變風起於青萍之末 ——中國鄉村民主及早年台灣地方選舉 陳奎德 一、中國大陸政權結構的異數——村委會 最近幾年來，在海內外關注中國大陸社會變遷的知識分子中，有一個熱門話 題，這就是：中國大陸鄉村的民主選舉和自治。人們對此輾轉相傳，謹慎評估，雖 情有所衷卻不動聲色，並沒有大張旗鼓地公開張揚。似乎每人都在小心翼翼地呵護 著一株來之不易的嬌嫩的幼苗，深恐大聲喧嘩會導致當局的注意，從而把幼苗扼殺 在尚未茁壯之際。 人們的一個中心疑問是：何以中央政權放手讓鄉村選舉自治？它是主動還是 被迫？其實，此事並非突發於今日，它已走了不短的一段艱難歷程。若要認真追溯 其緣起，還需要從七十年代末中國農村的狀況說起。 1. 八十年代鄉村自治之前的背景 七十年代末期，惡夢一般的文革終於結束。放眼大陸，滿目瘡夷，百廢待興 。當局為挽回人心，拯救殘局，實行放鬆控制、與民休息的政策，遂使政社合一的 人民公社解體。其時，一些地區的農民開始秘密地自發實行分田到戶，包產到戶。 此舉經過一段艱難曲折的過程，最後終於被以鄧小平、萬里、趙紫陽為代表的中共 當局所認可，於是，以「聯產承包責任制」為中心的農村改革如狂飆突起，迅速蔓 延到大陸各省。 伴隨著上述進程，特別是由於人民公社解體，農村的組織結構開始發生重要 變化。最基本的，是從原來的「公社——大隊——小隊」結構向「鄉政府——村民 委員會——村民小組」結構的過渡。實際上是把生產組織和政權組織區分開來，並 讓原有的生產組織自行消亡。 這是一場結構性大轉換。 a. 中央政權在農村統治能力的喪失 轉換的結果，是中央政權在農村統治能力的喪失。 這一過程，是從中共基層組織政治功能的衰退開始的。時間，是八十年代初 葉。 自農民各自分田到戶後，鄉村的經濟活動已與中共在鄉村的基層組織網絡甚 少關聯，農民各幹各的，中共幹部的行為已無法影響農民的日常生活了。這就意味 著，中共基層幹部通過自下而上的途徑已不能獲得什麼利益了。而在另一方面，黨 和政府龐大的統治網絡的利益輸送，在抵達末端的基層時，其利益已幾乎等於零， 因此，從自上而下的方向看他們也不能獲益了；同時在鄉村經濟活動機會增多的形 勢下，如果不老老實實自己去搞經濟活動，就等於喪失撈取利益的機會，有鑒於此 ，願當中共基層幹部的人越來越少。 這就造成了中共基層組織的癱瘓局面。其主要表現為，組織生活名存實亡， 幹部職位空缺，機構職能癱瘓，不能發展新黨員，無人上交黨費……等等。據統計 ，當時農村75%的中共基層組織已經癱瘓了。 與組織癱瘓相伴隨，公共服務開始荒廢，治安情況迅速惡化。 而在另一方面，剩下的原基層幹部充分利用手中的最後一點權力去攫取利益 ，迅速腐敗，並使用各種強制手段，集資攤派，橫行鄉里，造成非法攤派和收費的 氾濫成災，釀成了緊張的干群關係。 中共的農村基層黨組織面臨著統治能力及合法性的雙重危機。 在這種狀況下，中國傳統的社會組織和結構開始出現，以填補空白，維繫治 安，聊補公共服務，提供社會福利。其中最重要的，是宗族組織、宗教機構以及黑 社會的逐步恢復， 上述種種狀況，引起了北京高層的震驚。最使其坐立不安 者，莫過於中共在農村統治能力的喪失。 b. 尋求合法性：一個時代課題 開初，中共還企圖沿襲老路，採取自上而下強化基層組織的強硬措施。主要 是一些國務院官員擔心不如此則無以收繳農業稅而設計的。他們嘗試了各種重振內 部組織網絡的方式，全部歸於失敗。後來，中央被迫放棄了從上至下的傳統努力。 