【理論探索】 未來中國的基本秩序 岳 海 在二十一世紀，中國將建立起符合民族特色的基本國家秩序，具體體現於四個層 面：其性質是民主，其目標是自由，其特徵是法治，其結構是聯邦。 以上概念單獨存在已久，本文只擬討論這些概念之間的相互關聯，並主要借鑒聯 邦德國的經驗，把它們綜合為一種整體基本秩序，再初步探討它們和傳統道德之間 的聯繫。我認為，這一基本秩序不僅符合人類社會的普遍原理，而且和中國的特殊 國情並行不悖。只要運用理性的科學手段，它一定能在我們的國土上得以實現。 (一) 民主 在中文史上，民主一詞最早來自三千年前的《尚書》：「惟天時求民主，乃大降 顯休命於成湯」。意指上天要為人民物色一位君主，才把這項使命交給成湯。這裡 「民主」的意思是「替民作主」；也就是「天子作民父母，以為天下王」。只是到 五四時期，它的意思才變成西文的「Democracy」——「由民作主」。從「替民作主 」到「由民作主」，中間存在著巨大的轉變過程；直到今天，這種轉變尚未完成。 幸而，不論民主是否應該成為獨立的道德訴求，民主的實際價值早已不受爭議。 遠古時代人民稀少而資源眾多，人們傾向於自發團結互助，以對付大自然，沒有 形成政府的必要。中古時代人口增多，人們征服自然逐漸得手，彼此之間的矛盾、 衝突和爭鬥卻愈演愈烈；為了保障每個人的基本自由和生存，於是產生了統治的需 要。人類自發地形成了原始政府，傳說中的堯、舜等賢明君主，獲得了社團最初的 統治權威。到了近古時代，隨著不斷征服、聯合與統一，產生了現代意義上的國家 和不可一世的王權。由於社會條件的局限，人類尚未能發現或接受理性的統治理論 ，才由君主暫時代替人民作主。然而，不論何種體制，合法的統治目的從來是為了 每個人的權利與自由。是故孟子有「民為貴，社稷次之，君為輕」之說。 但任何事物都會朝向其反面發展。君主制延續得太久了，後人便忘卻了統治的本 來目的，統治純粹為了統治，王權成為天經地義，於是產生了專制。自古及今，不 論國王的地位多麼神聖，他在本質上只是一平常人而已；不論政府的職責多麼崇高 ，人類從來只有凡人組成的政府。出於人所固有的私慾和任意，一旦個人掌握了權 力，政府就會成為掌權者謀私的工具，而違背統治的首要目的。因此，在美國立憲 前夕，麥迪遜(James Madison)一語道出了人類政府的困難所在：因為我們都是凡人 ，才需要被政府統治；但也正因為我們只能以人治人，才需要用法律去約束人類政 府。 專制不僅違反道義，而且違背科學。小國寡民，匹夫可以為君；泱泱大國，聖賢 不能獨治。對於一個民族，人口越多就越需要統治；而人民越是需要統治，專制就 越行不通。不論具有如何可怕的權力，專制政府必然是一個無能的政府。它或許能 以最獨裁的方式去全力執行一項任務，但與此同時，它必將疏忽遺漏一百件同樣亟 待處理的事情。今天，讓賢能的君主來「替民作主」，即使可得，也不可行。要處 理現代社會紛繁複雜的事務，人民必須有能力依靠自己來管理自己。因此，從古到 今，人民經過了無須統治、到需要但不能自治、乃至今天的必須自治。帶著所有可 能的缺陷，民主——以某種形式「由民作主」——是現代人類社會唯一合乎理性的 統治方式。 中國的民主起步較晚，但提出把民主作為一項基本國體，亦不遲於1912年的《臨 時約法》：「中華民國之主權屬於國民全體」。以後雖然歷經滄桑，這一原則在理 論上始終沒有改變。至少從五四運動開始，民主作為一項政治制度，就一直是志士 仁人的追求目標。