美國對華政策動向分析 劉曉竹 一、美國對華政策大幅度轉變呼之欲出 進入九六年三月，美中雙方在武擴、貿易、人權三個方面的分歧達到了前所未有 的程度，在整體上對柯林頓政府對華政策的有效性形成了嚴峻的挑戰。中共在台海 試射飛彈更是雪上加霜，促成美國決策層重新考量對華政策的方向，有可能在今年 形成對華政策的大幅度轉變，使亞太地區成為「圍堵中國」與「反圍堵」的角力場 。其促變的動力來自國會、白宮與軍工綜合體(military industrial complex)三方 面的互動。 受大選年以及兩黨政治的影響，國會對於遲遲沒有進展的美中雙邊問題將很難采 取克制姑息或無所作為的態度，而有可能強勢通過的較為激烈的立法，包括貿易制 裁中國，取消中共最惠國待遇，邀請李登輝正式訪美，擴大對台軍售，以致對台灣 安全做出更明確的承諾。這一態勢是由國會多年對中共的不滿，輿論導向，以及台 灣與日本的公關公司的工作，加上大選年的政治氣候共同促成。當然，這也是中共 對外、對台政策的錯誤的直接後果。 從白宮方面看，大選年的國內政治因素已經大大削弱了總統在外交事務上的主導 能力，而國會方面的壓力則越來越難以忽視。為了平衡各方面的要求與利益，柯林 頓總統不得不對中國政策的諸項安排做出調整，以鞏固自己的票源。從現有的跡象 看，白宮將力主讓最惠國過關，並阻止李登輝再次訪美，但在對台售武、關稅制裁 中國的武擴行為等方面則不得不向國會讓步。而在保障台海安全上，白宮必須做出 較強硬的姿態，以平息國會與輿論的壓力。 軍工聯合體是促使美國朝向圍堵政策轉變的最大推動之一，也是這一政策取向得 利最大的利益集團。它與美國迅速上升的保守勢力結合，將在大選年起重要的作用 。 二、美國在中國東海集結武力戰略意圖 美國在中國東海向中共展現武力有著較複雜的內部原因，同時也基於對美國在東 亞地區的利益的認知，以及對中共政權的一系列研判之上。美國走出這一步顯示其 對外政策進一步向亞洲傾斜。這對後冷戰時期亞太地區的地緣政治、軍事均勢以及 更大範圍的國際關係，都將產生深遠的影響。 首先，從長程的趨勢看，美國在二十一世紀脫歐入亞的戰略意圖已經顯而易見， 美國在亞太地區的利益包括經貿上對這一地區的依賴，以及金融上靠日本與台灣對 其巨大的聯邦赤字的支持。維持美日的軍事、經貿、政治上的戰略合作，是美國推 進其亞太進取心的主軸。美國希望從這條主軸出發，進而吸納台灣、菲律賓、台灣 、東盟等，形成對中國的外部制衡與誘導機制。可以說，這是美國的一石兩鳥的策 略，一方面可以在地區均勢上平衡中國的迅速崛起所帶來的不穩定，另一方面為中 國和平地進入國際經濟體制、開發中國的巨大市場留有發展空間。為了推進這一政 策，美國保持以致提高在東亞地區的軍事投射力幾乎是不可避免的。 從短期的效用看，美國向中國展示武力有威嚇中共強硬派的用意。在對華政策中 ，美國一向十分注意中共上層的權力鬥爭的動向，經研判，美國認為江澤民已經無 法控制中共內部強硬派與軍方的行為，所以希望通過展示武力來平衡強硬派，挫傷 其銳氣，給江澤民以及屬下文官一個重新掌控外交主控權的機會。 其次，從美國所掌握的情報看，中共的演習有可能在台灣大選後至總統就職前這 段時間裡將繼續擴大升級，加上兩岸內部都有不穩定的因素存在，很有可能雙方擦 槍走火，造成難以逆料的軍事衝突。美國在中國東海集結兵力是為了防止以及應對 台海「失控」的局面出現。 再次，美國這次調兵遣將也有內部因素，主要是軍內系統的推動。柯林頓總統的 改革軍隊佈防政策，對海軍的影響最大。從強調對外駐軍到強調建立快速反應能力 的轉變，意味著空軍力量的增加，海軍艦隊的大批退役，在海軍將領中引起爭議， 有的將領認為，這一政策取向將大大削弱美國在遠東的軍事投射能力。近一年來， 有數個海軍將領因醜聞被迫辭職，可能與此內部爭議有關。 十二月份，美航空母艦穿過台海之事很可能並不是美國高層決策的結果，而是海 軍部門技術操作使然。一月份此消息曝光並不是從美國這方面透露出來的，而是台 灣方面有意宣洩出來的。這次調動第二個航空母艦也是由海軍方面提出，經培爾認 可提交總統的。海軍方面的理由是此舉可以提高對中共軍力及動態的偵測監控。這 表明部門利益已經在美國對華高層決策中產生越來越大的影響力。 當然，美國具有挑戰意味的調兵遣將是與中共一系列外交錯誤與能力低下有直接 關係。中共外長劉華秋華盛頓之行，向美國決策高層詳盡解釋了中共此次演習的規 模與意圖，向美方保證不會有擦槍走火的事發生，但並沒有讓美國人放心。而劉華 秋關於壓迫李登輝回到談判桌上來，兩岸關係可即刻緩解的說辭，也未獲得美方的 理解與認可。 三、美國在對華政策上仍留有機動餘地 美國將謀求兩岸領導人回到談判桌前，化解當前的緊張對峙。美國決策層一般認 為兩岸的問題事緩則圓。希望緩一緩則可回到李登輝來美前的狀況，一方面可以避 免美國被捲入台灣的衝突中去，另一方面也可以利用台海統一及談判條件為籌碼， 促進中共政治體制的改革，同時避免中共走到整軍擴軍的危險路途上去。 美國決策層靜觀中共的反映，手中幾張打擊中國的牌多懸在那裡，看中共下一步怎 麼走。可以說，今年四、五月份將是關鍵的時期，屆時中美雙方的角力將完成一個 回合，其結果必定對中美關係產生相當長遠的影響。□