這時，農民自己的創造性行動引起了高層的注意。 2.鄉村選舉的出現 c.「村民委員會」的出現和推廣 八十年代初，廣西宜山縣和羅城縣自發組織了「村民委員會」，填補了基層 政治真空：維護治安，調節糾紛，管理公共設施，提供福利。當時任全國人大委員 長的彭真聞訊後，對此大感興趣，力主在全國推廣，以填補基層真空。此後，各地 起而傚尤，在彭真的大力推薦下，這種組織形式終於為北京所承認，於是，村委會 寫進了一九八二年憲法，成為合法機構。 一九八三年十月，中共中央、國務院發佈《關於實行政社分開建立鄉政府通 知》，對村委會作了一些具體規定。至一九八五年初，北京宣佈全國已建立了 968 ,628個村委會，並宣告工作已基本完成。 然而，如何具體產生和形成村委會仍無制度規定，懸而未決。這引起了激烈 爭論，導致試點，並開始起草具體法律條文。 在起草過程中，村委會組織法草案在全國人大討論時引發大辯論。焦點是意 識形態分歧和北京上層的權力鬥爭。有主張強化黨對基層組織領導的，有主張授權 鄉鎮政府任命村幹部的。問題是這些方法早就用過，實踐上行不通。微妙的是，與 在外部世界的保守形象相反，彭真在此事上面力抗保守派，力促該法通過。從這裡 我們又一次清楚看到，中共高官其實並無意識形態定見，意識形態只是奪取權力和 鞏固權力的手段。彭在人大，他必定要加強該山頭的權力，而強化法治就是途徑之 一。因此他強力支持該法。這就是辯論中微妙的派系因素的作用。 d. 選舉的確立 *完成立法： 至1987年11月，人大常委會終於通過《中華人民共和國村民委員會組織法（ 試行）》，規定：「村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾 性自治組織，其成員由村民直接選舉產生，任期三年；」並規定了它管理土地和集 體財產，發展經濟，處理公共事務，興辦公益事業，調解糾紛，協助維護秩序和治 安，代表村民向政府提出意見、建議和要求，維護村民的合法權益……等功能。法 律還規定，由全村18歲以上的村民或每戶代表組成村民會議（後來發展成為村民代 表會議，相當於村議會），制定本村村規民約，決定本村重大事務，監督村委會收 支帳目及其他工作情況，並有權撤換和補選村委會成員。 法律還規定，它與鄉鎮政府之關係為，鄉鎮政府應對村委會給予指導、支持 和幫助。村委會也應協助鄉鎮政府開展工作，完成國家任務。 *引發爭辯 上述法律通過後，曾遭到地方幹部官員的激烈反對。這些官員的習慣思維方式 就是，一旦地方自治，一定會只顧本村的利益而無視國家利益，並從而使國家政策 無法向下貫徹。他們的基本假設是：國家利益肯定與自下而上的村委會利益衝突。 這也反映出他們對中共國家機器的基本直覺。他們的質疑還有，村委會與黨支部是 什麼關係？……等等。 e. 選舉的實施 但是，儘管有激烈爭論，在人大和民政部的全力促使下，該法自一九八八年 起，仍然向全國推展開了。效果出乎意料的好。因此，即使有一九八九年六四事件 之後的大倒退，鄉村選舉也僅僅停了一年，在這一年中，農村形勢返回選舉之前， 且進一步惡化。迫於形勢，中共又全面恢復了《組織法》的推行。 迄今為止，全國的村委會中，90%以上是選舉產生的。其實，至一九九二年， 全國所有省份都開始推展了基層選舉，其中有二十個省還舉行了兩次換屆選舉。二 十四個省份並制定了選舉的地方性具體法規，占總數80%。 與過去中共的所謂「選舉」最基本的區別是，黨支部和上級政府不再擁有提 名和壟斷候選人的權力，村民可聯名推薦，可自薦，也可用「海選」等方式確定候 選人。