但凡能正對現實的人都會有一個悲哀的共識：和近一個世紀以前 相比，我們現在離民主目標依然同樣遙遠，前途仍然同樣渺茫。必須承認，在基本 秩序的四項概念中，關鍵的「民主」仍然是概念最模糊、實施最困難。 作為人類進化的結果，民主體制要比任何獨裁體制複雜得多。專制以簡單命令去 解決本該由多方協調化解的利益衝突。民主則是人們基於對自身權益的理性認識， 運用智慧建立起來的統治機制。國家越遼闊，公民越眾多，民主機制就越複雜。這 就是為何專制容易，而民主困難。民主是人的理性產物；除了在最原始的社團，民 主政府的運行總是要求人民具備成熟的自治力。因此，儘管反抗專制是建立民主的 先聲，抗議示威本身並不能產生民主體制。反對派的民主訴求總是單純的，而能夠 維持統治的民主制度必然是複雜的，並且人民必須具備足夠的能力去理解與運用它 。有鑒於此，民主必須被建立在人類社會的科學原理之上，因而又可被稱為「科學 的民主」。 有關理想的民主主義和務實的精英主義之間的爭論，在海內外由來已久；近年來 ，後者演化為新權威主義。就我的粗淺理解，這兩種觀點在本質上說並非格格不入 。強調民主一方，傾向於把民主本身作為獨立追求；但經常表現出對現實困難估計 不足、或過於相信大眾的自治能力。其實，即使在實際民主政府內部，也存在諸多 的「精英」成分。另一方面，新權威主義作為一種實際手段，也許是專制政體的轉 型所不可少的；國民黨的「訓政」早已提供了先例。但我們切不可忘記，權威本身 只是手段而已，把它作為目標就成了專制主義。另外，任何為達到某個目標而暫時 「反其道而行之」的措施，都存在受到永久延續的危險；這種危險是任何轉型所固 有的，因為過渡政府總是擁有巨大權力，來無限延長「過渡時期」。因此，回到辛 亥革命時期的老話題，實現民主必須具備可行手段，切忌感情用事。對於國民現在 的民治基礎，新權威主義未嘗不是一種途徑，但不論何種形式，權威的目的必須是 為了民主，而不能是權威本身。 在這方面，有兩點歐美經驗值得我們借鑒；它們分別和以下所述的法治和聯邦國 體相關：為了避免權力濫用，必須盡可能在縱橫兩個方向上實行分權。在某種意義 上，分權即意味著民主化，因為原來集中於中央一個機構的權力，現在被分散到各 州和地方，並受到多個機構的行使與控制。因此，分權將使平民百姓更接近權力實 體。但這裡的分權是更為廣義的；它不限於政治上的分權，還提倡社會主動分擔政 府的責任。政府不再是唯一的政治權力中心；其它實體——主要是企業——也將分 擔一定的國家職能(如福利分配)。通過廣義的「社會分權」，從前的部分國家職能 被轉移到由企業和勞工團體組成的經濟實體。典型的例子是聯邦德國在各類企業實 行的「共同決策」；它使工人代表參予企業管理。這類措施被稱為「新合作主義」 ；它們實際上是對應於政治民主化的「社會民主化」過程。因此，社會分權削減了 政府整體的政治權力，而政治權力的縱向分配則進一步分散了中央政府的權力。 但是，由於實際需要，中央政府仍將掌握巨大權力。為了防止政府權力的濫用， 橫向分權尤為必要。在二十世紀之初，為了有效干預現代經濟，世界各民主國家的 中央權力——尤其是行政權力——普遍擴張。長期實行專制的中國恐怕更不能擺脫 集權趨勢的影響，因而難免採納某種形式的精英主義或權威主義。但如果以精英制 約精英、以權威制約權威，那麼即使強大的權力也不那麼可怕。對於控制龐大政府 ，法國行政法為世界樹立了楷模。在大革命之後，法國剷除了地方封建割據，建立 了強大的中央政府。