是保護還是限制結社自由？ ──評中國新的社會團體登記管理條例 中國人權 中國政府在《公民權利和政治權利國際公約》上的簽字墨跡未乾，就於近日頒 布了嚴格限制中國公民結社自由的《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位 登記管理暫行條例》等三個有關社會組織的法規。其中，新的社團條例取代一九八 九年十月國務院制定的《社會團體登記管理條例》，規定了極為苛刻的社會團體成 立條件，並對社會團體的管理和運行作了種種限制，嚴重妨礙了中國公民行使其憲 法和《公民權利和政治權利國際公約》中規定的結社權利。 在過去的十年裡，一些觀察家宣稱中國正在進入一個萌芽狀態的「市民社 會」，社會團體越來越具有獨立性。而且，中國政府也在各種場合基本合法的「非 政府組織」日益增加的功能，這些非政府組織從各國政府和非政府組織以及基金會 獲得了資金和其它方面的支持。中國人權也注意到，在過去的二十年裡，中國的社 會經濟情況有了很大的改變。隨著經濟上的改革開放，私人領域逐漸擴大，國家對 個人的干預明顯地減弱，普通中國人的自由度也越來越大。但是，大量證據表明： 中國政府近年來的法律和政策，從價值取向上說一直是在限制和控制「市民社會」 發育成長。例如中國法律對公民權利和政治權利長期採取壓制的做法，依然監禁政 治犯，並且以國家權力控制新聞輿論等等。 中國人權認為新的社團登記條例的頒布就是政府壓制結社自由的最新一例 。新條例顯然旨在約束各種非營利性組織的活動，將之嚴格置於黨和政府的控制之 下。並且，它適用於所有中國公民組織和參與的非營利性組織，對公民結社自由具 有極大的負面作用。 新的社會團體登記管理條例共計七章四十條，以下為其主要內容。 增加了成立社會團體的實質要件：根據該條例，一個社會團體的合法成立 必須具備下述條件：遵守憲法和法律，不得反對憲法確定的基本原則(包括四項基本 原則)，不得危害國家的統一、安全和民族的團結、不得損害國家利益、社會公共利 益以及不得違背社會道德風尚(第四條)。與八九年條例相比，新條例增加了遵守憲 法原則和不得危害國家安全以及社會風尚的要求(參見舊條例第三條)。 提高了社會團體成立的門檻：社會團體必須有五十以上會員或者三十以上 單位會員，有規範的名稱和相應的組織機構，有固定的住所和專職工作人員，有合 法的經費來源(全國性社團必須有十萬元以上的活動資金，地方性社團有三萬元以上 的資金)，必須有獨立承擔民事責任的能力。與八九年條例相比，新條例增加了社會 團體的會員人數要求和資金下限。 設立雙重審查制度：與舊條例一樣，社團登記管理條例規定任何社會團體 的成立必須經過雙重審查過程。首先擬成立的社團必須取得「業務主管單位的」批 准。所謂的「業務主管單位」是指國務院及各級地方政府有關部門或縣級以上政府 授權的組織。其次，擬成立的組織必須向社團登記部門(縣級以上的民政部門)提交 申請材料，由該機構進行第二次審查。根據以往的經驗，「業務主管單位」實際上 擔負著實質審查的責任，而登記機構則負責程序性的審查。 增加籌備階段、延長審批時間：根據新條理，任何社會團體的成立必須經 歷籌備階段，這是舊條例未加要求的。申請籌備成立社會團體必須向有關部門提交 籌備申請書、業務主管部門的批准文件以及發起人的身份證明和社團章程草案。而 且，籌備申請被批准的社會團體在籌備期間只能從事籌備活動，條例並沒有對什麼 是籌備工作作任何定義。新條例還將登記管理機關的審批時間由過去的三十天延長 到九十天(包括審查籌備工作的三十天，見第十二條和十六條)。 政府有權基於假定任意拒絕社會團體的籌備申請：與舊條例相比，新的社 團條例允許政府在有「證據」證明有關社團的宗旨或業務範圍不符合條件要求的情 況下(即使該社團尚未開展任何活動)拒絕該社團的籌備申請。但是，在申請籌備成 立社團時，申請者並無法律明確其業務範圍，法律也沒有要求申請人在申請籌備成 立時提交其業務範圍的說明，相反，條例只是要求在社團章程中明確宗旨和業務范 圍，並在最後正式登記時一併 提交登記機關。這事實上是允許社團登記部門可以「 預先」假定擬成立的社會團體的宗旨或業務範圍不合法，然後拒絕其籌備申請(第三 條第一項)。 永久性剝奪特定背景群體的結社權：新條例永久性地剝奪了曾經被剝奪政 治權利的個人的結社自由。如果社團發起人和擔任負責人正在或曾經被剝奪過政治 權利，則登記機關有權拒絕該社團的籌備申請(第三條第三項)。根據中國現行刑法 第五十六條之規定，任何犯有危害國家安全罪的人都應當被附加剝奪政治權利。在 七九年的刑法中，所有反革命犯也均需剝奪政治權利。