民主階段論 (浙江)傅國湧 一 民主運動沒有最終目標，它永遠面向未來，只把有限的目標作為其行動的起點。 中共反對立即開始民主變革的一個主要理由，即認為民主不適合目前中國的國情 ，如國民素質低、人口眾多等，因而「普遍實行直接選舉的條件不成熟」(鄧小平語 )。一旦實行民主，會今天這個上街遊行，明天那個遊行(鄧小平語)，豈不是天下大 亂了？在中共的詞典中「民主」似乎就是全民普選、就是上街遊行(當然遊行權、選 舉權都是人民不可讓渡的基本權利)，一提民主，就是一步到位、不分階段、完全無 限制、一哄而上的民主。殊不知民主是一個過程，它永遠沒有一個最完善的形式， 只是不斷地向更高的目標靠攏，而沒有一個終極目標，因此民主只是人類「較好」 的一種政治制度，而不是「最好」的政治制度，但「迄今為止還沒有找到一種足以 代替它的制度，雖然它極不完善」(《顧淮文集》P259)，邱吉爾也說過「如果沒有 其它更壞的制度，民主也許就是最壞的了」。 作為世界上第一個憲政民主國家，一二一五年的「大憲章」可以說是英國民主化 的開始，雖然「大憲章」並不是一份充分民主的文獻，但它規定了對王室權力的限 制，這是貴族和王室長期鬥爭的結果。 一六四九年國王查理一世被送上斷頭台，英國史上出現了短暫的共和時期(一六四 九年—一六六零年)。 一六八八年「光榮革命」後，一六八九年產生了十分重要的《權利法案》(此前一 六二八年產生了《權利請願案》，一六七九年產生了《人身保護狀》，此後，一六 九四年有《三年法案》，一六九七年有《年金法案》，一七零一年有《王位繼承法 》、《解決法案》，一七零七年有《任職法案》等)，英國才真正成為憲政國家，國 會最後取得勝利，作為英國的最高立法機構行使權力。 但普選的實現還需要往後二百四十年的鬥爭，直至一九一八年英國三十歲以上婦 女在議會有了選舉權和被選舉權，一九二八年，婦女才與男性公民享有同等的選舉 權。 「大憲章」到「權利法案」經歷了四七三年，「權利法案」到實現普選經歷了二 四零年。但相對來說，英國的整個民主進程保持了相當的穩定、理性、有序，其和 平漸進變革的關鍵在於地方自治的基礎，尤其是英國長期的市鎮自治的傳統。 再翻開美國的歷史，我們可以清楚地看到，全體公民取得選舉權同樣經歷了一個 漫長的過程，而不是一開始就達到一人一票、全民普選的程度。 一七八七年美國憲法頒布時，享有投票權的選民是有明確限制的，婦女、無產者 、黑人、少數民族均無這個權利，擁有一定財產和納稅能力的白人男子才有選舉權 。 十九世紀初，絕大部分州相繼取消以財產作為選舉資格的先決條件，一八一七年 美國白人成年男子基本上取得了選舉權，此時離《獨立宣言》發表已四十一年！離 憲法頒布已整整三十年！ 美國白人婦女取得選舉權則要比男子晚一個多世紀，一九一九年國會通過第十九 條憲法修正案規定婦女享有和男性公民一樣的選舉權。 一九六五年國會通過的選舉法和第二十四條憲法修正案，最後確立了美國黑人的 選舉權。 從一七八七年到一九六五年是一百七十八年，美國在經過近兩百年後才最終實現 了普選。美國憲法的二十六條修正案其中十八條都是有關人民權利的，這二十六條 修正案從一個側面記載了美國人民為爭取民主所進行的近兩個世紀的鬥爭歷史。和 英國一樣美國近兩百年的民主進程大致上是和平、穩定的(中間僅在一八六一年—一 八六五年發生過一次南北戰爭)，這仍然建立在具有市鎮自治傳統的地方自治基礎之 上。 相反，在沒有這種自治傳統為基礎的法國，其民主體制的確立則經歷了極為曲折 的過程。 一七八九年法國大革命高揚起「自由、平等、博愛」的旗幟，公佈了震撼世界的 「人權宣言」，至今仍有著誘人的魅力。但大革命的十五年就先後產生了五部憲法 ，大革命後，十九世紀也有五部憲法，二十世紀則有兩部憲法，不到兩個世紀間有 十二部憲法，平均十四年一部憲法。在憲法危機、頻繁更迭的背後則是不斷的戰爭 和革命(一部法國近代史幾乎就是一部革命史，除了十八世紀的大革命，十九世紀發 生過一八一四年革命，一八三零年七月革命，一八四八年二月革命，一八七一年巴 黎公社……)。從一七八九年大革命開始到一八七零年普法戰爭後建立起法蘭西第三 共和國，前後八十年，經歷了大量的流血、殘殺，塞納河的水曾經變紅(無怪康有為 流亡期間遊歷法國時被革命的血腥、殘酷嚇壞了)。這八十年中，風雲變幻，兩帝制 ，三共和，帝制和共和進行了反覆的較量，民主共和體制才最終確立！ 孫中山曾經分析過，法國雖然是歐洲的先進文化之邦，人民聰明勤勞，在大革命 之前有過近百年啟蒙運動洗禮，又有了美國的先例，卻不能由革命一躍而達共和憲 政之治，到底是因為什麼呢？他指出： 1、法國國體向來是君主制，政治向來是中央集權； 2、沒有新天地為之地盤(如美國)； 3、沒有自治作基礎(如英、美)。(《孫中山全集》第六卷P208)。 尤其是第三點，英、美兩國正是有自治的基礎才使漫長的民主進程保持了相對的 有序和穩定，法國卻要經過八十年才確立民主制度，至於實現普選則更晚(一九四四 年戴高樂臨時政府首次規定法國婦女五十歲開始有選舉權)。 比較英、美、法三國，美國一七八七年憲法一錘定音，兩百多年不動搖。英國「 光榮革命」並無一部成文憲法，但保持了三百多年憲政體制的穩定性。而法國要經 過兩個帝制、五個共和、十二憲法，和中國最為相似。 我強調民主運動的每一有限目標都不過是行動的起點，絕不是終點，無非想說明 民主並不是可以等待的，而只能是一個不斷爭取的過程。西方各國(英、美、法等) 的民主進程也告訴我們，民主制度的建立是分階段的(首先是要奠定地方自治的基礎 )，要經過長期的(有時是相當痛苦的)奮鬥，經過無數曲折甚至倒退(如法國的兩個 帝國)。 民主並不意味著立即進行全民普選，在廣土眾民的大國，任何不分階段，以「一 切權力屬於人民」的名義而否定民主的階段性、長期性、漸進性，都只是為專政獨 裁提供了借口。 二 中國民主的實踐進程開始於一百年前，以「公車上書」和廣州起義為先導，近代 中國一直有著並行不悖的兩條線索(前者主張和平的自上而下的改良立憲，後者主張 自下而上地用暴力推翻專制，創立共和)。康有為十九世紀九十年代倡導的維新運動 實際上「就是在中國建立君主立憲政體的嘗試」。(陳旭麓《中國近代社會的新陳代 謝》P318)，孫中山則早在一八九四年組織興中會時就提出了「創立合眾政府」的口 號，這是對兩種不同政治模式的追求。 在二十世紀之前，康有為代表的改良聲音是占歷史主導地位的。一八九八年在光 緒帝支持下，康有為等著手變法，史稱戊戌變法(或百日維新)，六月十一日—九月 二十一日百日百日內，光緒帝發佈了四十多道上諭，涉及內容相當廣泛(包括教育、 法律、農業、工商業、礦業、陸海軍、警察、郵政等等)，康有為還提出了開國會、 定憲法等更進一步的要求。