選舉過程中，有的實行競爭選舉方法，有的設秘密投票間等。 當然，在中共這樣一個從未有過民主選舉傳統的體系內，村委會的選舉肯定 不會一帆風順，有的地區具有實質的競爭性，有的則受到背後的干預或操縱。一般 的規律是，中共的各級政權對鄉村選舉的態度，有「高贊低阻」的情況。即，層級 較高離基層較遠的機構傾向於支持和讚揚，而層級較低離基層較近的機構，如鄉鎮 一級，則傾向於抵制和反對。 但是，由於有了具體法律，這次與以往的重要區別還在，每次換屆選舉後， 如有不公，都曾有村民手持《村委會組織法》上訪，狀告地方幹部干預操縱選舉或 鄉鎮政府任意撤換當選幹部的事件。這表明中國農民的權利意識開始出現，並依法 訴諸實踐。 另外一點值得注意的現象是，各地的經濟水準及經濟結構對選舉是否成功具 有明顯影響。統計表明：經濟利益與民主選舉的聯繫的緊-密-度，很大程度上決定 了民主生根、成長的前景。如，農民企業家、醫生、個體經營者、有專業技能的能 人大批被選進村委會，有利於大家的經濟提升，村民參選熱情也高，其選舉也較成 功。 還有一個可作參考的數據是，在村委會當選人中中共黨員的比例。目前有40 %以上的村委會成員是非黨員，一九九四年福建省村委會中黨員只佔一半。其當選的 14,415名村委會主任中，52.4%是經濟能人。這在過去「黨天下」的中共體制中，是 難以想像的。 對選舉效果評估的一個重要依據是投票率的高低。統計顯示，各地投票率在 85%以上，但有發展的不平衡性。福建在一九八九、一九九一、一九九四年三次換屆 選舉中，村民參選率分別為81%、97.3%和97.9%。一九九三年浙江蕭山市新街鎮在深 圳打工的農民包了八架飛機趕回家鄉參加村委會換屆選舉。生動地表明了選舉與自 身經濟利益的相關性。 這對現代政治理論中有關民主與經濟關係之泛泛討論，無疑具有深化和啟示 作用。 二、村民代表會議：「村議會」的角色 1.村民代表會議的出現 在村委會之後，農民又自發創造了村民代表會議——即村議會，它代行了村 民會議的部分甚至全部權力。如，它有權決策本村重大村務，制定和審議本村經濟 社會發展規劃和年度計劃，審議村委會工作報告和財務收支情況的報告，撤換和補 選村委會成員，有權為本村建立規章，有權否決村委會有關決定，監督村委會日常 工作，……總之，村委會向村民代表會議負責。村民代表會議已經成了與村委會同 等重要的基層政治制度了。一九九四年，全國已有一半以上的村莊建立了自己的村 民代表會議組織，並已得到中央政府認可。而整個大陸已有十六個省（市、自治區 ）在地方性法規中列入了有關村民代表會議制度的內容。 至於何時能在全國立法的層面凝固村代會的現實，當前有可能在修訂《村委 會組織法》的過程中添加村民代表會議的條款。 「村議會」的出現標誌著實踐已超越了選舉這一簡單向度，向權力分立和制 衡的方向移動，從而開啟了一類新的制度安排。 2. 基層黨組織與村民代表會議的關係 各地村民代表大多由村裡的經濟能手、家族長輩和有較強政治能力的人組成 。 在不少地方，作為村裡最高權力機構的村民代表會議的決定，村黨支部也必須遵 守。因而，在這些地方，中共黨組織也納入了這一體系之中，而不是超越體系之上 了。 據全國調查，中共黨員在村代會所佔比例約25%∼35%，這一比例制約了它在 基層的壟斷性的權力。 在民主重建鄉村組織的潛在壓力和示範下，一些基層黨組織開始增加黨內的 民主化程度。