中國憲政化的國際環境（1840－1949） 陳小平 本文探討1840－1949年之前，國際環境對中國憲政化的宏觀影響。我的基本 觀點是，在中國近代社會憲政化的四個階段中，國際政治因素對中國憲政化的影響 ，除了在極個別情形下，基本上是負面的。在某種意義上，國際政治因素是導致近 代中國社會憲政化失敗的主要因素之一。 1840年的鴉片戰爭可以看成是中國社會憲政化的源頭。鴉片戰爭昭示的不僅 是典型的現代與傳統兩種社會體系的衝突，而且揭開了西方與東方兩大文明體繫在 中國衝突的序幕。由於地理大發現、工業革命、以歐洲為核心的世界範圍的國際貿 易體系的出現，加之19世紀國際政治舞台處於中心地位的維也納體系，西方世界對 歷史悠久的中國的衝擊是遲早要發生的事件。在民族國家的競賽中，英國不僅工業 革命業績昭然，而且政府鼓勵自由貿易，從而使英國得以最早叩開中國堅固的大門 。與處於上升和擴張時期的英國比較起來，清朝帝國卻顯現出衰敗的跡象。封建帝 國末期週期性的死亡徵兆已經出現，從而使鴉片戰爭代表的兩大文明衝突的勝敗早 在開槍開炮以前便見分曉。正是在兩大文明的撞擊中，中國艱難地開始了憲政化的 歷程。 一、國際政治背景下的中國憲政化過程 1、清末憲政化之前：1840至1894年 處於自由競爭階段的西方列強來中國的重要目的是追求貿易利潤，其主導性 的政策不是要瓜分和征服中國，日本、俄國這兩個在中國奪佔領土的國家在當時的 國際政治中還不是主導性的力量。因此，這個時期國際政治環境對中國憲政產生的 壓力是有限的。這種國際環境產生的壓力對歷來自以為是「中央王國」和採行「閉 關鎖國」政策的當權者來說，產生的壓力顯然是不夠的。統治階層的政治家難以認 識到西方的軍事及其工商業的發達，乃是一定的經濟架構和政治制度的產物。儘管 如此，這些最初的壓力為中國的先知先覺們提供了最初的反思動力。林則徐、魏源 及梁廷楠等早期思想家從此意識到在中國進行制度化變革的必要。林則徐的《四州 志》、魏源的《海國圖志》、梁廷楠的《合眾國志》就是他們反思的成果。引人注 意的事件是，19世紀60年代開始了長達近30年的體制內當權者對外來壓力的的第一 個有意識的應對措施——洋務運動。中國近代社會最初的憲政改革思想和憲政改革 力量——早期維新思想和早期維新派（郭嵩燾、薛福成、黃遵憲、文祥、馬建忠、 曾紀澤、崔國因、）就是在這種變革過程中運用而生的。 2、君權時期的憲政化：1895年至1911年 從大的國際背景看，德國及日本的崛起是這個時期引人注目的現象。在歐洲 ，卑斯麥治理下的德國動搖了傳統的維也納國際政治體系。在歐洲，德奧同盟和德 意奧同盟威脅著法、俄的傳統勢力範圍，在歐洲以外，德國成為英國殖民地勢力范 圍的主要競爭者，在遠東，德國成功地干預了中國事物，法、俄、德的聯合行動導 致日本歸還遼東半島（三國還遼），此後，德國強佔膠州灣，成為瓜分中國列強中 的一員。在亞洲，自19世紀70年代起，國際因素中引人注意的現象是日本。黃海戰 役使日本成為遠東霸主，日本不僅控制了朝鮮，而且佔領了台灣和澎湖列島。而且 將勢力擴大到中國的東北。日本作為中國的近鄰，它受西方的衝擊較中國要晚，程 度要輕，但卻早於中國進入現代化，1902年英日同盟的建立使日本成為英國夥伴， 日本也因此脫亞入歐。而且，日本追求的是德國模式的現代化，對外奉行強盜式的 擴張政策，其對外擴張的基礎是亞洲鄰國，侵略的重點是中國。1874年日本首次侵 犯台灣，在這一時期，工業革命進入第二階段，電力取代了水蒸汽，石油和天然氣 取代了煤炭，世界資本主義進入了馬克思說的壟斷資本主義時期。