當這些改革措施觸及當權的特殊階層利益時，慈禧為代 表的統治集團便「發現她的整個世界受到了康有為的威脅」(費正清語)。百日維新 最終只能以光緒帝被幽禁、康梁流亡日本、譚嗣同等「六君子」流血菜市口而落下 帷幕。 和戊戌變法一脈相承的是清廷一九零一年後的所謂「新政」、一九零五年後的「 預備立憲」，特別是一九零八年慈禧死後一浪高過一浪的民間立憲運動。「立憲派 於一九一零年一月、六月、十月相繼舉行的速開國會的請願運動，曾遍及了十六個 省，牽動過數十萬人，光是參與簽名者，就達二十萬人。它顯示了擁護立憲的社會 基礎」。「立憲運動是戊戌維新的繼續和發展」(同上書P288)，此時革命已經是時 代的中心，但立憲派以戊戌時即提出來的立憲作為政治目標，仍有著相當的社會基 礎和聲勢，立憲派與革命派成為當時橫向對峙的民間政治力量。 直至一九一一年辛亥革命由下而上地以暴力結束了帝制，將共和政體推上前台， 君主立憲的理想才暗淡、褪色了(力主袁稱帝的楊度是極主君憲制的，助張勳復辟時 康有為打的旗號也是君主立憲，這已是強弩之末)。雖然立憲派和革命派基本上還是 保持了並立、對峙的政治局面，但他們不再將君主立憲作為政治目標。 從戊戌變法到立憲運動，維新派到立憲派，他們的君主立憲理想最後落空了。民 國的建立為共和立憲的嘗試提供了機會，然而從一九一二年到一九二七年，我們看 到的只是政治舞台上走馬燈般上演的一幕幕醜劇，除了袁氏稱帝、張勳復辟兩隻小 小的插曲，「二次革命」、護國戰爭、護法戰爭不斷……，曾幾何時用熱血締造民 國的元勳成了通緝犯，什麼府院之爭，什麼賄選總統……，北京政府成了共和立憲 的嘲弄(十五年中至少有三部憲法頒布，內閣更迭了四十七次)，所謂共和政治實際 上不過是軍閥政治而已！ 因此有人說從選擇德日那樣的立憲君主模式轉變到法美那樣的立憲共和模式，「 這樣一個重要的變革就把中國的政治結構從當時可以實現的目標轉向了更難以達到 的目標。可是，這個國家確實沒有別的選擇」(《中國的現代化》[美]羅茲曼等P34 9)。 面對民國成立後的局面，偉大的孫中山在作了大量力不從心的努力之後，轉而向 蘇聯學習和尋求幫助，埋下了以後兩個一黨專政模式的契機(不知他是否料想到？) 。 一九二七年的南京政府把中國從名義上的民國變成了名副其實的黨國，開創了中 國歷史上第一個一黨專制模式，以「訓政」為名的專政把原有的民主形式、程序都 取消了，民主化的目標顯得更加遙遠而模糊。儘管不斷有抗爭的聲音(共產黨的武力 反抗和第三黨、國社黨、中青黨、自由主義者等的微弱聲音)，但國民黨的一黨專政 在大陸一直延續到一九四九年。 日本入侵的空前災難帶來了暫時的民族團結，共產黨也借此機會發展壯大，終於 在日本投降後高舉「民主」、「自由」、「反對一黨專政的」的大旗，與各民主黨 派、無黨派人士結成反蔣、反國民黨的廣泛聯盟，並在軍事上擊敗了國民黨。 但共產黨在「民主」旗幟下的勝利帶來的同樣不是民主，而是建立了中國第二個 一黨專政模式(而且進一步全能化、無限化了)。國共「這兩黨儘管是爭奪中國領導 權的勁敵，並具有尖銳對立的意識形態，但並不代表著不同政治形式的尖銳對立。 憲政民主從來就沒有在普選、多黨政治或代議立法機構的水平上實現過」(同上P35 0)。但中國人民在中共四十六年的極權鐵幕下仍然不斷地發出了民主的吶喊：一九 五七年「百花齊放」、一九七六年「四五」運動、一九七八年—一九七九年的民主 牆運動、八九民運……。 回顧百年民運史，從君主立憲的理想到共和立憲的嘗試，最後出現了兩個一黨專 政模式，到底是什麼因素使民主制始終無法在中國生長呢？ 民國初年(一九一二年)曾舉行過一次議會選舉，這是中國史上唯一一次相對公正 而且公開的直接選舉，儘管對選舉資格作了具體限制(有民國國籍二十歲以上，有下 列四項資格(1)是年納直接稅二元以上(2)是值五百元以上的不動產(3)是在小學校以 上畢業(4)是與小學校以上畢業的資格)，主要是財產狀況、教育程度的限制，這和 西方各先進國家民主化進程之初的限制是類似的。這無疑是一個極為良性的開端， 如果繼續下去迄今八十多年完全可以達到全民普選這一目標。遺憾的是這一進程被 當權的袁世凱扼斷了(從暗殺宋教仁、鎮壓二次革命、解散國民黨，直至解散國會) ，這一中斷就是八十多年了！ 二十世紀中國還有一次邁向民主的重大機會，即一九四六年初的政治協商會議。 會議作出的五個妥協性的決議(政府組織案、民國大會案、和平建國綱領、軍事問題 案、憲法草案案)，也基本上體現了民主的精神。有人說民主的精髓是制衡，這次會 議的決議是充分具有制衡性的，即黨外各派政治力量對執政黨的權利制衡，「憲草 案」更規定了兩院制、司法獨立、省長民選、省制省憲等。這些決議若真的付諸實 施，中國史就將徹底改寫了，從重慶的那一刻起，中國政治將不再依靠槍桿子而靠 理性、才智和民意發言。 不幸的是無論民初的議會選舉，還是一九四六年的政治協商都注定了失敗的命運 。「自西方借來的通過憲政議會和內閣的政治組織的觀念，也不能同中國的政治傳 統結合起來」(費正清《美國與中國》P159)。正是這種歷史背景下，兩個一黨專政 體制才會先後出台。 百年民運，百年薪火不滅，可是即使在震撼世界的八九民運和「六四」屠殺過去 六年後，民主的理想仍處在歷史的地平線之下。如果對比英美幾百年的民主進程， 特別是法國八十年才確立民主政體的歷史，中國各方面的條件還不如法國，中國幾 千年來並無自治的傳統(所謂「有鄉自治而無市自治」，這個「鄉自治」只是「一盤 散沙」的自由散漫而已)，因此中國至今還徘徊在民主的前夜並不值得吃驚。在這個 意義上，我深深理解孫中山先生的「三時期」理論，三時期的中心是訓政時期，訓 政主要是訓練人民自治的能力，台灣民主化的實踐也證明了這一點。 三 無論從實際出發，還是從東西方各國的民主進程來看，民主化必須分階段進行。 孫中山早在辛亥革命前就提出了有名的「三時期」(軍法、約法、憲法之治)，一九 二四年他手訂「建國大綱」仍將建設之程序分為三期：一曰軍政時期；二曰訓政時 期；三曰憲政時期(《孫中山全集》第九卷P127)，這是貫穿孫中山一生的思想。 1、軍政時期是破壞時期，施行軍法，以革命武力打破專制，掃除官僚之腐敗，改 革風俗之惡氣。 2、訓政時期是過渡時期，以縣為自治單位，實行軍法三年期滿後由人民選舉縣長 ，革命政府按約法規定行使訓政權，建設地方自治。訓政六年，已達完全自治的縣 各選出一名代表組織國民大會，制定五權憲法。