如，山西省河曲縣在村民選舉的刺激下，一九九二年用「兩票制」重 建農村黨支部，即由群眾投信任票推薦候選人，然後由黨員投票選舉支部成員。規 定黨員需獲得半數以上群眾信任方可成為候選人。當年有近三分之一的原黨支部干 部落選。 我們關心的問題是，沿著上述村議會對中共基層黨組織制約的方向發展，在 歷史演進過程中，有無可能把中共黨的活動納入民主法治軌道？ 3. 關於宗族勢力的影響、操縱及宗族間的衝突問題 在傳統的民間社會逐步復甦的過程中，也在一些地方出現了宗族或家族勢力 操縱或破壞村委會選舉的個案。後來的實踐發現，通過村議會和村委會這兩種機構 的建立過程的程序安排，在新的制度框架內可以緩和乃至解決相當大部分問題。如 ，山西河曲縣樓子營鎮採取的方法是：「先選代表，後定制度，定下制度，再選干 部」，即，村民代表會議在先，其次定制度，最後才是選村委會。因此，最有實權 的村委會（主任），都已在制度的限制下，並受到「村議會」的監督了。無論何家 族的人當政，都較難胡作非為。 各地方式各有不同，雖然還不能完全解決問題，但可減緩矛盾。其實，只要 把宗族或家族看作由某種方式構成的利益集團，並使這些利益集團（各宗族或家族 ）在一定的「遊戲規則」下競爭，則選舉結果的某種正當性仍是可以接受的。 4. 成效 總起來看，在通過前述程序建立了村委會和村代表會議的鄉村，整體管理的 合法性與效能都獲得明顯提高，特別是干群關係得到很大改善，治安也顯著好轉， 公共服務、公共設施等都漸上軌道，凸顯了村民自治的優越性。這一舉措，獲得了 國內外的普遍關注和正面評價，並期望它獲得進一步的改善和提高。 三、 如何可能把村的選舉方式層級擴展升至鎮、縣級？ 如果長期把選舉限制在鄉村一級，在中共的政權體系中，就必然會產生我稱 之為「異體相互排斥」的問題。即，如果不把選舉逐漸提升層級，那麼，很顯然， 在合法性問題上，基層組織權力基礎的合法性與中、上層組織權力基礎的合法性來 源是不同的。前者來自民主選舉，後者來自高層任命；而提供任命的最高當局本身 ，也並非是選舉產生的。這樣，在總體結構內，就出現了權力來源不相同的「異體 」。這些「異體」之間是否能夠自洽？會否產生「異體排斥」現象？如何去面對和 協調這種結構性問題，就成為中共政治體系的緊迫課題了。 非常明顯，唯一的出路在把鄉村選舉的層級提高，向上推廣，到達縣一級。 甚至逐漸升級到市、省和中央。若這樣，各級政權的合法性源泉統一了，整體結構 就理順了。 前不久，在中共的記者招待會上，有外國記者問及鄉村選舉是否可以升級到 縣，中共發言人答曰，這不存在原則困難，只有技術性問題有待解決。但這話聽來 似乎言不由衷。人們看不到有任何技術問題不能解決，感到的只是北京對於選舉提 升層級恐怕導致所謂「西化」的恐懼。因此，人們的私下對它的評論恐怕只會是： 非不能也，是不為也。 但最近，此事出現了重要進展。據最近傳來的消息說，中國大陸的學術界正 在推動一項縣級直接選舉的計劃，並稱該計劃已獲得全國人大的認可。倘若這項計 劃不至因政治變故半途而廢，則三年之後，中國大陸將出現第一位民選縣長。設想 的選舉方式或是自由競選，或是差額選舉。可以肯定的一點是，該計劃將先在部分 縣市先行試點，取得經驗後，再行推廣。然而該計劃目前仍是腹案，端看明年出任 人大委員長人選的開明程度。此事充分反映出，在目前轉折階段大陸政治的人治特 色。（見《聯合報》一九九七年五月五日發自北京的報導） 四、 前瞻：大陸鄉村選舉與台灣早期地方選舉比較 1. 