然而，儘管缺乏美國和德國那種地方自治，法國仍不愧為富有 法治傳統的國家。強政府設立了「國政院」，以控制自身的行政行為並解決由此引 起的法律爭議。國政院起初從屬於行政機構，但後來逐漸發展為獨立的司法機構， 並為政府的行政行為樹立了良好規範。因此，起源於集權統治的機構，一旦獲得獨 立地位之後，卻可成為個人權利免遭政府侵犯的可靠保障。這說明橫向分權可以彌 補在民主與聯邦體制上的不足，使強政府得以制約自身，從而避免因濫用權力而喪 失生存的合法性。不論在中央實行何種形式的權威主義，政府內部都必須採取名副 其實的分權機制，尤其是獨立的司法機構，以防止權威轉變成專制。 專制體制的最大罪惡，就在於它不僅在主觀上剝奪人民的自治權利和能力，而且 使民治在客觀上變得極為困難。它像一座堤壩，人為地使人民彼此隔絕；人民不在 互相交往和爭論中處理日常事務，就逐漸失去了自行解決衝突的能力。今天，那些 做工的、務農的、經商的、讀書的——和其它各類職業的人們——可能被迫天天在 一起生活，但他們之間有多少真正的理解、同情、尊重？在這座堤防崩潰之時，誰 知道會發生何等激烈的撞擊？ 如果政府不能再為他們提供保護，又有誰能保證他們 不會出於各自的利益、嫉妒、誤解或任性，去訴諸最極端的暴力來相互殘害？對此 ，體制只負有限的責任；它只能在可以預見的程度上，設計理性手段去防患未然。 但合理體制是否能被普遍接受並發揮作用，最終取決於人們之間是否可以形成一種 基本共識。 為了這個目的，已有不少學者呼籲建設公民社會。而要形成公民社會，使人民通 過組織化的利益代表來自行調解衝突，國家必須保障民間的結社自由，並提供完善 的民法機構，使民間協調失敗時，矛盾最終尚可在法院獲得理性解決。中國大陸的 民治基礎薄弱，但也並非完全缺乏這種機制。顯著的例子是眾多的地方調解委員會 ；它們在相當程度上彌補了司法體制的缺陷。 結社自由必然隱含著組黨自由；這和民主多黨制原則相一致。不可否認，對於缺 乏民主的國家，多黨制尤其必要，但也尤其危險。由於從前的政治壓迫、扭曲的社 會利益、人民缺乏自治經驗等各種原因，具有專制傳統的國家，在實行民主之際確 實容易產生一些極端黨派；它們鋌而走險、竭力煽動、蠱惑人心，不惜以暴力推翻 新生的民主秩序。一旦政治、經濟和社會動盪結合一體，民主體制勢難維持。但民 主並非缺乏自我保護機制，任憑暴力集團為非作歹。聯邦德國的「自衛型民主」， 就是值得借鑒的成功經驗。為了記取魏瑪共和毀於納粹專制的教訓，防止極左或極 右黨派利用民主權利去摧毀民主，德國的基本法授權聯邦憲政法院，取締在本質上 反對自由民主基本秩序的政黨。在五十年代，憲政法院查禁了德國共產黨和具有納 粹傾向的社會帝國黨。對於缺乏民主根基的民族，這種自我保護機制有利於民主的 穩定。在保護言論和集會基本自由的同時，國家至少可以制止黨派訴諸武力來取消 憲政秩序。各黨只有在和平理性範圍內活動的權利；對訴諸強力者，只有用其人之 道反制其身。 (二) 自由 如果民主是國家秩序的性質，那麼自由則是它的目標。人類政體的最終目的，乃 是保障每個人的基本權利；這是政府合法性的唯一來源。在一定程度上，民主本身 包含著自由的一層含義：即公民在政治事務中的決定自由。但這項個人自由選擇受 制於其它人同等的自由選擇，並被按照多數規則產生的決定所約束。自由國體反對 任何形式的國家專制，不論它是以多數還是少數獨裁方式。一般而言，民主政體能 夠防止少數獨裁，而以下所述的法治和憲政主義則可以控制多數專制。 