等憲法制定，總統、議員選出後， 革命政府歸政於民選總統，訓政期結束(軍政三年，訓政六年共九年)。這是孫中山 有鑒於中國人民知識、經驗、政治能力均不夠，所以創一過渡時期作為補救。這一 時期政府實行訓政，訓導人民以培養他們的自治能力。同盟會時期就有人懷疑「九 年始得到憲政未免太久」，孫中山說：「非此則無望造成完全之民國」。 3、憲政時期是建設完成時期，開始施行憲政。一縣作為自治團體，實行直接民權 ，人民對本縣的政治有選舉、創製、復決、罷免四權，而對全國政治除選舉權外， 其餘同等權利則付託於國民大會代表行使。 民國建元到孫中山逝世，尤其是南京國民政府時期(一九二七年—一九四九年)所 以無法完成孫中山的「三時期」，當然有著深刻的歷史原因(如軍閥割據、日本入侵 等等)，但沒有進行地方的基層選舉，沒有真正落實訓練人民自治能力則是不爭的事 實。 反觀台灣後來成功的民主實踐，特別是近十年來在民主政治上的巨大進步，這一 方面尤其給我們以啟示，台灣作為日本殖民地的半個世紀裡，基本上完成了初級義 務教育，並開始基層選舉。國民黨兵敗孤島，隨著島內民主運動的不斷高漲，分階 段、分批完成了基層的民主選舉，黨禁突破後(一九九四年)並將從未開放的台北、 高雄兩市長和台灣省長三職實行民選(在野的民進黨入主了台北市)，最後迎來一九 九六年的總統直選。 從這一進程來看，孫中山所提出的軍政—訓政—憲政時期未嘗不具有深遠的意義 。台灣邁向多黨制、新聞自由、公正選舉等等固然有其經濟的、文化的、國際的背 景(經濟上，台灣民營經濟在工業總產值中比例由四十年代末的不足百分之三十，到 一九八五年的百分之八十五，其資產總額已佔台灣的四分之三，形成了自由經濟占 主體的格局；文化上，現代文明的價值取向已在全社會普及，民眾教育程度普遍不 低；與西方各先進國家的經貿、文化等交往十分自由、頻繁。)但孫中山學說還是為 國民黨最終開放報禁、黨禁、實現社會和解、憲政民主提供了重要依據。孫中山「 三時期」學說的良苦用心，是他看到了西方各國近代民主進程中的種種得失、教訓 ，從中國實際出發提出來的。尤其是法國共和與帝制之間八十年的反覆較量給他留 下的深刻印象，他清醒地看到法國和中國極為類似的一些情況(見上文的「三點」P 2)，更何況中國人民的知識、政治能力還遠不及法國，因此他認定中國不能由革命 一躍而進入共和立憲國家，中間必須經過一個過渡階段(即訓政時期)。這一見解確 乎是真知灼見，非常人所能道，即使今天看來仍不失其參考價值。 台灣最終結束了漫長的「訓政時期」，走上憲政軌道，完成孫中山先生的「三時 期」，但台灣的成功經驗能直接移植到大陸嗎？ 四 如果深入觀察中國大陸的現實狀況，我們將會發現孫中山的「三時期」並不合乎 我們目前的國情。梁啟超曾指出，中國「只有鄉自治而無市自治」，而西方(英、美 等)各國的民主制度都是建立在市鎮自治傳統的基礎之上的。中國的城市從未實行過 真正的民選，從無自治權，至於「鄉自治」則不過是「天高皇帝遠」、「日出而作 、日落而息，帝力於我何所有哉」的一盤散沙而已，並無自治的實質內容，這個基 礎歷數千年從來未改變。 因此，要在這樣的基礎上，首先從縣級自治著手是不現實的。 地方自治是民主政治的基礎早已經是共識，但自孫中山以來人們普遍認為地方自 治就應由縣級開始(「建國大綱」第八——第十八條更明確提出了縣級自治的程序和 基本原則)。一九四五年十月通過的「民盟綱領」，也明確「縣以下行使直接民選」 。當今中共政府同樣宣稱縣級以下實行直接選舉，鄧小平一九八零年後在全國二千 多個縣第一次舉行了差額選舉。現行人大選舉法只允許縣級(和縣級以下)人大代表 由選民直接選舉產生。甚至海外民運人士關於中國民主化的可行程序也提出「縣級 和縣級以下政府官員和人民代表公開公平選舉產生」(《中國之春》141期P42楊建利 等《中國的民主化和新權威主義》)。 但著眼於中國的實際，我們發現縣級是以分散的農村為主體，在交通、通訊、教 育、傳播媒介等方面均很落後。據[美]科恩《論民主》一書概括民主的物質條件： (一)是民主的地理條件，自然環境不要為公眾的普遍參與帶來太大的障礙；另一 方面必須發展人力可以控制的地理環境(運輸系統、交通等等)，以利於參加(P108) 。 (二)是民主的設施條件(指物質設施，如票箱、公文櫃、會場、辦公室等)，中國 這樣的大國如在廣大農村設置這些設施是需要巨額經費開支的，而沒有這些具體設 施就無法進行有效的參與。「一旦提供了這些設施，還需要經常維修與管理。會議 場所要保持完好，辦事人員必須保持記錄的完整；要組織、舉行、檢查選舉」。(P 109)等等。 (三)是民主的經濟條件，「社會成員如不享有最低限度水平的物質福利，任何社 會也不可能指望長久維持自治」(P110)。而中國農村至少有二千七百萬人口沒有解 決基本的溫飽問題，還有六千萬人隨時有可能餓肚子(據田紀雲講話)。另據官方公 開的數字，我國有八千萬到一億的貧困人口，在這種經濟條件下是很難參與的。 更不用說受教育程度(中國有近二億文盲，其中絕大部份正是集中在農村地區)、 傳播媒介、通訊設施等等，因此要在縣級立即實現自治，完成真正的民選並不合乎 中國的實際，反而為一黨專政、全面控制提供了合法的幌子。 五 正因為如此，我們提出——從市長民選、城市自治開始，找到一個歷史的切入口 (或曰突破口)。否則，我們將繞著縣級自治的怪圈始終轉不出來，也就永遠無法推 進中國的民主化進程。 在西方最早的民主社會——希臘的雅典，民主本來就是城邦自治的代名詞。「西 式的Repulic和西式的Politics，既然是脫胎於城邦的事務，就涵示有地方上的自由 傳統，基層的民主傳統，以及多元化權力制衡的觀念。然而，地方上的自由傳統與 基層民主的觀念，在中國是不存在的。中國的城市從來也不是自由的城市，而是一 個中央集權的一元化權力體制下的官吏駐紮地。事實上，從上面舉例列出的大串地 名(如長安、興安……，正定、保定……，安慶、安吉……，寧鄉、寧都……，平南 、廣平、桂平……)中就可以看出：中國各地的城鎮，只是一個大一統帝國的細胞， 而不是自治單位」。(《中國文化的「深層結構」》孫隆基P408)，英語裡的「公民 」一詞原意是「市民」(Citizen)，這從某個側面反映了城市自治作為民主的起點， 可以從西方歷史上看到早期(近代工業革命前)城邦向封建王朝贖買城市自治權的記 錄，可以說現代西方的民主制度是由古代的城市自治發展過來的。 梁啟超早就精闢地指出中國「無市自治」，而沒有市自治，民主是不可能有生命 力的。