台灣民主的原點：關於台灣的早期選舉及歷程 大陸當前的鄉村選舉會走多遠？它可能將大陸的政治生態帶向何方？這是海 內外華人共同關切的問題。其實，我們不必不著邊際海闊天空地去預測想像，人們 注意到，就宏觀歷史流程的概貌而言，中國大陸的社會發展與40年前台灣的社會發 展是有頗多相似之處的。 當年國民政府從大陸撤退到台灣後，以「動員戡亂」為名，實施戒嚴，實行 黨禁、報禁，反對黨成為非法，新聞被嚴格管制，台灣的人權狀況引發國際社會的 廣泛批評。如果不考慮意識形態的差異，上述這些方面的統治模式在實際上與大陸 是很接近的。 但是有一點與改革前的大陸政治不同，就是戒嚴令留下的唯一空間：台灣的 地方選舉。 從一九五零年開始，台灣就一直實行了各鄉鎮的行政和「議會」、各縣市的 行政和議會的直接選舉。從一九五四年起，開始省議會的直接選舉。從一九六九年 起，開始中央民意代表的增補選，一九七二年開始增額的中央民意代表的選舉。從 一九九一年起，開始中央民意代表的全面選舉。一九九六年，進行了首次總統直接 選舉。這就是台灣選舉政治的曲折歷程。 在一九六九年之前，雖然地方選舉不能影響國民黨的執政地位，又不准成立 反對黨，但被選舉出來的非國民黨人士以「黨外」之名廣為社會所知，從此，「黨 外」就成了反對派集聚政治力量的旗幟，並終於促成了反對黨的萌芽。這種通過基 層選舉而達成的政治集結是特別耐人尋味的。 2. 大陸與台灣：相同與相異 中國大陸在八十年代初開始的基層民主選舉自治，也許不一定會完全踏著台 灣當年的腳印走。但是，具有相同文化背景的兩個中國人社會，如果又具備了某些 相似的歷史條件，譬如，逐步有了保障私有產權的市場經濟制度，又有了地方的民 主選舉，則它們發展軌跡的某種相似性是不難想像的。因此，如果說大陸的地方選 舉將鬆動中共的一黨專政體系，將對形成自主性的民間社會產生正面作用，我認為 都是不必懷疑的。 當然，我們絕對不能忽視大陸目前情勢與當年台灣的相異之點。基本差別在 於，國民黨仍是承諾以民主憲政為基本目標的，「戒嚴」只是被稱為不得已的臨時 措施。而大陸雖然目前已由全能主義的極權統治轉向了類似五、六十年代台灣式的 威權主義統治，但中共仍一直（口頭）堅持共產意識形態，堅持「無產階級專政」 ，並未把自由民主作為其目標。因此，台灣的最終解除戒嚴解除黨禁報禁乃是其題 中應有之義。而中共則相反，（起碼在口頭上）把目前的經濟自由化等政策視作「 臨時退卻」，就其公開的目標而言，最終還想返回公有制去。第二，事實上，正如 儲安平的名言所說：在國民黨，自由只是多少的問題；而在共產黨，自由則是有無 的問題，即使在現在，這一判斷仍未完全過時。第三，就疆土面積而言，大陸之廣 闊及各地區發展的極端不平衡都增加了比台灣更為複雜的因素。諸如此類差異，還 可舉出一些。由此視之，無庸置疑，大陸的憲政民主之路肯定要比台灣艱險得多， 曲折得多。如果我們沒有原創性的思維和戰略，不經過一段出人預料的崎嶇坎坷歷 程，是很難到達類似台灣在一九八六年的那種歷史轉折點的。對此，作為已經經歷 了深重災難的中國人，我們恐怕還應有更充分的思想準備。 （作者曾與林長盛博士、劉昶博士以及王旭博士座談討論過大陸鄉村自治問題，並 參考過北明女士整理的今年五月由美國杜克大學「中國選舉研究中心」主辦的「大 陸中國、香港、台灣地方自治研討會」的錄音資料，在在深獲教益，特此致謝；文 中倘有錯厄，概有作者負責。）□