【封面故事】 廢除收容審查 保障人身自由 ——致人大八屆三次會議 《中國的人權狀況》白皮書向全世界傳達了這樣一條重要信息，中國現在關押在 監獄的罪犯一共是一百萬人。然而，《中國的人權狀況》白皮書同時也向全世界隱 瞞了一條重要消息：據國際律師人權委員會披露的材料，從一九八八年到一九九零 年(一九九零年至一九九四年的數字不詳)中國各地公安機關收審場所關押的收容審 查人員每年將近一百萬。而據以對如此之眾的中國人進行收容審查的竟是國務院和 公安部下達的三個至今仍然沒有通過正式立法的不公開的通知。它們是： 一、(國發80)五十六號文件 國務院《關於將強制勞動和收容審查兩項措施統一於 勞動教養的通知》 二、(85)公發五十號文件 公安部《關於嚴格控制使用收容審查手段的通知》 三、(91)公發三十七號文件 公安部《關於進一步控制使用收容審查手段的通知》 根據這些通知，收容審查定義為公安機關對輕微違法犯罪份子和流竄犯罪嫌疑份 子採取的手段。 今天所有的中國公民和中國的政治家們仍然應該清楚地記得：在文化革命那場災 難中，上至國家主席、元帥、將軍，下至普通掏糞工，中國有多少人的生命、自由 被剝奪、限制。正是這樣慘痛經驗教訓使中國人民領悟了這樣一個道理：如果不從 法律制度上確實保障公民人身自由，就無法從根本上保證千百萬中國人民的生命、 自由不再被粗暴地剝奪和限制。這種共識終於孕育出了《中華人民共和國刑法》和 《中華人民共和國刑事訴訟法》。一九八二年憲法的頒行則使人身自由的保障達到 了一個新的階段。自一九七九年以來，以憲法為基礎，以刑法、刑事訴訟法為兩翼 ，再輔之以《中華人民共和國逮捕拘留條例》和《中華人民共和國治安管理懲罰條 例》，一個旨在保障人身自由的基本法律體系已經確立。 與此同時，中國的立法當局充分考慮到公安機關在打擊犯罪、維護社會治安方面 的需要，特別在法律中授予其在治安行政管理範圍內的對公民人身自由進行限制的 行政拘留權和應付緊急突發情況的刑事拘留權。根據這兩項權力，公安機關可以對 違反治安管理的行為處一日以上，十五日以下的行政拘留，對七大類犯罪人員，如 情況緊急，可以先行刑事拘留。據一些學者統計分析，中國刑事訴訟法規定刑事拘 留可長達十天，這在當今世界上已屬羈押時間最長的。 儘管如此，中國的公安部門仍拚命尋找一種介於治安行政處罰和刑事強制措施之 間的，時間更長的，強度更大的更沒有制約的自我授權、自我審批、自我執行的強 制和剝奪公民人身自由的警察權力。根據上述幾個「通知」，中國的公安機關可以 將「有流竄作案嫌疑」和不吐露姓名、住址的「犯罪份子」關押一至三個月，對不 講姓名、住址、來歷不明的人，在理論上則可以終身關押。在一九八五年至一九九 一年之間這段時間內，中國地方公安機關的黨委和黨組一直在行使收容審查的審批 權。而且，所謂的人民檢察院對收容審查的監督既無法律依據，又無具體規定可資 施行，實際上使收容審查處於無法監督的狀態。直至一九九零年十月才允許對收容 審查進行行政訴訟。不僅如此，中國的地方公安部門在實際執行中，幾乎完全拋開 了國務院、公安部的「通知」規定，假收容審查之名剝奪和限制公民人身自由，幾 乎到了人人人身自由岌岌可危的程度。公安機關對凡是逮捕證據不足的，都採取了 收審的方法，對居住在本市、本地區的身份、住址明確的犯罪嫌疑人、對依法應刑 事拘留和逮捕的人，依法應進行治安管理的人、盲流人員、在車站、碼頭等公共場 合查獲的可疑人員，將過失犯罪、交通肇事、重婚、通姦、非法同居、違反計劃生 育、無證駕駛、未帶身份證、患有嚴重疾病、孕婦、精神病人一概收審。有的公安 機關為其它司法、行政機關收審違法人員，有的公安機關將屬於正常的經濟糾紛的 當事人也予以收審。就連監察院也搞收審。 由於收審太多，辦案人員不依「通知」辦事，責任心不強，導致收審時間普遍偏 長，對不屬於應當收審三個月的也收審三個月。有的甚至超過一年、兩年、甚至長 達七年。 一旦公民收審，通常與強姦犯、盜竊犯等被逮捕、拘留的人混關混押，連勞改人 員的待遇都不如。可以說，收審場所的管理是中國人權狀況中最黑暗的方面。收審 場所長期以來成為世人遺忘的角落。有人辛辣地諷刺收容審查為公安機關違法亂紀 的「自留地」、「防空洞」。 