十八世紀美國獨立後建立共和政體相對是順利的，法國則有八十年極為曲折 的歷史，正是因為美國主要是英國的移民組成，英國人向來富於冒險精神和自治能 力，至美後即建設自治團體，獨立戰爭前「十三州已各自為政，而地方自治已極為 發達；故其立國之後，政治蒸蒸日上，以其政治之基礎全恃地方自治之發達也」。 (《孫中山全集》第六卷P208)英國也是有賴於市鎮自治傳統才保持了其憲政體制的 長期穩定。 中國從未有過自治的傳統，因此要以自治來培養公民的民主意識，訓練民主操作 的能力。千里之行，始於足下，隨著人類文明的進步，中國的城市也發生了很大的 變化，從各方面來看，中國城市實行自治、率先舉行市長民選的條件已經基本具備 ： 第一、十幾年的經濟改革和對外開放，城市的社會化程度大大提高了，尤其是多 數大中城市的新聞媒介逐漸成長起來，電台、電視、報刊都很發達，部分媒介(如電 台)的熱線電話、聽眾參與之類節目打開了社會化的一條嶄新渠道，儘管限制在娛樂 範圍內，但一旦開放輿論，實行城市自治，這種形式是立即可以轉變成公民參與的 論壇的。 我們知道大眾傳播媒介是政治民主化的首要條件，沒有新聞自由的保障，任何缺 乏透明度的政治運作最後只能是專制政治。有了新聞媒介提供的條件，各黨派、團 體或選民聯名提出的候選人均可以在電視、電台等媒介闡述自己的施政綱領，回答 選民提出的各種問題，可讓選民領略候選人的風采，作出自己的選擇。 這一方面，多數的大中城市是沒有什麼障礙的。當然遠比縣級直選的條件成熟。 現行人大選舉，只允許城市的轄區一級人大代表實行直選，而從來不使用大眾傳媒 ，誰也不知道這些代表是如何提名、如何選舉、產生的。 第二、城市交通、通訊的發展，已經為培育一個健全的公民社會提供了相應的物 質基礎。試想一個候選人在一城市開展競選活動(巡迴演講、宣傳等)，在人為的地 理環境方面已沒有障礙(當然本無自然環境的障礙)。 第三、城市大致上完成了九年制義務教育，如果實行民選，城市已可以提供受過 一定教育的選民，不至於像農村一樣到處遇到文盲、半文盲，連自己的名字也不會 寫，更遑論其它。 第四、城市人口集中，各種問題也集中(諸如交通、治安、就業、市政建設、環境 污染等)，大家有目共睹，一方面候選人容易展開競選，另一方面其提出的施政綱領 具有很強的針對性，便於選民作出自己的判斷，等等。 綜上所述，在大中城市實行民主的基礎條件已經逐漸成熟，那麼我們還有什麼理 由拒絕城市自治、市長民選——這實現中國民主化的第一步呢？ 根據現行人大選舉法，有關人大代表的產生，可由各政黨、各人民團體單獨或聯 合提出，也可由選民若干人聯名(書面)提出，這一點市長候選人可以照此，關鍵在 於最後要按法定程序，以無記名投票方式公正、自由地直接選舉產生。 當然，實行市長民選，不僅要修改現行的選舉法，還要修改組織法。按現有的組 織法，各級政府的主要官員是由同級人大代表間接選舉產生的，缺乏民選的法律依 據。 由於各個城市之間，特別是東南沿海與西北內陸之間在經濟、社會、文化等方面 的發展存在著巨大的差距，內地遠遠落後於沿海(北方多數城市也落後於南方)，這 個現實就決定了不可能同時實行市長民選，只有根據具體情況分批舉行。可以由全 國人大進行調查研究、綜合評估，然後公佈一個具體計劃，比如規定第一批由那些 城市率先進行，第二批(三年或五年後)全部大城市、部分中等城市舉行，第三批全 部中等城市實行市長民選。 這是從中國的國情出發，參考了西方民主政治發展史的一個最切實可行的程序， 它排除了以民主為名大行專制之實的可能性，將把中國真正引上民主之路。所謂縣 級實行直接選舉，在目前狀況下，只不過為當政者拒絕任何實質性政治改革提供了 一個美麗的借口。 在實行了市長民選的地區，各市管縣的縣長可暫時實行委任制，由該縣人大行使 同意權。等到這一縣的交通、通訊、教育普及、傳播媒介等發展到一定程度時，即 可舉行民選，落實真正的縣級自治。 六 城市自治由行業自治與教育入手可望奠定一個健康的公民社會的基礎。 自治權是人民最重要的權利之一，用傑弗遜的話說「世界上每一個人和人們所組 成的每一個團體，都有自治權。他們生來就由自然賦予這種權利。這種權利個人憑 他們單獨的意志來行使；集體憑他們多數人的意志來行使；因為多數人的法則是每 一個人類社會的自然法則」(1790.7.5《官方文件》)，鑒於實際國情，我們已提出 從市長民選、城市自治開始，率先讓城市人民行使他們不可轉讓的自治權，作為培 育中國公民社會的第一步，而城市自治只有建立在行業自治和教育的基礎上才是堅 實可靠的(有關「行業自治」我將在《論地方自治》一文詳細討論)。 為實現城市自治，要立即修改現有人大選舉法，廢止由市轄區一級直接選舉的條 文，改為市人大代表直接由選民選舉產生。直選產生的市人大代表可以對直選的市 長實施法定的監督、制衡(有關城市基層選舉的代表名額、選舉機構、選區劃分、代 表候選人的提名、選舉程序等也在《論地方自治》中討論)。 民選市長可以委任市轄區的行政官，其提名可交市人大通過(簡單多數)，區人大 行使同意權；還可委任市轄縣(含縣級市)的縣(市)長，在市人大通過後，由各縣(市 )人大行使同意權。 在完成市長、市人大的民選之後，對各市轄縣(市)立即進行教育、交通、傳播媒 介等方面的改進和建設，為未來縣長直接選舉作準備(現有縣級及縣以下人大代表既 規定了直接選舉，我們不主張把人民已有的權利取消，可保持不變)。 關於教育，傑弗遜說「任何一個政府，如果單純委託給人民的統治者，它就一定 要退化。因此，人民本身是政府的唯一可靠的保護者。為了使他們可靠，就必須在 某種程度上增進他們的智慧。……我們的憲法必須增加一項補充條款在這方面來幫 助學校教育」。(《弗吉尼亞筆記》)。 傑弗遜還多次強調了教育對民主的重要性。「普通教育，藉以使人人都能為自己 作出判斷，斷定什麼事情會保證自己的自由，什麼事情會危害自己的自由」(1810. 5.26給約翰·泰勒州長的信)；「在我們的全部法規中，把知識普及於人民的法案是 頂頂重要的法案，除了人民以外，我們就想不出其他維護自由和幸福的可靠基礎。 ……親愛的先生，請您提倡一個掃除愚昧的運動，制定和改進教育普通人民的法律 吧。」(1786.8.14給喬治·魏思) 他曾充滿深情地寫道「我不知道除了人民本身以外還有什麼儲藏社會的根本權力 的寶庫；假如我們認為人民在智能上不足以審慎地行使他們的管理權力，其補救辦 法不是剝奪他們這種權利，而是通過教育來啟發他們的辨別能力」！(1820.9.26)給 威廉·查爾斯·賈維斯) 我之所以不厭其煩地抄下傑弗遜的這些話，無非想說明不能以人民教育程度不夠 理想等理由來剝奪人民的各項民主權利。