在此需要強調，「自由」秩序所保障的，乃是「每個人」的自由，而非多數、或 某個少數派別、或籠統抽像的「民族」自由，儘管它們也構成整體自由的一部分。 正常的因果次序是：只有偉大的個人，才能造就偉大的民族；從來沒有一個自由民 族，其中人人皆為奴僕。因而民族要自由，首先要保護個人自由。國家應該保障某 種基本正義，使得個人權利不受其它人、社會集團或政府本身的侵犯。因此，這裡 的自由包含著一種獨立人格：在受到憲法控制的法律規範內，個人自由行動的能力 必須受到尊重與保障。只要個人行動未超越法律範圍，他的自由權利就不但不得受 到國家侵犯，而且必須受到國家法律的保護。 當然，自由並非指個人的為所欲為或社會的無政府狀態，而從來是在法律下的自 由。對於自由的起源，一般存在兩種看法。一種認為自由是人的天然狀態，但為了 避免人類衝突所帶來的災難，有必要制訂法律來限制原來不受約束的自由。霍布斯 (Thomas Hobbes)的《利維坦》表達了這種觀點：「自然權利——即人的自然自由— —可以被民法剝奪或限制：不僅如此，制訂法律的唯一目的就是這類約束；否則， 和平蕩然無存。法律降臨人世，只是為了限制人的天然自由，使他們不得彼此傷害 ，而只能相互協助，並團結一致反對敵人」。另一種觀點認為人的自由正是法律給 予的。洛克(John Locke)稍後在《二論國民政府》中指出：「法律的目的不是去取 消或限制自由，而是保護並擴大自由：因為在所有能夠為法律統治的人類政體中， 沒有法律，就沒有自由。自由是指不受他人限制和暴力的自由；沒有法律，它就不 存在。但自由並非指人為所欲為，而是指在法律允許範圍內，處置他的人身、行動 、所有、及其全部財產的自由；那時，人的自由就不受制於他人的臆想，而是自然 來源於他自己的意志」。 這兩種觀點與其說矛盾，不如說是對自由的不同定義而已。尤其在對待財產權問 題上，兩者似乎各自採取了對方的觀點。洛克創始的勞動價值理論，認為人通過勞 動賦予財產以價值，因而私有產權先於任何政府存在。而霍布斯卻認為只有政府才 能賦予並保障財產權利，因而它不可能存在於國家之前。 在此，我們且不必深究自由和權利的起源。我們只需承認，作為對所有人產生約 束力的合法實體，政府的最終目的無非在於保障每個人的某些基本權利。這種保障 同時帶有正面和負面意義。負面權利通常僅針對政府：只要個人沒有觸犯國家法律 ，他的自由權利就不應受到政府限制。正面權利則帶有一種客觀性；它針對任何來 自外界的可能侵犯，也就是說，國家不但不能主動去侵犯這些權利，而且有一定義 務去防止它們受到其它集團或個人的侵犯。譬如，假設私有財產是一項基本權利， 那麼國家不得以違反正常法律程序的方式去佔取財產，或拒絕給予合適補償；同時 ，國家還必須制訂立法，給社會集團或個人對私有財產的侵犯提供法律補救。因此 ，每個人都有一個不可侵犯的基本權利核心；它構成人的最低權利限度，並必須受 到國家保護。 「基本權利」是一個廣泛概念，它容許不止一種定義。一般而言，受到普遍承認 的基本權利包括公民的某些政治和法律程序權利，例如直接、平等、自由、秘密選 舉，言論、出版、結社、集會、遷徙自由，法律面前人人平等，禁止一事多罰或事 後製法，私人住宅不受侵犯，以及基本的刑事調查與起訴程序。在憲法允許的範圍 內，這些權利可以受到法律的限制。至今爭議最大的則是經濟和社會福利權利；這 取決於特定國家所採取的經濟體制和人民普遍接受的意識形態。