很顯然該條是專門針對異議 人士，據此，政府將有效地剝奪了所有著名異議人士(曾被剝奪過政治權利)的結社 自由。 實現國家對社團的壟斷：與舊條例相似，新的社團登記管理條例禁止在同 一行政區域成立兩個以上的相同或相似社會團體(第三條第二項)，該款無異於賦予 國家成立的同業社團或組織以行業結社的壟斷權。根據新條例，所有成立工會、婦 女團體、青年社團甚至文學團體的申請，將都會因為各地區已經存在官方建立的類 似或相同社團，而被視為不必要成立遭到拒絕。 禁止和限制社團成立分支機構：新條例還禁止社會團體在各地區成立地域 性的分支機構，並且不允許社團成立兩級以上分支機構。從而為全國性社團或跨地 域社團的活動製造了人為的障礙(第十九條第二款和第三款)。 嚴格審查資金來源及其使用：根據新條例，政府可以對社會團體的資金和 資產狀況進行廣泛的審查和監督。首先，社團登記機關可以對擬議成立的社團資金 來源進行「合法性」審查，如果該社團的資金來源被判定「非法」，那麼，登記機 關就可以名正言順拒絕其登記活動。其次，為了監督和保證社團資產來源的「合法 」，社團必須接受業務主管單位的審查，向其匯匯報資金接受和使用情況。與舊條 例相比，新條例對社團資產的來源和使用的審核更為嚴格。 提高罰則、增加威懾：新條例除了對違反社團登記管理條例的行為進行罰 款、停止活動、甚至解散的處罰，還增加了沒收財產和性質不祥的刑事處罰(第三十 三、三十四和三十五條)。相比之下，一九八九年的社團登記管理條例僅僅規定了警 告、停止活動、撤銷登記和依法取締的處份。並且，該條例對於未登記進行活動(甚 至籌備活動)的給予最嚴重的懲罰。 取消行政復議程序、缺乏司法救濟手段 ：新條例取消了對登記機關決定的行政復議程序。由於對社會團體登記申請的裁決 不屬於《行政復議條例》列舉的受理範圍，因此，新條例取消了行政復議的規定無 異於將對社團成立的審批變成最終裁決。相比之下，舊條例允許申請人不服裁定的 可以向上一級民政機關申請復議一次(見八九年條例第二十八條)。根據新法，一旦 社團登記被拒絕，則申請人無任何行政補救的機會。同樣，由於社團登記機關的裁 定也不在《行政訴訟法》所列舉的受案範圍，並且新條例沒有規定可以對登記機關 的決定提出行政訴訟，所以任何人都無法訴諸法庭以獲司法救濟。 《世界人權宣言》第二十條規定人人享有結社權利。《公民權利和政治權 利國際公約》第二十二條還特別指出「人人有權享有與他人結社的自由。對此項權 利的行使不得加以限制，除去法律所規定的限制和在民主社會中為維護國家安全或 公共安全、公共秩序，保護公共衛生或道德，或他人的權利和自由所必須的限制」 。而且，根據各國同行的法律原則，對人民結社自由的保護集中體現在對社團成立 的保護之上。一般而言，各國不對社團的內容(包括業務範圍)進行任何審查，社團 成立只是程序審查(這也是國際人權公約的要求)。對社團的違法行為進行懲罰往往 是事後(如果社團違法)，而非預先假定式。只有在例外的情況下，對某些極端團體 ，如法西斯和種族仇恨團體，才會予以事先取締。 反觀中國的社團登記管理條例，不僅對社團成立進行程序性登記，而且設 置種種實質性審查團體，甚至連憲法中語焉不詳的原則也作為審查的標準。尤其惡 劣的是，社團登記條例還永久性地剝奪了某些特定背景的人(曾被剝奪過政治權利) 的結社自由。在沒有明確定義的情況下，對社團資產的「合法性」進行審查也給政 府部門濫用職權拒絕社團成立提供了極大的方便。而且，對社團進行地域限制和同 業壟斷規定，無異於將結社完全置於政府的控制之下。 中國共產黨第十五屆代表大會確定依法治國的方針，給人以中國正在向法 治邁進的錯覺。然而中國現有體制下的「依法治國」實際上正是利用法律手段統治 國家，任何壓制人權的做法只要蒙上法律的外衣，就可以合法化。眾所周知，真正 的「法治」是指法律的制定要建立在對人權和基本自由的確定和保障之上，同時具 備其它相應的法律原則(如司法獨立和民主選舉)，政府自身也應該受到法律的制約 。新的社團法恰恰說明了中共當局的「依法治國」與國際公認的「法治」有著本質 的區別。 綜上所述，中國新頒布的社會團體登記條例比一九八九年的舊條例在保護 人民結社自由方面倒退了一大步(儘管舊條例本身已經非常壓制人民的結社自由)。 它與國際公認的結社自由進一步拉大了差距。為了確實保護中國人民的結社自由， 中國人權強烈呼籲中國政府立即修改社會團體登記管理條例，取消以抽像的憲法原 則(包括四項基本原則)作為審查社團成立的標準。而真正旨在保護人權的司法改革 ，必須從修改憲法、取消肯定一黨專制的「四項基本原則」開始。□