如果改變現有的奴化的、愚民的教育體制 ，修改人文教科書，從小學開始教育人們如何行使自己的權利，讓人們從小懂得憲 法賦予的基本人權，進行健康的公民教育，增加教育經費(國民黨一九四六年憲法第 一六四條曾規定「教育文化科學之經費，在中央不得少於其預算總額的百分之十五 ，在省不得少於其預算總額的百分之二十五。在市縣不得少於其預算總額的百分之 三十五」)，提高教師隊伍的民主素質，撤除教育機構中的一切黨團組織，等等。如 果是，用不了多久，人民的政治文化素質將得到大幅度的提高，那時候還要說人民 教育程度不夠嗎？所以現在的關鍵的問題不在於人民教育程度低，而是當政者不願 放棄特權、放棄既得利益，一句話放棄一黨專政的問題。 一個國家，一個城市等都同樣，只有居住在該地域的人民才有權管理他們自己的 事務，而這種管理只有他們的多數才能實現。這個多數有權選舉他們的代表組織議 會(或叫代表大會)和政府，並通過它進行管理(當然「他們可以隨時個別地撤換這些 代表，或在形式上或職能上改變代表的組織」傑弗遜)，此外的一切權力都是和人民 對立的、非法的！自治正是人民訓練民主技能的最好場所，也是人民基本權利的初 步實現。 當然除了地方自治和教育，作為民主政治的條件還遠遠不夠，而且地方自治也需 要其它的前提。經濟發展、文化多元、新聞獨立會導致一個多元化社會的形成，可 以制約政治的一元化。 尤其是新聞獨立，沒有公開、公正的新聞輿論，一切言論、出版自由都得不到保 障，是任何民主都談不上的，市長民選、城市自治的一個前提是要有獨立於官方之 外的新聞輿論。在中共臭名昭著的「工具論」、「喉舌論」之下是不可能有真正的 新聞自由的，這就決定了要爭取民主首先就是要迫使中共放棄新聞壟斷，允許民間 辦報及創辦其他一切新聞媒介，否則中國將永遠無光明之日。 所謂「以正確的輿論引導人」，什麼是「正確的輿論」？由誰作出界定？只有人 民的多數有權對輿論的是非作出評判(同時也保證少數保留的權利)。難道當政者可 以用權力規定什麼輿論是正確的、什麼是錯誤的？那還要新聞幹什麼，乾脆頒布命 令就可以了。憲法堂皇寫明言論出版自由又從何說起？ 鄧小平曾說過，一個革命的政黨不怕聽到人民的聲音，最可怕的是鴉雀無聲。而 一個實行新聞封鎖、輿論一律的國度，怎麼可能聽到人民的聲音呢？難道只有上街 ，只有到天安門廣場才能發出人民自己的聲音嗎？ 趙紫陽一九九五年初提出的十點看法和建議中很重要的幾點是關於這方面的，如 ：「6、在憲法規限下，應鼓勵和支持地方報刊，允許和協助民主黨派團體獨立辦報 刊，對黨和政府的方針、政策、措施公開進行監督、評議，有利於整個社會的活力 。」 「9、我認為：還是讓各階層在一定範圍內表達對黨和政府的不同意見和呼聲，只 要不是有組織或受到外國反中反共勢力的策劃、唆使的，還是要讓人能罵共產黨和 政府，這樣能體現黨和政府的威信和自信心」。(引自《爭鳴》1995.6) 這裡透出了一線微弱的曙光，沒有新聞上的開放(即開報禁)，一切都將流為空談 ，這是前提的前提！ 此外，文化多元化、經濟市場化也會共同造成一個多元的社會，徹底結束大一統 的集權專制社會，從而一元化的權力不但受到權力本身的制約(立法、司法與行政的 分立，地方自治對中央政府的制衡)，還將受到多元化社會的制約，讓人民的權力回 到人民的手中。「一切權利屬於人民」才會變為現實。 七 鑒於上述分析，我認為中國的民主化進程將分為四個階段： 1、以市長民選、城市自治(包括市人大代表直選)開始，分批完成全國大中城市的 選舉； 2、經過若干年首先在條件比較成熟的縣(含縣級市、不設區的市)舉行縣(市)長民 選，逐步完成全國縣級單位的全面自治； 3、在一省大多數縣(三分之二以上)完成自治以後，可以舉行省長民選和省人大、 全國人大代表的直接選舉； 4、全國大多數省份完成了三大選舉後，由全國人大間接選舉國家元首可以逐漸發 展為全民普選產生國家元首。 當然這四個階段並不是必然的四個邏輯程序，因為現實情況的複雜性，將發生很 多變形和需要具體的調整，中國國情自然是任何政黨和政治家都要面對的現實課題 ，不可能迴避，這四個程序大致上是合乎中國國情的。 還有一些步驟可以同步進行，如修改現行憲法、人大選舉法、組織法，制訂《人 大監督法》、《新聞出版法》、《結社法》、《憲法法院法》，改造政協(修正產生 程序，擴大參政、議政，行使同意、監督、彈劾權等職能)、實現軍隊國家化等等。 八 美國憲法保持了兩百多年的穩定，而中國自一九四九年迄今不到半個世紀，已經 有過四部憲法(不包括曾起臨時憲法作用的「共同綱領」)，至於對憲法的修正則有 更多次。憲法的朝令夕改，具有極大的隨意性和不穩定性，也反映出中國政局、政 治制度的不穩定性 現行憲法是一九八二年頒布的，此後經過兩次修正(一九八八年、一九九三年)， 總而言之現行憲法雖有重大缺陷，但也吸收了世界各國憲法的普遍性原則，包含有 保障公民基本權利等內容。參考台灣分階段修改憲法經驗(不是取消舊憲制新憲，避 免了制憲時在重大問題上各派政治力量無法達成共識而陷入僵局，從而台灣民主過 渡相當穩定、理性、有序)，我們也不妨以這部憲法為基礎，進行實質性的修改，修 憲主要可以從以下四個方面進行： (一)憲法「序言」中關於「四項基本原則」的規定(即「在中國共產黨領導下，在 馬克思列寧主義、毛澤東思想指導下，堅持人民民主專政，堅持社會主義道路」)必 須廢除，這是和憲法正文第二條(「權力屬於人民」)、第三十五條(言論、集會、結 社等自由)、第三十六條(信仰自由)等條文相牴觸的。憲法「序言」本無法律效力， 但在中國這個「序言」明顯地是凌駕在正文之上的，中共經常以「反對四項基本原 則」為名將公民送進監獄。 尤其是關於「專政」，憲法第一條寫明中國是「人民民主專政的社會主義國家」 ，「序言」中又規定「人民民主專政，實質上即無產階級專政」。按列寧的說法， 不論是什麼專政(無產階級專政或人民民主專政)，專政的實質是一致的，「專政無 非是不受任何限制的，絕對不受任何法律或規章拘束而直接憑借暴力的政權」(《列 寧全集》31卷P318)，這就夠了，中共是以列寧主義原則建黨，其政權也是按列寧締 造的蘇聯模式建成的，列寧給「專政」下的定義無疑最清楚地說明了所謂人民民主 專政也好、無產階級專政也好，都是無限的一黨專政而已。 早在一九七八年梁漱溟就在政協會議討論憲法時說過，「專政就不是憲法，憲法 國家以憲法尊嚴至上，罪莫大於違憲，以法為治，是所謂法治。專政國家相反，要 在乎統治全國者之得人，亦即所謂人治」(《梁漱溟全集》七卷P458)「固然任何國 家的治理都必須要法制才行，但在專政國家是黨權高於一切的，所謂法制不過是執 行者手中的工具，工具是可以隨時取捨來運用的。