可以說，人類至今 尚沒有一種完美的經濟體制，也許將來也不會出現。經濟與社會權利的範圍，必然 由不同利益取向的人和團體，在自由與公開過程中不斷得到爭論和決定，因而不能 事先定出一成不變的規則。但不論何種體制，公民經濟權利的最低限度是：國家對 公民私有財產的佔取，應該經過法律正常程序並給予合適補償。 總而言之，我們可以設想個人的自由權利同時具有上限和下限。每個人都具有某 些最低限度的權利；它們構成他的「基本權利核心」。這些權利不得受到任何勢力 的侵犯，並必須受到國家的保護。但任何人不得濫用自己的基本權利，去侵犯他人 的權利。因此，每個人的自由又受到國家法律的限制。凡是超越這個權利上限的行 為，都將依法受到制裁。 最後，自由和道德在此並不矛盾。「自由」並非是狹義的極端私利或隨心所欲； 它至少受到法律的嚴格約束。僅在法律範圍內，個人才有自由活動的權利；越雷池 一步，他就有受到國家權力制裁的風險。事實上，法律往往是成文的公共道德。這 種立法過程把公共見解轉化成文字，並通過司法機構加以嚴格實施，因而避免了道 德通常的任意性。因此，在法治下的自由和道德之間並不存在衝突。不僅如此，法 律還明確保護任何人宣傳道德或信仰的權利。自由國體不允許國家通過積極干預， 使一種學說凌駕於其它學說之上。宗教和道德傳播也只能通過說服去換取信仰，而 不能以任何違法形式去實行強制。如果傳播者觸犯了他人的基本權利，那麼他顯然 得承擔法律責任。 (三) 法治 為了保護個人自由，法治必須成為基本秩序的特徵。在本世紀初，英國憲法學家 戴西(A.V. Dicey)在《憲法學導論》中如此定義法治： 「(法治)首先意味著：除非在國家的普通法院面前，以通常的司法程序證實對法 律的明顯侵犯，否則無人可以受到懲罰，或被強迫遭受人身痛苦或物質損失。在這 個意義上，法治顯然不同於所有建立在個人行使廣泛或任意權力之上的政府系統。 (法治)其次意味著：不僅任何人不得超越法律，而且不論他的官銜或地位如何，每 個人都必須服從國家的通常法律，並受制於普通審判官的管轄權。法律平等的觀念 ——即所有階層都受制於普通法院執行的統一法律，在英國被推向極端。」。「最 後，『法治』還表明：我們有關憲法的法律...不是個人權利的來源，而是人權受到 法院定義與實施的結果」。 無疑，法治和個人自由息息相關。法治同時保障並約束著自由。一方面，自由不 是不受限制的絕對自由；這種「自由」只會導致走向專制的混亂。在最低限度，自 由必須受到法律的約束。沒有法治維持下的理性秩序，任何自由都不能長久。而也 只有法治才是自由唯一可靠的保障。只有法律才能控制一個政府或任何形式的權力 ，使之不侵犯脆弱的個人自由領域。如戴西所說，法治的基本要求是司法獨立。只 有獨立於政府其它分支的法院才能作為仲裁者，公正處理政府和個人之間的利益沖 突，以切實保護個人權利不受政府的非法侵犯。 法治國體還將保障公民社會的穩定。如果公民或社會團體之間發生利益衝突，那 麼各自的權利只能通過平和、理性的方式——而不能通過強力——獲得解決。為了 增強人民的自治能力，社會矛盾應盡量通過調解方式自行化解。但當矛盾不可調和 ——尤其當政府有所參予時，國家必須提供完善的司法機制予以裁決，並使法院決 定具有法律的強制約束力。作為社會衝突的最終解決方式，法治排除了暴力爭執的 可能性與必要性。法國經驗足以證明司法獨立的重要性。從大革命到第二次大戰結 束，雖然民主和專制政體頻繁交替，法國的司法體制和公民服務系統卻保持異常穩 定。