西方列強普遍奉 行帝國主義政策，在國際事物中更傾向於使用戰爭手段。在爭奪世界的過程中，帝 國主義開始瓜分中國，除了德國強租山東膠州灣外，英國控制山東威海衛、法國瓜 分了華南諸省。民族生存從來沒有像現在這樣迫切。國際環境給中國的壓力達到歷 史的最高點。中國憲政化發展中的方向性迷失就是在這種國際背景下發生的。 在近代國際環境中，對中國憲政化歷程起決定性作用的是1895年的甲午戰爭 。甲午戰爭及1895年的《馬關條約》是近代中國憲政化進程的轉折點。甲午戰爭最 終使中國社會進入憲政化階段。戰爭使集洋務運動之大成的北洋水師損失殆盡。梁 啟超認為，「中國維新之萌櫱，自中日戰爭生」（《論李鴻章》第42頁，《專集》 ，第4冊。）甲午戰爭對中國體制內外刺激之大，遠遠超過鴉片戰爭。這場戰爭中國 被一個過去視為屬國的小邦所擊敗，而這個小邦從事現代化改革甚至比中國還晚約 20年。而且，這場戰爭中國人是被西方人之外的黃種人擊敗的。戰後《馬關條約》 的賠款割地，使中國人的危機感達到了極端。借助強大的外力作用，中國的改革者 看到了中國的問題癥結是：不能再蹈洋務派的覆轍，必須全面學習西方的文化思想 和社會政治理論。中國的思想與政治領域開始出現一系列對中國憲政化歷程影響意 義深遠的事件。孫中山決心轉向革命、圍繞救亡產生的維新運動開始了中國具有憲 政化取向的政治變革運動。康有為聯合在京會試的舉人1300的餘人進行了近代中國 知識分子的第一次集體性的政治請願——「公車上書」，戊戌變法的中心內容之一 是體制內的開明派與維新派精英集團合力進行的推動憲政化的運動。隨之在一系列 的內憂外患的壓力之 下，鎮壓維新運動的當權者被迫開始了全方位開放、君主立憲作為一種政治和變革 思潮在中國開始興起。「變法」、「新政」和德日憲法模式的抉擇。立憲、官制改 革、責任內閣制、中央及地方准議會的建立及試驗這一系列新觀念和新事物在眼花 繚亂之中紛紛在中國社會登場。 1901年，清政府在西安「行在」發佈了「變法上諭」，而導致這一舉動產生 的直接背景是八國聯軍攻陷北京，清政府逃亡，以及後來被迫簽訂的「辛丑條約」 。 1904年日俄戰爭爆發，日本的勝利被認為是立憲的結果，從而再次極大地推 動了業已開始的立憲輿論準備。「此非日俄之戰，而是立憲專制二體制之戰也。」 （《立憲記聞》，《辛亥革命》，（四），12頁。）有的報紙說：「大哉日俄之戰 ，豈非天意示其趨向而啟中國憲政之萌芽乎？」（《以立憲為萬事根本》，《東方 雜誌》第二年，第12期「社說」）1905年1－5月，俄國陸海軍相繼在旅順口、瀋陽 、對馬海峽遭到日軍的毀滅性打擊，這一事件，再次推動了中國的立憲運動的發展 。日勝俄敗，中國人民抗拒專制，要求立憲的力量又從壓抑中爆發出來，反對專制 要求立憲的呼聲日高，並把立憲運動推向準備階段。這是在戊戌政變之後的新的一 輪變法運動的呼聲。1905年7月2日，直隸總督袁世凱，兩江總督周馥、湖廣總督張 之洞連銜請自12年之後實行立憲，並請簡派親貴大臣赴各國考察政治。與此同時， 清朝親貴中的一些人類也開始公開主張立憲。陸軍部尚書鐵良及民政部尚書徐世昌 等「於憲法亦粗有討論」，湖南巡撫端方入朝召見時，又反覆建議實行立憲，商部 尚書貝子載振支持端方，於是慈禧在時局艱難、內外壓力下，被迫同意實行立憲。 （董方奎：《清末政體變革與國情之爭———梁啟超與立憲政治》華中師範大學出 版社1991版，第164頁。） 作為憲政化歷程的一部分的清末法律變革幾乎完全是外力作用下的產物。