份，民 進黨政府亦未同意其在台灣居留，而是洽請馬紹爾群島政府對其予以政治庇護，但自九十三 年一月中國民主黨人陳榮利偷渡金門後，就不再有其他國家願意替我國收容中國大陸的政治 難民了，政府的作法是在第三國同意收容之前，先給予這些政治難民暫時停留，並給予生活 照顧，在陳榮利之後，又有來自山東省的燕鵬、陝西省的顏軍、四川省的吳亞林、和河北省 的蔡陸軍陸續獲得同樣的處遇，可是這些人事實上在台灣並未獲得長期居留許可，也不可能 進一步申請定居和歸化，因此，他們在台灣社會裡形同透明人，沒有身份，不能工作、不能 享有各種社會服務和社會福利，不能儲蓄、保險、擁有信用卡、手機、甚至出國旅行、就學、 購屋或結婚，換言之，沒有自由與人權，蔡陸軍便形容其處境如同被台灣政府包養。 陳榮利的身份問題已經5年未獲解決，在政府無能協調第三國給予政治庇護的情況下， 他們的暫時停留已經變成無限期停留了，這難道要政府或台灣人民無義務地遙遙無期一直 「包養」他們下去嗎？類似的情形將會再發生，他們絕對不是最後一批。依照1951年聯合國 《關於難民地位的公約》的不推回原則，政府不能將這些未獲永久居留者遣返中國大陸或驅 逐出境，而政府又同意這些政治難民合法居住在台灣，那我們要問，政府依法行政，到底是 依據哪一條現行法令可以無限期地包養他們？而被政府無限期包養的難民，則為什麼不能依 照聯合國《關於難民地位的公約》享有合法居留難民應有的基本人權，如工作、置產或社會 保障等等。如果「無限期包養」他們沒有法律依據，那麼，政府依法祇有一條路可走，就是 由內政部依照《大陸地區人民在台灣地區依親居留長期居留或定居許可辦法》第十九條規定， 職權裁量專案許可他們在台灣永久居留，或同意其申請歸化入籍。 今年7月1日，蔡陸軍、吳亞林、陳榮利等人在總統府絕食抗議我國的歧視待遇，國民黨 政府的答覆是正在檢討相關法令，所以還無法做成最終決定。我國既不存在政治庇護法或難 民法，則政府就應該依照既有的《台灣地區與大陸地區人民關係條例》和《大陸地區人民在 台灣地區依親居留長期居留或定居許可辦法》來處理他們的居留和身份問題，一味托詞法令 過時而不予遵守，豈非目無法紀、違法失職？外交部又曾稱我國非聯合國成員國，且未簽訂 《關於難民地位的公約》，故而並無義務收容難民。尊重《聯合國憲章》是我國《憲法》明 定的基本國策，對於聯合國制定的各種國際人權公約，我國亦應當予以尊重，這乃出於《憲 法》的誡命，與我國是不是聯合國會員國或相關公約締約國無關，何況祇要我國不宣佈主權 獨立於中國，是永遠不可能重返聯合國成為會員國的。我們若不想自外於國際社會和普世價 值，則更應當主動表達我們的意願和行動才是。 陳榮利、燕鵬、顏軍、吳亞林、蔡陸軍、吳亞林等人是一面鏡子，映照著兩岸關係解凍、 國共兩黨親善的此際，台灣人權立國的價值，究竟是真誠還是偽善？ （民國九十七年八月二十五日於嘉義市大學堡。作者為國立台灣大學國家發展研究所法 學博士、中華大學行政管理學系助理教授、台灣教授協會法政組召集人）◆