國政院領導的行政法院和最高民法院為首的普通法院，分別在公法和私法領域 穩健地發展案例法，使法律不時跟上社會變化發展的需要。因此，在動盪不安的政 局背後，獨立的司法機構為法國社會提供了穩定因素。 雖然法治和民主之間存在著潛在矛盾，兩者亦可相互促進。戴西指出：「貫穿整 個英國憲法的兩項原理——議會主權和國家法律至上——可能看起來彼此衝突。但 這種表面現象是帶有欺騙性的；和其它形式的主權不同，議會主權贊成法律至上， 而支配我們政府機構的嚴格法制則促使議會主權的行使，從而進一步增強了議會權 威...... (換言之，)議會主權贊成法治，而國家法律的至高地位則促使議會行使主 權，並使之在法治精神下獲得行使」。 法治是一個廣泛的概念，其要素包括憲政主義和三權分立。作為一項原則，分權 已幾乎被所有民主國家所採納。三權分立的要義是立法、執法和司法機構在人事上 分離、在職能上分工、在權力上制衡。當然，三權分立不是三權「獨立」；根據不 同的分權模式，各個國家具有不同形式的權力合作和相互控制。例如總統制和內閣 制政府具有類似的司法獨立，但立法和執法機構卻有頗為不同的制衡機制。不論何 種機制，政府行為都受到法律約束。立法機構不得把立法職能委代給執法機構；而 執法行為必須基於法律，不得超越法律規定的權限。 憲政主義明確承認憲法是國家的最高法律，並且具備類似於普通法律的約束力， 可以被法院直接付諸實施。作為一項重要推論，法院對憲法的解釋約束著議會立法 ；法院可以基於自身對憲法的理解，宣佈經由民主程序合法通過的法律無效。法院 這項權力通常被稱為司法審查或憲政審查；它最早始於美國在1803年的馬柏雷訴麥 迪遜案(Marbury v. Madison)，並在以後受到其它國家不同程度的採納。各國憲政 可採取不同的司法結構。例如在美國，審理各類聯邦法律案件的聯邦最高法院，也 是解釋憲法的最高機構。聯邦德國則成立了專門的憲政法院來解釋它的基本法；聯 邦憲政法院對基本法的解釋具有直接法律效力，約束著其它法院和政府各個分支— —包括議會。 取決於各國的修憲程序，民選機構可以通過明文修正來推翻法院結論，但修憲通 常要比修改普通法律困難得多。因而憲政主義帶來了多數代表和少數法官之間的權 力分配問題；在這個意義上，憲政和民主發生衝突：如果人民代表可以毫無約束地 制訂任何法律，那麼他們就能任意超越憲法原則；而如果他們必須遵從憲法，那麼 他們實際上就受制於少數法官對憲法的解釋。憲政審查或司法審查的目的是約束多 數組成的民主政府，保護少數派系的基本權利，從而達到政府的法治。因此，憲政 和民主之間的矛盾，又往往直接體現在少數與多數之間的權利衝突。多數與少數、 民主和憲政如何在矛盾中不斷達到合理平衡，乃是現代自由民主國家所必須處理的 問題。 最後，西方法治和東方道德強調的「仁政」並不矛盾。前者是外部約束，後者是 內在修養；兩者互相補充，不可偏廢。不錯，國家的目的是為民謀利，但它不能僅 因為目標良好即獲得道義上的信任。假如國家只依賴仁政，缺乏必要的法律約束， 那麼暴君登場之際，只怕連最起碼的倫理都保不住；相反，假如人民只有法律，缺 乏必要的道德約束，那麼民多犯禁、欲治不能、社會昏亂，加上訴訟多如牛毛、法 院審理不暇，因而再完善的「法治」也只是徒有虛名而已。只有用倫理去引導人民 ，法治才能實現；用法律約束政府，仁政才得維持。因此，儒家盡可以宣揚孔孟之 道，而無須貶低法治；缺乏法律的仁政，勢必不能長久。