《財經時報》事件與新聞傳播立法 （湖北）喬新生 中國新聞網刊登消息，地址在北京的《財經時報》因為刊登一篇中國農業銀行常德分行 巨額不良資產剝離的報道，被勒令停刊3個月。在《財經時報》刊登的公告中，確認此次被 停刊的理由是，上級主管機關認定，「違反了媒體不得異地監督」、「新聞採訪需履行正規 採訪手續」、「重大、敏感新聞稿件刊登前需與被報道方進一步核實，交換意見」等「新聞 宣傳紀律，導致失當。」 新聞紀律有商確的必要 從新聞主管機關認定的3個理由來看，《財經時報》的報道並無明顯違法之處，屬於一 般性的違反新聞紀律。然而，對這些新聞紀律都有進一步商榷的必要。首先，新聞媒體不得 異地監督直接違反中共中央關於加強新聞輿論監督的規定，在中國共產黨第十七次代表大會 上，胡錦濤明確強調充分發揮新聞輿論監督的作用。其中並沒有規定新聞媒體不得異地監督 的內容。從實際情況來看，南方的一些新聞媒體經常性刊登北方的新聞，這說明異地監督在 中國十分普遍。假如禁止新聞媒體異地監督，那麼，不僅直接限制了我國公民憲法上批評監 督的權利，而且容易產生新聞封鎖現象，不利於正常發揮新聞輿論監督的作用。 其次，新聞採訪需要履行正規採訪手續，任何採訪都必須徵得被採訪人同意才能進行。 但是，在被採訪人拒絕接受採訪的情況下，新聞記者完全可以通過外圍採訪的方式，逐漸逼 近事實真相。假如新聞記者採取主觀臆斷，或者拼湊的方式製作新聞作品，造成新聞作品明 顯失實，那麼，新聞媒體應當承擔法律責任。換句話說，徵得被採訪人同意進行採訪，是防 止虛假新聞出籠的條件之一，但不是必要的充分條件。在被採訪人不同意的情況下，新聞記 者仍然可以行使自己的新聞報道權，祇不過新聞記者應當更加謹慎的平衡使用自己所掌握的 證據，不能道聽途說，更不能張冠李戴，從而造成侵權的法律後果。 第三，重大、敏感稿件刊登前與被報道方進行核實，是防止產生虛假新聞產生的重要手 段。但是，這項紀律性規定顯然存在問題。假如重大、敏感稿件刊登前必須交給被報道方， 那麼，可能產生的直接後果是，讓被報道方有充裕的時間改變事件發展的方向，或者銷毀有 關證據，從而避免承擔法律上的責任。 根據政黨紀律處分媒體踐踏了法律尊嚴 長期以來，我們依靠宣傳紀律管理新聞媒體，不僅在社會上產生巨大的爭議，而且在法 理上存在非常嚴重的問題。在「依法治國」寫入憲法的今天，黨政機關在處理新聞糾紛事件 的時候，必須自覺依據法律的規定。按照法律適用的一般原則，凡是法律沒有作出禁止性規 定的，任何公民和市場主體都可以做；凡是法律沒有明確授權的，任何機關都不能干涉公民 和市場主體的行為。黨的新聞宣傳機關長期主管新聞報道，在執行憲法方面更應該率先垂范。 現在這種動輒根據政黨紀律對新聞媒體作出處分的做法，不僅嚴重損害了黨的形象，而且踐 踏了國家法律的尊嚴。 中國的法律體系是一個授權性的法律體系。全國人大及其常委會在制定《立法法》的時 候，已經充分考慮到了現實生活中可能出現的問題，在最高權力機關尚未制定法律的情況下， 授權國家行政機關制定行政法規。所以，在管理新聞媒體、調控新聞市場的過程中，新聞出 版主管機關應該盡快制定法律規範，明確新聞媒體的權利和義務，防止新聞媒體在法律規範 不明確的情況下，違反黨的新聞紀律。換句話說，把黨的各項新聞方針政策轉化為具有可操 作性的新聞法規，不僅可以事先防範新聞媒體破壞新聞市場秩序，而且可以為政府機關處罰 新聞媒體提供明確的法規依據。現在，南方一些新聞媒體經常性地監督其他地方的黨政機關， 並沒有被勒令停刊；可是北京一家新聞媒體卻因為監督一個金融機構而受到如此嚴厲的處罰， 這說明新聞出版主管機關在處分新聞媒體方面，具有極大的隨意性。這對於增強全社會的凝 聚力來說是極其不利的。 現在，我國正在修改制定刑法修正案，其中明確規定「國家機關或者金融、電信、交通、 教育、醫療等單位的工作人員，違反國家規定，將履行公務或者提供服務中獲得的公民個人 信息出售或者提供給他人，或者以竊取、收買等方式非法獲取上述信息，情節嚴重的，追究 刑事責任。」