18 43年《中英五口通商章程》確立英國在中國的領事裁判權，使中國的司法權的完整 受到破壞。在中國的土地上建立的「會審公廨」使外國人在中國的土地上不受中國 法律的約束。1901年的「新政」上諭後，法律改革的事情提上議事日程，但真正推 動法律改革的是1902年呂海寰、盛宣懷在上海與英國人重訂《中英通商航海條例》 之時。該條例提出：「中國深欲整頓本國律例，以期與各國律例相同。英國允盡力 協助此舉。一俟查悉中國律例情形審斷方法及其它相關事宜使英國滿意，英國即允 棄其治外法權。」這場主要是在外力推動下的法律改革運動使中國在短短的九年之 中就產生了從實體到程序、從刑法到民法以及商法和法院組織法和憲法的現代法律 體系。 3、民權時期與軍權時期的憲政化：1911年至1927年 1911年之後，中國憲政化進程由君主立憲向民主共和體制急劇演化，中國社 會第二次面臨憲政化的歷史機遇。與之形成鮮明對照的是：這個時期國際環境對中 國憲政化的制約達到了前所未有的程度。導致辛亥革命失敗當然有諸多因素，但西 方列強出於自身利益，對經過辛亥革命誕生的共和政體並不支持是一個重要因素。 西方列強，主要是英國為代表的歐洲國家，出於自己的經濟和政治利益，不僅未能 支持剛剛起步的新的民主共和的憲政化試驗，反而鼓勵袁世凱走威權主義道路。19 11年之後，當激進革命派與袁世凱的天平出現微妙的平衡時，西方列強把添加的新 的砝碼放在了袁世凱的一邊，從而導致了激進革命派與袁世凱之間力量格局的嚴重 失衡，成為民權時期憲政化失敗的因素之一。 「南京臨時政府1912年1月11日、17日、19日接連三次要求列強承認，均無一 字答覆。」（李新主編：《中華民國史》，第一編，第一卷，（下）第476－477頁 ，中華書局1981年版。）「愛國者們擔心，曠日持久的混亂將導致外國干涉。各個 陣營的革命者都接受了那個盡快停止革命並且使袁世凱當權的協議。『決定性的因 素是外國勢力的廣泛存在。』（芮瑪麗：《革命中的中國：第一階段（1900－1913 ）》） 南北議和，一開始就是袁世凱於11月26日與英國公使朱爾典密商，然後由英 國駐漢口的總領事葛福出面，採用非正式口頭傳話方式，向剛到漢口籌組臨時政府 的各省都督代表提出的。所提的三項議和條件是：停戰、清帝退位、選袁為總統。 後由於漢口被清軍攻陷，會議12月18日改在上海英租界市政廳開始。外國公使團則 在京召開會議，商討怎樣使南方革命勢力就範。沙俄公使廓索維慈提出：「要求各 國政府允許，向南北雙方代表提出同文的非正式照會，勸告日恢復和平。「（（美 ）李約翰著，孫瑞芹、陳澤憲譯：《清帝遜位與列強》，第297頁。）該建議獲各國 贊同。20日，南北代表舉行第二次會議時，駐上海的英、美、俄、法、德、日等六 國總領事遂向雙方代表提出照會，要他們「盡速成立和解，停止現行衝突。」（胡 繩武：《袁世凱為何能竊取臨時大總統的席位》，《文史知識》1984年第9期。） 在南北議和的過程中，袁曾為找不到既當總統，又不背篡位惡名的辦法而處於 困難境地。他多次求救於英國駐華大使朱爾典和英國《泰吾士報》駐京記者莫理循 ，後莫終於為袁想出一個「由太后一紙詔書創造一個共和國」的方案。12月31日， 莫將方案告訴袁親信蔡廷干，由蔡轉袁。蔡告訴莫「袁對利用皇室詔書建立共和制 的主意極感興趣，躍躍欲試。認為這樣做，既保留了帝國的傳統，又為皇帝和袁保 留了面子。這是能擺脫困難的最好辦法。」（胡繩武：《袁世凱為何能竊取臨時大 總統的席位》，《文史知識》1984年第9期） 除了英國，在袁世凱政權時期，美、美、德等列強都出於自身實實在在的利 益考慮支持袁世凱的威權統治。