我們建國初期設有政法學院，不 像一般所用法政一詞，卻顛倒而說政法，意味著法律制度應隨順於政治運用。」(同 上P459) 因此修憲時要廢除任何名義的專政，明確中華人民共和國是主權在民的民主國家 ，不是任何專政形式的國家。 還有「序言」中關於「階級鬥爭還將在一定範圍長期存在」的說法應予取消。 (二)必須把一些重要的基本人權寫進憲法。 「人權乃先憲法而存在，人權產生法律，法律不產生人權，國家儘管沒有憲法， 政府不能因此即有摧毀人權的特權。國家及政府為人民而存在。既是國家，既是政 府，即是保障人民生命身體安全的起碼責任。任何形式的政府，倘不能保障人民生 命身體的安全，不能尊重基本人權，實際他本身已喪失統治人民的威望與信用」。 (《中國民主同盟歷史文獻》P319)。 現行憲法雖然已經寫進一些有關人民基本人權的條文，但還是有許多相當重要的 基本人權沒有寫進去，或者以往幾部憲法曾經寫過，現行憲法沒有了。如： 1、思想自由：一九四九年的「共同綱領」中有過思想自由的規定，但一九五四年 憲法以來的四部憲法中都消失了。一九七五年憲法開始，三部憲法進一步把馬列主 義、毛澤東思想寫了進去。強制規定人民必須信仰某種意識形態，本身即違反了思 想自由的原則！在這一點上，儲安平確乎是先知，他早在五十年前就說過「我不相 信在共產黨的統治下，人民能獲得思想及言論等等基本自由，能實行真正的民主。 凡是在一個講究統制，講究一致的政黨的統治下，人民是不會有真正的自由，因之 也不會有真正的民主的。人類思想各殊，實為一種自然的人性，假如任何政黨想使 在他統治下的人民，在思想上變成同一種典型，這實違反人性而為絕不可能之事。 而人民之有無思想言論之自由，又為一個國家或一個社會之有無「民主」的前提。 因為假如一個人沒有思想自由、言論自由，則他何能自由表示其意見。假如人民不 能自由表達其意見，則這個國家或這個社會，又何能實行民主？(《中國現代思想史 資料簡編》第五卷P25) 憲法在廢除「四項基本原則」的同時應寫上「思想自由」的條文。 2、罷工自由：一九七五年和一九七八年兩部憲法有過這一規定，但一九八二年的 憲法取消了。這是人民理應享有的不言而喻的基本權利，憲法應明確寫上。 3、居住、遷徙自由(包括出入國境的自由)一九五四年曾有這類條文，但以後三部 憲法中均被取消。憲法要載明人民的這一基本權利。 4、知情權：歷次憲法均無這項權利，多數人也不知道自己本應享有這一權利。最 近有人提出原譯為「知識就是力量」的英文名言(knowledge is power)可譯為「知 情就是力量」。(《讀書》1995.6) 而從《保守國家機密條例》到《國家安全法》，中共以強調保密、安全為名將人 民的知情權剝奪殆盡，相反，可以任意地以洩密的罪名重判公民。憲法既規定「一 切權利屬於人民」，人民就應該擁有不折不扣的知情權，憲法應寫明。 (三)有些基本人權雖然寫進了憲法，但由於缺乏與之相配套的保障公民權利、監 督政府遵守憲法的憲法性法律和其它重要法律，仍然只能是寫在紙上。如： 1、言論、出版自由：四部憲法都規定公民有言論、出版自由，但缺乏明確界定， 憲法五十一條規定(「公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集 體的利益和其它公民的合法的自由和權利」)和《刑法》一零二條「反革命宣傳煽動 罪」即可以將它抵消，憲法曾賦予公民的有關「大字報」等具體可行的自由早被鄧 小平廢除了。 中國迄今尚無一部與公民言論自由相配套的《新聞出版法》以保障公民真正的言 論出版自由，《「六四」六週年呼籲書》已鮮明地提出這一問題。 2、結社自由：四部憲法都規定了公民的這一權利，但至今沒有《結社法》(更無 《政黨法》)，只有一個國務院公佈的《社會團體登記管理條例》，並不包含作為政 治性團體的政黨在內，即便如此，中共也不允許任何非政治性獨立的民間團體登記 ，因此中國只有官方的、半官方的社會團體(如工會、婦聯、共青團、學聯、作協等 等)。從無民間團體合法化。參加政協的八個民主黨派之所以允許合法存在，是他們 的黨章明確寫上「在共產黨領導下」，閹割了執政慾望之後才成為可能，而一個政 黨不想執政，叫什麼「政黨」？ 應立即制訂、頒發《結社法》，以保障公民的結社自由不受中共當局的非法干涉 。沒有多黨制，就沒有民主制度，多黨制可以說是民主的核心。陳獨秀一生痛定思 痛，最後在《我的根本意見》中說「特別重要的是反對黨派的自由」，如果沒有反 對黨，任何民主政治都不過是騙人的空話。 3、集會、遊行、示威自由：四部憲法都規定公民的這一自由，但事實上這一自由 從未得到保障。一九八九年十月三十一日通過《集會遊行示威法》後，公安部制訂 、發佈了一系列管理細則，對行使這一自由權利附加了過多苛刻的限制，使得它在 實際上無法實現，這些管理細則成了凌駕在憲法、法律之上的「法」，必須予以廢 除。 (四)對憲法的監督沒有專門的機構，而且缺乏訴訟程序，最後使任何違憲行為都 逍遙法外。 現行憲法規定全國人大及其常委會負責監督憲法，審查一切法律、法規是否合法 。但人大作為立法機構又兼有監督、審查法律(自己通過)的功能，這一制度設計顯 然不完善。為此《「六四」六週年呼籲書》提出制訂《憲法法院法》，創立專門的 獨立於立法、行政、司法之外的憲法法院，保障憲法的實施和法律程序的完善，保 障對違憲行為裁決的客觀公正！ 以上幾點大致屬於公民權利和公民與國家關係方面的，下面我們將討論國家機構 的安排與權力制衡方面(憲法即由這兩大部分構成)。 九 既然是修憲而非制憲，就是要保持現有體制，進行改造，而不是全面打破，重起 爐灶。現行憲法對國家機構的安排基本上分為人大(立法)、國務院(執法)和最高法 院(司法)三大塊，有三權分立的影子，不管有多少實質缺陷(機構規模不當、職權規 定不明確、產生程序不完善等)，但仍然可以為建造民主制度提供一個框架。 「主權在民」的理想只有在代議制政府中才能實現，人民通過他們定期選舉的代 表來處理他們共同的事務，而不是直接參與和管理公務(當然人民「可以隨時個別地 撤換這些代表，或在形式上或在職能上改變代表的組織」。(傑弗遜一七九三年《關 於對法條約的意見》)。直接民主即使在最理想的古希臘城邦(城市國家)也不是那麼 令人滿意的(許良英《人權概念和現代民主理論》對此有精彩的論述)，何況在廣土 眾民的民族國家則根本上行不通。 