中國的法制和司法活動中摻雜著大量的不公開的規定，它們構成了現階段中國法 制的特色之一。收審則集中反映了這種特色。這種特色也集中體現了它與法治的矛 盾和衝突。法律必須是公開的，而不能保密的。這是公理和常識。為此，現代國家 的立法都必須經過法律的公佈程序，否則法律便沒有效力。法律公佈在於形成這樣 一種促進和保障自由的機制：一方面它使政府意識到自己的行為必須依法和有法可 依，另一方面，它也使公民能有效監督政府是否依法辦事。在這種機制下，政府只 有根據法律才能要求公民服從，而公民則唯法是從。 收容審查的根本錯誤在於僭越了本質上屬於國家立法機關才能行使的立法權，從 而直接侵犯了憲法所保障的公民的人身自由。查當今各國憲法，凡涉及限制和剝奪 公民人身自由的事項皆由憲法、法律規定，中國的憲法也無例外。就連行政拘留公 民一天尚且要全國人大常委會立法，國務院根本無權「立法」剝奪和限制公民人身 自由三十天至九十天或更多的時間。現行憲法沒有授予除全國人大和人大常委會以 外的其它機構制定剝奪和限制基本人權的法規和權力，如果可以由國務院、公安部 制定下達限制和剝奪公民人身自由的「通知」，憲法的意義何在？全國人大和全國 人大常委會關於保護和限制人身自由的一系列法律、條例的意義何在？很明顯，國 務院、公安部關於收容審查的「通知」嚴重違反了憲法規定的權力劃分界限，以「 自我授權」的方式取得剝奪和限制公民人身自由的權力，從而使憲法對於立法權和 行政權權限的規定變得毫無意義，嚴重破壞了憲法和法律確定的保障公民人身自由 的法律體系。根據「越權無效」原理，國務院有關收容審查的通知沒有法律效力， 應當經過憲法監督程序撤銷。由於作為公安部通知「依據」的國務院通知已經沒有 效力，公安部有關收容審查的「通知」當然失去效力。 鑒於中國憲法「公民的人身自由不受侵犯」，「禁止非法拘禁和以其他方法非法 剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體」的規定； 鑒於中國憲法「一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組 織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究」的規定； 鑒於中國憲法關於全國人民代表大會常務委員會有權「撤銷國務院制定的同憲法 、法律相牴觸的行政法規，決定和命令」的規定； 鑒於國務院未經憲法和法律許可，以未經正式頒行的「通知」限制和剝奪公民的 人身自由； 鑒於收容審查破壞了中國憲法和法律保障的公民人身自由法律體系，以非法方式 剝奪、限制公民的人身自由，破壞了憲法和法律的統一和尊嚴； 為了消除在中國侵犯公民人身自由的法外「依據」，使人權受法治的保障；為中 國的改革和發展創造一個公正的社會政治環境； 我們要求和建議： 第一，迅速由全國人大和全國人大常委會組織關於收容審查問題的調查委員會， 在全國範圍內對收容場所、被收審人員進行徹底、普遍調查，並向全國人大和全國 人大常委會提交調查報告。 第二，全國人大常委會按照憲法規定，撤銷國務院《關於將強制勞動和收容審查 兩項措施統一於勞動教養的通知》。 第三，全國人大和全國人大常委會以調查和廢除收容審查為契機，在中國嚴格實 行罪刑法定主義和司法一元主義(凡關於公民逮捕、拘禁、審問、處罰必須由司法機 關作出裁決，不應由行政機關行使本質上屬於司法權的職能)，建立人身保護狀和提 審制度(凡因犯罪嫌疑而被逮捕、拘禁者，得要求有適當管轄權的法院發出人身保護 狀提審。民國時期將人身保護狀稱為保護票)。 第四，考慮到中國承認和尊重聯合國憲章保護和促進人權的宗旨與原則，讚賞和 支持聯合國普遍促進人權和基本自由的努力，並積極參與聯合國人權領域的活動這 一立場，以及中國政府對《世界人權宣言》和《聯合國人權公約》的積極讚賞態度 ，建議中國政府正式宣佈承認《世界人權宣言》和簽署加入《聯合國人權公約》， 以使中國的人權保護與國際人權保護接軌。 包遵信、王若水、陳子明、徐文立、陳小平、 劉曉波、周 舵、吳學燦、閔 琦、沙裕光、 廖亦武、金 橙 一九九五年二月二十七日