法家盡可以鼓勵嚴刑峻法 ，但不可拋棄倫理；缺乏道德的人民，也不會尊重法律。 當然，道德和法治並非總是一致。當道德傳播者採取極端手段去推行某種學說時 ，它必然帶上個人任意性而藐視任何法律的約束。法律權威和道德權威不能合二為 一。如果國家同時具有法律和道德權威，它就有能力以名正言順的壓制手段，去推 行最任意的獨家之言，然後禁止一切它所認為的異端邪說。作為政治權力的源泉， 國家只能是法治的象徵。這就是為何除了自由民主的基本假設之外，任何特定的道 德學說都不能成為基本秩序的組成部分。政府不得利用統治權力，去提倡任何道德 或信仰。相反，它有不可推卸的義務去保障公民的言論自由，不受任何個人、團體 或政府本身的侵犯。 總之，法治並不排斥倫理道德。的確，基本秩序的特徵是讓社會各個層面充滿法 治精神，但在不同層面上，法治的重要性也有所不同。對於公民個人之間的利益沖 突，理性的體制應該鼓勵公民，用友愛、寬容與和解的精神去直接處理並化解矛盾 ，而把法律手段留作為最後的依托。然而，一旦公民和政府或其它勢力集團之間發 生爭執，法律應該立即發揮作用，以避免雙方懸殊的力量對比造成不公正的較量結 果。對於政府機構之間的權限爭議，也應當充分受到法律約束，並在一定程度上受 制於法院審查。因此，越是接近個人層面，道德力量越重要；而越是接近政府層面 ，法治標準越嚴格。 (四)聯邦 為了實現民主、自由和法治，基本秩序的結構必須是聯邦體制。一個人口眾多的 大國尤其需要採取聯邦制，使政府權力得以在中央、各州和地方獲得合理的縱向分 配。創立聯邦體制，世界已有眾多值得借鑒的成功經驗，傑出的例子有美國、德國 和新近成立的歐洲聯邦。本文不擬系統討論聯邦制的具體形式，而只是指出聯邦主 義和民主、自由與法治的相互關聯。 初看起來，聯邦主義和法治似乎並不存在明顯關係，但事實上，法治是實現聯邦 主義的前提。戴西在《憲法學導論》中指出： 「聯邦主義意味著法制主義——司法機構在憲法中的地位優越，法制精神在人民 中普遍盛行。最高法院能夠也必須定義執法和立法權力的極限；它的決定是至高無 上的。最高法院的法官不僅是憲法的守護人，而且時刻是憲法的主宰者...... 無疑 ，只有在充滿法治精神，並習慣於尊敬法律的社團裡，聯邦系統才能發揚光大。」 作為分權的縱向形式，聯邦主義還是自由的有效保障。通過把權力合理分佈於中 央、各州和地方政府，聯邦主義不僅促進政府效率，而且通過各級政府互相牽制， 進一步降低了權力濫用的可能性。當然，地方自治權利和政府相互控制應該達到合 適平衡。中央政府顯然不能通過極權政體下的人事控制，來直接支配地方政府；各 州和地方民主選舉必須自下而上，完全獨立於中央控制。中央對地方的制衡只能通 過法律來實現。為了保障各州和地方政府的權力，聯邦權力限於憲法的明確授權。 但在聯邦權力範圍內，聯邦憲法和法律具有最高地位，與之牴觸的州法或地方法規 一律無效。聯邦憲法將規定基本人權的「底線」；和它們相比，各州和地方憲法和 法律只能授予更多——而非更少權利。如果各州或地方政府侵犯了聯邦憲法或法律 授予公民的權利，公民可以訴諸於聯邦法院的司法保護。這裡，權利不僅指個人的 政治、言論或人身自由，還包括經濟和貿易自由。聯邦有權調控所有屬於國際或州 際領域的貿易；各州或地方政府不得對州際貿易施加任何歧視性關稅或過重負擔。 但對於各州或地方事務，尤其是在人事、稅務和傳統政府職能上，各州和地方政府 的自治權力必須受到保障；聯邦憲法應該防止中央政府對這類事務的干涉。