人大作為最高立法權力機關，這個體制可以沿用，只是在以下兩個方面應作重大 調整， 1、立即修改現行的選舉法、組織法、議事規則，制定人大監督法； 2、將人大、政協改造成兩院制。 按現有的人大選舉法，只允許「縣級以下人大代表直選，縣級以上實行的是間接 選舉」(鄧小平語)，中共總以人多地大為拒絕民主的理由，事實上人口多，面積大 也並不是直接投票的主要障礙。選舉規定全國人大代表人數在三千以內，如果以面 積和中國相當的美國、人口與中國相近的印度來比較，中、美、印三國每個代表所 代表的人口分別是：三十七點八萬、四十七萬、一百零八萬。從這個數字看，中國 人大代表和美、印一樣直接由各省直接選舉並不是不可能的。 另外根據印、中人口之比(四分之三)，中國的全國人大代表應為一千零四十七人 ，美、中面積之比(百分之九十七點五零)，中國的全國人大代表應為五四九人。所 以《中國改革紅皮書》認為全國人大代表應為一千人左右，每個代表的人口數為一 一三萬人(據一九九零年第四次人口普查總人口為十一億三三六八萬人)，相當於一 個大縣的人口，各省平均可選出三十名全國人大代表。而按現有選舉法，全國人大 代表要經過二到三次間接選舉產生，很難代表民意。 關於三千人的全國人大太大也早有人批評，嚴家其曾說「擁有三千名代表的全國 人大實際上是三院制，因此百分之九十的代表在其中不能有效地表達他們的意志」 (轉引《北京之春》1995.7 P41)。「紅皮書」也計算過三千人大代表，如每人發言 五分鐘，全體代表發言需二五零小時，以每天發言八小時，僅此一項需三十一天， 而代表不發言，不充分表達自己和選民的意見，決議又如何進行表決？ 人大選舉法的修改要考慮到這些因素，當然還有候選人提名、選舉程序、選區劃 分、地方比例等等一些重要問題，既然是法就要盡量科學嚴密。 鑒於現實的狀況，我們也不主張立即進行全國人大代表直選，可由市人大代表直 選開始，在市、縣人大直選完成後，進行省人大和全國人大代表的直選，選舉法對 此程序也可作出安排、規定。 在選舉法修改的基礎上，現有的地方各級人大及政府組織法等將作出重大的修改 。新的組織法應將政府官員的提名方式、選舉程序直至罷免程序等等作具體的規定 。最低限度各級政府官員要由差額選舉產生，各政黨、團體、各級代表及選民聯名 均可提出候選人。候選人必須與代表和選民見面，提出政見，進行公開競選。 現有人大沒有一部監督法，因此即使憲法賦予了人大六大監督權，卻無從落實： (1)選舉產生政府； (2)罷免政府官員； (3)研究、審議、擬定有關法律； (4)撤銷政府的非法決定和命令； (5)組織特定問題的調查委員會； (6)對政府提出質詢等。 人大監督法應考慮到各種情況，對政府從詢問、質詢到不信任、彈劾、罷免及組 織專門的調查委員會等都要有具體、明確的設計。英國休謨《論議會的獨立性》一 文認為「在設計任何政府體制和確立該體制中的若干制約、監控機構時，必須把每 個成員都設想為無賴之徒，並設想他的一切作為都是為了謀求私利，別無其他目標 。我們必須利用這種個人利害來控制他，並使他與公益合作，儘管他本來貪得無厭 ，野心很大。」(《休謨政治論文選》P27)只有考慮到自然人性的缺點，從低調入手 ，設計一個嚴密的權力制約機制，才能真正體現民主的精神。民主政治的一個重要 內涵就是制衡，只有通過權力的分割和制衡，才有可能在體制上首先遏制官員的腐 敗，當然還要其它方面(如司法、輿論等)的約束。總而言之，只能依靠法治和良好 的政治體制，而不能把希望寄托於任何方式的人治身上。田紀雲一九九五年人大會 期間，在廣東代表團的一席話說得非常中肯：「要搞監督法，就要搞一個像樣的東 西出來，要有稜有角。如果搞一個又圓又滑的監督法，沒有意義，反而為後代開了 一個不好的先例，製造了工作上的困難。」 人大代表由選民選舉產生，對全體選民負責，政府官員由代表(或選民)選舉產生 ，對議會負責，議會監督政府，人民監督議會，這就首先在政治體制上有了可靠的 保證。 全國人大無疑應該由選民直接選舉產生，在很大程度上代表著民意，通常要和民 眾普通輿論與情緒保持一致，這自然是合乎民主本身要求的。但一院制有著一些難 以克服的弊端，所以在大多數民主國家都實行兩院制。 兩院分別以不同的方式產生、組織，能起到相互牽制、相互補充的作用。如下院 (眾議院)以最民主的直接選舉產生，上院則針對民主可能產生的弊端採用另一間接 方式(或有限制的選舉)產生。當下院和民眾普遍情緒一致的時候，上院則讓精英們 充分表達自己的智慧、經驗和學識，而不致於因任何意見失去席位。 英國思想家哈耶克曾草擬過一個理想憲法，「為了使受法律限制的政府有效地運 轉，哈耶克設計了一系列機構安排，其中最重要的機構安排就是設立兩個彼此分立 的代表機構，這兩個機構由不同的成員組成，通過不同的程序選舉產生，擁有兩種 不同的權力。」(《自由主義政治哲學》《英》霍伊P180—P181) 中國現有的政治協商會議是反國民黨政權的統一戰線產物。建國初期曾充當短暫 的相當於後來的人大的角色，但早已淪為政治花瓶，就政協的章程來看，它包括了 各級黨派(中共及八個民主黨)、各人民團體、各界和無黨派人士等，幾乎網羅了一 切對中共有價值的統戰對像(如前清皇族、國民黨顯貴後裔等)，如果加以改造，使 政協委員的比例配置、提名、選舉方式和整個產生程序民主化，未始不能成為和人 大並列的代議機構。 比如政協可以按章程包括下列對像：各黨派、各團體、各界及無黨派人士。除國 家元首可以任命有限的一些名額(可以在候選人的年齡、學歷、貢獻、特殊才能或資 歷等方面加以限制)，其它的可以由各黨派、團體、社會各界自行選舉產生(具體辦 法亦可在選舉法中規定)。政協的聲音基本上代表各界精英的聲音，既可以給政府決 策提供咨詢，也可以為人大立法提供有價值的建議，既可以向人大提交議案，也可 以對政府行使同意權、監督權甚至彈劾權等，重大國事可由兩院聯席會議決定(如修 憲、選舉國家元首、全民公決等等)。 政協名額應縮小，而且只設立全國政協(省、市、縣的政協均可取消)，讓它有效 地配合人大共同負起監督的責任。 關於司法獨立則是不爭的原則，中共在理論上也承認司法的獨立性(我將在《論司 法權》一文中闡述)。 還有一個重大的原則性問題，現行憲法雖然在第九十三——九十四條規定「中華 人民共和國中央軍事委員會領導全國武裝力量」，「中央軍委主席對全國人大和人 大常委會負責」(第二十九條也有「中華人民共和國的武裝力量屬於人民」的條文) ，但修憲時彭真作的「關於憲法修改草案的報告」中就明白地道出了這些條文後面 的真正秘密——「在國家的中央軍委成立以後，中國共產黨對軍隊的領導並不會改 變。