美國駐華公使嘉樂恆說：「還沒有比袁世凱更強的 人出現。」「未來的所有希望都集中於袁世凱一人。」法國也將袁世凱看成是「能 使中國避免出現一個混亂時期的唯一力量。」德國駐華大使認為：「如果人們置袁 世凱政府命運於不顧，讓可以引導到一個混亂局面上去的一些未成熟的或超出這個 目標的政治企圖自由發展，則其危險將會更大。」（李新等主編：《中華民國史》 第二編第一卷第195－198頁，中華書局）。為此，從袁世凱「當選」總統，到袁世 凱最後黃袍加身，列強基本都持支持態度。 袁世凱尋求帝制為合法性基礎的政治遊戲結束後，接踵而來的是新軍事強人 段祺瑞政權時代。一戰期間，歐洲列強無暇東顧，日本不僅成為段祺瑞的政治主宰 ，使段政府淪為日本的軍事附庸，而且日本人得以在中國的土地上呼風喚雨。段祺 瑞為了實現以武力實現南北統一方案，大量以中國國家利益換取日本人提供的武器 和貸款。「1916年，日本政府制定了一項全力支持皖系頭目段祺瑞政府的政策，建 立了中日間緊密的政治經濟合作關係與商業契約。……其後的兩年裡，日本向段提 供了1、5億元，這筆錢表面上是用於國家的發展，實際上在很大程度上被段用於其 個人的政治與軍事目的。兩國政府還締結了一項軍事協定，規定用日本的援助、顧 問和教官培訓中國參戰部隊，以幫助第一次世界大戰中的協約國作戰。但這支部隊 根本沒有去歐洲，而僅僅是擴充了段的軍事實力。」（費正清主編：《劍橋中華民 國史》上海人民出版社第321頁。）據北洋政府統計，1917年10月至1918年5月軍費 開支達63，520，000元，段在當政的2年內，向日本公私借貸380，000，000元。19 18年5月，段與日本簽訂共同防敵軍事協議，日得以在中國駐兵、指揮軍隊等，段還 隨日本出兵西北利亞，從而引起極大民憤。（丁賢俊：《「北洋之虎」——段祺瑞 》，《文史知識》1984第9期。）為了以對德宣戰換取日本的軍火和貸款，段祺瑞不 惜破壞憲政體制，傚法當年袁世凱打破中央政治鬥爭格局進入僵局之辦法，指使部 屬組織軍警，流氓圍攻國會，毆打議員，黎元洪被迫免去段祺瑞的職務，成為皖系 政權時代憲政史上著名的「府院之爭」事件，從而引發了民國歷史上又一次全面憲 政危機。不僅如此，段祺瑞競唆使地方軍閥倪嗣沖宣佈獨立，陳兵豐台，揚言要另 組國會和政府。在這種情況下，黎元洪邀請張勳武力抵抗段祺瑞，反被張勳強迫解 散國會。清帝復辟。 中國近代憲政史在經過了民權時期的短暫試驗後，以軍閥主義為特徵的強權 政治得以在「外部環境」的支持下，頃刻之間取代了君主制消亡後的權威真空狀態 。英、俄、日以及法、德等國家在中國呼風喚雨，而且在相當程度主宰了中國的政 治格局。這些列強為了各自在中國的利益，支持各派軍閥打內戰，爭地盤。軍閥強 權政治與列強對威權主義政治的推波助瀾構成了這個歷史時期憲政歷史的特色。在 袁世凱、段祺瑞的威權主義政治、軍閥的混戰與割據狀態下以及列強的利益驅使下 ，中國憲政化歷程開始進入衰敗時期。 4、黨權時期的憲政化：1928年至1949年 難產的中國憲政化歷程在經歷了北洋強權政治時期後，進入了更加遺憾的歷 史時期。軍權政治時期的政治混亂、軍閥混戰、割據、列強支持直、皖、奉各派軍 閥、俄國要求外蒙古自治，英國要求西藏獨立、日本則要求擴大在南滿和內蒙的勢 力範圍，日本甚至趁袁世凱稱帝之時提出二十一條、巴黎和會的屈辱結果被歸之於 段祺瑞的對日外交政策等等外來因素構成一系列的強刺激，對脆弱的中國憲政化歷 程帶來災難性的後果：反帝情緒在中國達到高潮，20年代逐漸醞釀成熟的現代民族 主義成為支配性的政治潮流，憲政、民主化任務也不再成為中國下一階段的主要目 標，在不斷升溫的反帝運動的同時，中國開始在憲政化之外尋求新的社會政治發展 目標。 