在此值 得借鑒的是歐洲聯邦的「附屬原則」：在可行程度上，必須盡可能由基層政府來處 理政務。 因此，和法治相結合，聯邦國體使基本人權受到多重保障。首先，中央、各州和 地方的縱向分權分散了政府權能，且中央政府的權力被限於憲法授權範圍。其次， 在中央和各州政府內部進一步實行立法、執法和司法三權分立，使得不同層次的政 府各自達到權力平衡。通過縱橫分權，各級政府相互制約，並全部受制於獨立法院 的司法審查。因此，法治和聯邦體制不允許任何大一統政府，對公民基本權利施加 無邊無際的權力。最後，聯邦憲法正面規定個人的基本權利核心，並授權聯邦法院 加以保護。中央政府不僅本身不可侵犯權利核心，而且有義務制止各州或地方政府 的侵權。 最後，聯邦主義還將促進民主。由於縱向分權保障各州和地方政府在各自權限以 內的權力，而這些政府和選民更為接近，聯邦主義將增強人民對政府的直接參予。 對於各級政府，根據當地的人口分佈和地理特徵，民主可以採取不同形式；事實上 ，聯邦制為各地採取因地制宜的民主模式，提供了理想的試驗場所。對於更接近人 民的地方政府，應採取直接選舉的方式；而對遠離人民的中央政府，則可包含更多 的代議製成分。因此，如果地方政府具有更多的「民治主義」特徵，那麼中央政府 則有更多的「精英主義」因素。然而，由於中國的民治基礎脆弱，民主程序容易受 到地方豪強的操縱，聯邦政府還必須保障各州和 地方政府的共和體制。在這方面，美國憲法有「保障條款」，但從未付諸實施；德 國基本法第28章與此類似，要求聯邦政府保證各州與地方政府的自由民主秩序，且 具有一定實際意義。儘管聯邦保障地方共和的責任可能成為中央侵權的借口，對於 缺乏地方自治傳統的國家，這種聯邦干預則是必要的；因此，各州與地方政府將被 「強制」實行民主。但中央政府的運作應首先符合民主國體的基本原則，方能給各 級政府樹立良好的憲政典範。 老子在兩千多年前曾說：「治大國，若烹小鮮」。我們遠離這種聖哲般的境界已 經很久了；它一定不會再以那種自然、古樸的方式回來。人們的生活方式隨著時代 不同而改變，但在變化的背後，存在著一種永恆與和諧的「道」，它就是關於人性 的科學原理。人們只有以符合這種原理的方式去生存，和平與幸福才會從天而降； 否則，就只有動亂、貧困與災難。本文所提出的一套理性的基本秩序，給每個人的 長遠福利提供不可缺少的共識：要使自己享有民主，就必須允許他人享有民主；要 使自己享受自由，就必須尊重他人的自由；要受到國家法治的保護，自己首先必須 守法；而要獲得對以上所有權利的可靠保障，又必須全力擁護與捍衛聯邦。 有人或許會說，所謂基於科學之上的民主、自由、法治、聯邦，全是最近一個世 紀內引進的外來詞，豈有任何中國特色可言？恰好相反，真正的科學必然要顧及傳 統文化的影響。科學僅是一種檢驗因果關係的邏輯工具，它不主動提倡或禁止任何 道德目標，而是在假定某種目標的前提下，去審查手段的合理性。把某種具體人類 訴求——如社會主義或資本主義——宣稱為獨一無二的科學理論，本身就不符合科 學的基本特徵。科學的態度是假設某項社會普遍贊同的目標是值得追求的，然後把 傳統作為起點，來確定達到這項目標的合理手段。在審查傳統的合理性時，科學既 不會全盤接受、也不會全盤排斥傳統的所有成分。因此，科學不僅不反對傳統，而 且試圖預計傳統的正反兩方面作用；理性要求上述基本秩序的各個層面都帶上中國 特色，在黃土地上生根發芽、開花結果。□