《序言》裡明確肯定了黨在國家生活中的領導作用，當然也包括對軍隊的領導 。」(《中華人民共和國憲法》P78—79)人民出版社)這些話準確無誤地指出了兩點 ：1、不是軍隊真正國家化，黨指揮槍不變；2、憲法的《序言》是凌駕在條文之上 的。這才是早已不是秘密的秘密，中共政權的全部奧妙都在這裡，即它的根本依靠 就是軍隊。因此除了廢除《序言》有關「在中國共產黨領導下」的內容之外，還需 明確規定實行軍隊國有化，將黨組織全部撤除軍隊，廢去「政治委員」制度，現役 軍人不得參政，國防部長由文職人員擔任，等等。這些都是軍隊國家化的必要條件 ，也只有軍隊真正國家化，才能實現憲法第九十三——九十四條。 十 為什麼中國民主的進程要分成四個階段，上面是一直圍繞著這個問題加以論述的 ，在結論中我們將進一步根據現實和歷史補充說明。中國歷代地方制度，自秦始皇 建立大一統的中央集權制以來，至唐以後逐漸趨於成熟，在行政區域劃分上最後基 本形成了中央—省—縣的三級格局。由於中國的省往往面積大，人口多，中共政府 在省、縣之間長期以來設置了「地區」一級(作為省的派出機構)，管理下屬各縣、 市，八十年代開始「撤地改市」，以市管縣，在許多地方實行了市管縣，已經初步 形成以城市為中心的網絡狀行政格局，這就使城市在政治、經濟、文化各方面對所 轄各縣、郊區的影響力更大了。在現有狀況下鑒於農村搞普選的條件不成熟，縣以 下不管直接選舉人大代表還是縣長，都有很大的困難，因此我主張城市自治、市長 民選作為民主化進程的第一階段。這個階段如果立即開始，那麼十年內可以分三批 完成全國中等以上城市的自治(第一批到第二批三至五年，第二批到第三批三至五年 )。 既然是市管縣，以城市為中心，市長的民選必將大大地推動整個地區的民主建設 。民選的市長、市人大產生後，實行縣長委任制，著手在各縣進行有步驟的、有重 點的基礎建設(包括教育普及、傳播媒介、通訊、交通等)，那麼若干年後可以由條 件成熟的縣(含縣級市、不設區的市)開始舉行縣(市)長的民選，分批完成全縣的縣 長民選，這就是我提出的民主化第二個階段。 由於東、西部之間，南方與北方之間(尤其農村)在各方面發展極不平衡，這一階 段的完成需要更長的時間。在前面第一階段(六—十年)的基礎上，再有十年到二十 年才能完成。 在大多數縣(應為三分之二以上)實行了縣長民選的省份即可直接選舉省長、省人 大代表和全國人大代表，這樣全國人大代表普選、省長民選也用不了三十年時間， 這是我提出的民主化第三階段。 本世紀以來，好多政治家和學者都認為省應為最高自治單位。宋教仁一九一三年 的《代草國民黨之大政見》中「主張省為自治團體，有列舉立法權」，指出「吾國 省制，行之數百年，已成為一國政治之重心」，並指出當時的省長應實行民選(《宋 教仁集》P489)。在《中央行政與地方行政分劃之大政見》中，進一步具體劃分了中 央與地方行政的權限，將地方行政分成官治和自治兩類，分別列出條目(同上P470— 473)。四十年代代表了當時國共兩黨之外主要民主力量的民盟則在其政綱第七條提 出「省於國憲頒布後，應召集省憲會議，制定省憲，其內容不得與國憲牴觸，並應 明白規定省長縣長民選」(《民盟歷史文獻》P66) 一九四六年初政協會議通過的《憲法草案案》更清楚地在「八條—地方制度」中 寫明： (一)確定省為地方自治之最高單位。 (二)省與中央權限之劃分依照均權主義規定。 (三)省長民選。 (四)省得制定省憲，但不得與國憲牴觸。 (《政治協商會議資料》四川版P284) 雖然孫中山一貫來並不主張省長民選、省為最高自治單位，他的《建國大綱》第 十六條規定省長由國民代表會選舉，第十七條「中央與省之權限採取均權制度」， 十八條則明確「縣為自治之單位，省立於中央與縣之間，以收聯絡之效」(《孫中山 全集》第九卷P128)，但執行中山遺囑的國民黨政府畢竟在四十年代中期就同意省長 民選、省自治的條款，近半個世紀後(一九九四年十二月)台灣終於第一次舉行了省 長直接選舉。 回顧二十年代，南方各省軍閥曾倡導聯省自治、制定省憲以為自己的割據披上合 法的外衣，也得到很多憲政學者的支持(如梁啟超等)，青年毛澤東也大聲呼喚過湖 南共和國的誕生，對當時的制省憲、聯治充滿熱情(軍閥們倡導的自治為什麼不可行 ，關鍵在於他們是以武力作為基礎的，所以他們所謂的「自治」注定就是軍閥割據 )。 自治並不是分裂的同義詞，有人講過一句很值得深思的話—「不實行地方自治， 中國的民主根本就不具有操作性，你不能指望十二億人一起搞自由選舉」！因此我 們認為把一省作為最高自治單位是合乎現實的，同時為了保持全國政治上的統一， 可在第三階段中直接選舉全國人大代表，組成真正民選產生的全國人大，作為國家 最高立法機關，完成民主化的第三個階段(省長民選，省人大代表和全國人大代表直 選可同步進行)。 第四個階段，在直接選舉產生舉國一致的全國人大代表之後，可先由全國人大(或 人大、政協聯席會議)間接選舉產生國家元首(國家元首可提名國務院總理人選，由 兩院聯席會議通過)，或者全國人大、各省(直轄市、自治區)人大聯合選舉國家元首 。在一個相當長的時期內，國家元首不舉行直接選舉，而以上述間接選舉方式產生 。 由於各省、市、縣均是高度自治的，有了地方自治的堅實基礎，民主政治就有了 充分保障，可以穩步地發展經濟、文化，提高全民族的民主素質，鍛煉民主操作的 能力，最後在條件比較成熟時當然可以由全民直接選舉產生國家元首，這個過程將 比較漫長。 鄧小平所謂「大陸在下個世紀，經過半個世紀以後可以實行普選」(《鄧小平同志 論民主與法制》P80法律出版社1990)，是說中國在二零四零年左右即可實行全民普 選。但直至今日，中國也不肯開始任何實質性的民主變革，我不知道鄧所謂「半個 世紀以後」的普選是怎麼成為可能的？難道世界上真的存在著現成的民主餡餅，時 間到了就會瓜熟蒂落一般從天上掉下來嗎？而依據我的上述分析，分階段進行民主 實踐，三十年內就完全可以實行普選了。 美國學者黎安友(Andren Nathan)說得好，「今天，中國政治文化的主要裂痕也許 並不存在於先進的知識分子和落後的群眾之間，而存在於要求有更多民主的人民和 害怕給與民主的政治領導人之間」(轉引自「中春」141期P43)。但民主決不是某些 當政者可以賜與的，它必然是靠人民自己奮鬥爭取來的，在西方爭取民主憲政的歷 史進程中也常常需要付出鮮血的代價！統治者從來不會自動退出歷史舞台，如果沒 有國際、國內的強大壓力，沒有中國人民長期堅韌不拔的努力，我們相信民主將永 遠不會降臨，為了把民主的理想在中國變成一個政治事實，需要我們的奉獻！需要 我們的犧牲！□