1918年世界大戰後，中國知識分子的楷模歐州國家顯現出一片衰敗跡象，而 「巴黎和會的意義並不止於催化民族主義，它給中國人帶來了巨大的幻滅感，遠不 限於對『世界第一好人』威爾遜個人的信任危機，而同時意味著對他所代表的一種 文明理想的懷疑和失望。」「半個多世紀以來，中國的現代化運動始終以西方為文 明進化的坐標和社會變革的藍本。高舉『科學』、『民主』的新文化運動，則是中 國西方式現代化運動之最為深刻的步驟。然而，『五四』卻對中國現代化的西方摹 本提出了懷疑。它使孜孜以求『公理』的中國人，看到了『自由、平等、博愛』的 西方文明的另一面。當巴黎和會撕下了蒙在歐戰身上的『公理戰時強權』的面紗時 ，而使西方人的帝國面目暴露無遺時，這對於親西方的中國知識分子來說，無疑是 巨大的刺激，它不能不動搖他們對西方文明的信仰。（許紀霖等主編：《中國現代 化史》第352－353頁》）在這種信仰危機之下，中國的思想界普遍陷入範式危機之 中。新保守主義、社會主義、自由主義五彩繽紛。中共的第一任總書記陳獨秀就是 在這種背景下開始放棄盎格魯－撒克遜民主模式的。正是在當時的國際背景下產生 的這種對西方主流文明的懷疑和巴黎和會對帝國主義產生的憎恨，中國憲政化歷程 經歷了重大範式危機。 1917年10月布爾什維克的勝利以及蘇俄政府隨後於1919年7月、1920年9月、 1923年9月先後三次宣佈放棄在華的一切特權，廢除帝俄與中國簽訂的一切不平等條 約，放棄沙俄所侵佔的一切中國領土，這與巴黎和會決定將本來應歸還給中國的原 來德國在山東的租界地交給日本形成了強烈反差。在危機之中，蘇俄模式卻為中國 的未來指出了一條新的道路。這種國際背景還幫助孕育了中國共產黨。 20年代，蘇聯在中國既有種種國家戰略利益，也有種種革命利益。蘇聯的戰 略目的是要獲得對中東鐵路的控制，這條鐵路聯結蘇聯沿海省份與中西伯利亞的西 伯利亞鐵路；此外，中蘇爭奪外蒙控制權，蘇聯紅軍並扶持了一個蒙古政權。在蘇 聯的世界戰略中，中國是一個應從資本主義壓迫中解放出來的地區。這種戰略引發 了中國民族主義的新浪潮。1919年列寧組建了共產國際，作為以莫斯科為中心的世 界革命的總指揮部。（費正清主編：《劍橋中華民國史》上海人民出版社，第556頁 。）中國雖不是殖民地，但是，仍被納入列寧的世界革命方案。孫中山在其革命生 涯的不同時期，向所有先進國家懇求過幫助，在蘇維埃革命勝利後，孫又表示願與 列寧的黨結盟。蘇聯領導人派人對孫進行了若干年的考察，在孫中山內外交困之時 ，特別是1922年下半年，孫的軍隊被陳炯明的軍隊擊敗後，孫更加希望得到外國， 特別是蘇聯的幫助。蘇聯的首席顧問M·鮑羅廷於1923年10月6日抵達廣州，幫助孫 中山改組國民黨。從此，蘇聯因素開始深深的嵌入中國社會、政治、軍事、經濟、 思想等各個方面。相比較看，西方列強對中國的滲透與蘇聯對中國的滲透實在是小 巫見大巫。 蘇俄模式是通過孫中山和中國共產黨從蘇俄引進的。其中對中國憲政化歷程 影響最為深重的是蘇俄模式中的「以黨治國」。以現代民族主義為動員基礎的黨治 模式在中國的出現，標誌憲政化歷程中的黨權時期的到來。 