這裡的「國家規定」是否包括執政黨的方針政策和新聞宣傳紀律？值得社會各 界高度重視。從法理的角度來分析，刑法屬於國家的基本法律，在刑法之外還有行政法規、 地方性法規、部門規章和地方政府規章。假如作為國家基本法律的刑法必須援引行政法規、 地方性法規、部門規章和地方政府規章作為是否構成犯罪的依據，那麼，整個法律結構的內 部邏輯就會陷入混亂，地方性法規、部門規章、行政法規違反法律的現象就會不斷出現。 限制行政機關權力是我國立法的方向 所以，限制行政機關的權力，應當成為今後我國立法的方向。通過限制行政機關的權利 包括減少授權性立法，最大限度地確保公民的權利不受損害。從這個意義上來說，限制並且 取消黨的新聞宣傳主管機關的紀律處分規定，加快我國新聞傳播立法的步伐，是實現依法治 國的必然要求。新聞宣傳主管機關這種處分《財經時報》的做法，確實顯得有些過於草率。 假如新聞記者的採訪報道的過程中違反了國家的法律，涉嫌侵犯商業秘密，那麼，中國農業 銀行可以向法院提起訴訟，司法機關可以進行偵查，並且由法院作出判決；假如新聞媒體的 報道對農業銀行構成民事侵權，那麼，中國農業銀行完全可以在掌握證據的前提下，向人民 法院提起訴訟，追究新聞媒體的民事責任。總而言之，黨的新聞主管機關在必要的情況下可 以通過法定的程序，向全國人大及其常委會提交有關新聞傳播法律的立法建議，不能自定規 則，自我執行。這既違反了程序正義的原則，同時也嚴重損害執政黨的形象。 中國農業銀行常德分行在經營中是否存在問題，需要審計機關和相關主管部門進一步核 查。但是，這種直接由新聞宣傳主管機關作出紀律處分的做法，顯然與現代法治格格不入。 從市場經濟的角度來看，新聞媒體與中國農業銀行屬於平等的市場主體，它們的利益都應該 受到保護；從法律的角度來分析，由於新聞宣傳部門在處分《財經時報》的時候，缺乏明確 的法律依據，所以，其處分行為無效。 胡錦濤多次強調，各級黨政領導機關要學會在憲法和法律的框架內依法執政。絕對不能 用內部的紀律或者宣傳政策代替法律。作為一個合法註冊的新聞機構，其權利應當受到法律 的保護。新聞主管部門動輒作出停業整頓的規定，顯然違反了現行法律的規定。由於司法機 關對此類案件不予受理，所以，被處分的機構根本無法通過司法途徑維護自己的正當利益。 這說明在強調依法治國的同時，我們必須從具體的制度設計著手，建立一套科學的新聞傳播 法律體系。 在中國社會轉型時期，新聞媒體同樣面臨艱難的抉擇：要麼主持公道，維護新聞價值尊 嚴；要麼隨波逐流，謀取商業利益。我們不否認一些新聞媒體借助於自己的新聞報道權，千 方百計地謀取單位或者個人的利益。但現代法治社會的一個基本原則是，執法機關必須嚴格 依照生效的法律規則，對行為人的合法性作出判斷。如果依照道德倫理標準或者黨的政策管 理新聞市場，那麼，最終的結果要麼是萬馬齊喑，要麼是一片混亂。 在解放思想方面，新聞媒體主管機關還有許多工作要做。假如不嚴格依法辦事，而是欺 軟怕硬，對一些社會影響較大、並且由政府高官支持的新聞媒體網開一面；而對那些社會影 響一般、沒有官方支持的新聞媒體痛下殺手，那麼，不僅不利於公平競爭，而且會滋生新的 腐敗。新聞媒體主管機關務必要在學習貫徹科學發展觀方面下功夫，萬萬不可隨意處罰新聞 媒體。這樣做非但不能建立科學有序地新聞市場競爭秩序，反而給西方攻擊中國新聞政策提 供口實。 根據筆者多年的觀察，當前在解放思想方面需要進一步努力的，一個是新聞宣傳主管部 門，一個是情報主管部門。前者經常通過一些莫須有的紅頭文件，破壞正常的新聞輿論監督 環境；後者則經常對一些有良知的知識份子採取跟蹤監視措施。這說明中國共產黨作為執政 黨，在重視經濟主管部門領導思想動向的同時，更要重視意識形態領域主管部門領導的解放 思想工作。否則，科學發展觀很可能會因為少數主管意識形態領域領導的枉法裁判而化為烏 有。 （作者為中南財經政法大學社會發展研究中心主任 教授）◆