蘇俄模式中的「以黨治國」不僅被孫中山用來強化個人集權，也被敵視憲政 民主的蔣介石利用成為新強權政治的有利工具；以軍事強權為後盾、一個領袖、一 個政黨、一個主義、黨即國家、黨的意志即是憲法和法律、全能的領袖、全能的黨 、全能的主義是黨權時期的典型特徵。連在北洋時代仍具形式意義的憲法和憲政在 黨權時期都被公然拋棄。毫無疑問，黨治是黨權時期的典型特徵，但多變的國際環 境使自由主義憲政在這個時期回潮也是黨權時期憲政化的主要特徵之一。 在歐洲中心地位的時代結束後，世界政治出現了多元化的格局。美、蘇、日 在國際政治中的地位及其外交戰略對中國憲政化的發展的影響在20世紀30年代後開 始明顯地凹凸出來，並具有決定性的意義。日本成為東亞的主宰，在戰爭中得以壯 大的美國則成為世界政治舞台的新主角。 在一戰後形成的國際政治格局中，日本對中國政治發展的影響逐漸上升。30 年代日本對中國不斷升級的戰爭導致國民黨的政治權威迅速下降，其帶來的結果是 ，被國民黨步步緊逼幾乎喘不過氣的中國共產黨借助日本人入侵醞釀出來的民族生 死存亡機遇和民族主義的興起得以生存和壯大起來，並進而成為一股制約國民黨一 黨體制的主張憲政民民主的政治力量，與此同時，爭人權、民主也成為這個時期國 民黨內的開明派和中共的口號。 二戰勝利後以美國為代表的民主國家的勝利為世界範圍內的民主自由體制的 發展和轉型提供了歷史性的機遇，也為中國社會的再次憲政化提供了百年不遇的空 前良機。國民黨不再是老子第一的一黨獨大體制，共產黨以其實力也要參與分享政 權，不僅如此，「第三種力量」－－－中國民主同盟也在中國的政治舞台發芽成長 ，這種政治權力架構讓人們看到了中國政治多元化及憲政化的曙光。但是，接踵而 來的國共內戰，中國憲政化的所有美好時光幾乎是在瞬間便化為烏有。 二、國際環境如何制約了中國的憲政化？ 回溯1840年到1949年近一個世紀的中國憲政化歷史，人們不僅會想起前鴉片 戰爭、甲午戰爭這些令人恥辱的歷史插曲，而且「只要將1912年－1949年間的中華 民國與此前的晚清，以及此後的中華人民共和國做一比較，人們就會看到，這些年 裡外國影響甚至參與中國生活的程度是何等的深刻。」（費正清主編：《劍橋中華 民國史》上海人民出版社第1—2頁。）喬納森·桑沙因指出：「1830年之前的外部 影響基本上是反民主的，因此阻止了民主化。不過，在1830－1930年之間，外部環 境在民主化方面是中性的。」（亨廷頓著，劉軍寧譯：《第三波－－－二十世紀後 期民主化浪潮》，上海三聯書店，1998年版，第97頁。） 如果按照喬納森·桑沙的說法，外部環境對1840年以來中國社會憲政化過程 也應當是中立的。所謂「中性」應當理解為它不具有積極和消極兩方面的任何一方 面的意義。「外部環境」的行為取向也也不應當偏袒任何一方。從現有的資料看， 「戊戌變法」前後，「外部環境」的影響的「中性」含量成分較高。但在此之後， 外來環境的「中性影響」則是不存在的。 亨廷頓指出：「外國的勢力也可以推翻民主政權，或是阻止一個國家走向民 主。」（亨廷頓著，劉軍寧譯：《第三波——二十世紀後期民主化浪潮》，上海三 聯書店，1998年版，第97頁。）這一結論對中國近代的憲政化過程同樣適用。中國 歷史進入中華民國之後，來自於歐洲、日本、蘇聯乃至美國這些外來因素，在不同 時期，不僅未能直接有利於中國的憲政化進程，反而決定性的影響了中國憲政化的 衰退。也許西方列強在中國憲政化過程中缺乏「中性」，是中國憲政化進程的最大 遺憾之一。當然，當戰略利益與憲政文明的輻射能夠結合在一起時，西方國家也許 能夠為中國憲政化盡微薄之力，像二戰後的美國派馬歇爾使華，但是，當戰略利益 與憲政文明的推進發生衝突時，西方國家也只能放棄後者了。美國在二戰後中國內 戰所為也是例證。 武昌起義之後，人們從武昌當時出版的報紙上確實也可以看到列強宣佈「中 立」的消息。人們形容說：當時人們對這種「中立」的心情是又高興、又害怕。孫 中山在美國聽到武昌起義的消息後，不是立即回國領導革命，而是先赴歐洲從事外 交活動，他認為對英國外交的成敗將決定革命的存亡。這可以看出當時以英國為龍 頭的列強對中國政治影響之程度如何。 1911年12月9日，《神州日報》發表由同盟會領袖及立憲派領袖陳其美、馬君武、汪 兆銘、於右任、張謇等14人組成的共和統一會的《共和統一會意見書》）。這份意 見書認為：帝國主義當時未干涉中國革命，一是因為「戰亂之為日淺也，久亂則干 涉繼之矣」；再則是「列強利害相權尚在觀望，步調未齊，計劃未整，一旦權利均 衡，份議判決，則棼然並起矣」。（胡繩武：《袁世凱為何能竊取臨時大總統的席 位》，《文史知識》1984年第9期。） 實際上，在列強宣佈的表面中立之後，列強對中國的憲政化所營造的環境並 不是什麼「中性」的外部環境。如果是「中立」，列強對新生的政權三次不置可否 當無異議，問題在於其不承認新生政權的背後的深謀遠慮。「莫（理循，時任英國 《泰吾士》報記者）告訴上海的共和領袖們，指望對中國國情一無所知的孫逸仙去 爭取列強對中國的盡早承認，是癡心妄想。他說，只有袁世凱才能得到外國信任。 革命黨的領導人向莫保證，他們一定擁戴袁為首屆總統。」（胡繩武：《袁世凱為 何能竊取臨時大總統的席位》，《文史知識》1984年第9期。） 武昌起義第二天，四國銀行團的美方代表司戴德說：「如果清政府獲得像袁 世凱那樣強有力的人襄助，並同意一些憲法上的改革，則叛亂將失去他的矛頭而不 久被粉碎。」「銀行團要求一個象袁世凱那樣的人來保證政府的穩定。」。英國公 使朱爾典聲稱：「沒有人比他更適於充當漢人與滿清皇室之間的調人角色了，他是 漢人中最受人信任的代表人物。」（（美）李約翰著，孫瑞芹、陳澤憲譯：《清帝 遜位與列強》，277頁。）美國公使嘉樂恆也會見攝政王載灃，表示願意看到啟用袁 世凱。（胡繩武：《袁世凱為何能竊取臨時大總統的席位》，《文史知識》1984年 第9期。） 「辛亥革命結束以來，外國銀行團在各自政府的指示下，一直在商討向北京 政府提供大筆貸款。它們的公開用途主要是兩個：一是幫助中國籌措資金，以償付 中國遺留債務中拖欠和即將到期的款項，包括外國在辛亥革命中的損失折款，二是 負擔直接的政府費用。以英國為首的銀行團所屬政府提出，將允許更多的外國人參 與中國政府事物為借款的前提條件。……北京當局面臨著一種在半殖民地條件下最 令人不快的局面：主要資本主義國家組成了一道堅固的陣線，試圖用巨額貸款來換 取它在中國政體中的更高地位。」（費正清主編：《劍橋中華民國史》上海人民出 版社第244頁。） 1913年的「善後大借款」是民國憲政歷史上是重大事件。它導致了首次責任 內閣制下總統與內閣以及總統與國會的衝突。脆弱的民國共和政體在開國初期經受 如此重創，其後果是可想而知的。民國後的第一屆內閣唐紹儀內閣就是因為該事件 逐漸垮台的。「善後大借款」實質上是列強為了自身利益扶持袁世凱成為強人政治 領袖的外交政策產物。當善後借款合同生效後，袁用所得收入在與其對手的政治斗 爭中佔居上風。用這些錢，他不僅可以收買議員，擊敗國會中的國民黨勢力，而且 可以收買擁兵自重的軍事首領。 民國中央權威衰弱，地方主義方興未艾，袁世凱從地方根本搞不到錢，而中 央政府的財政捉襟見肘，袁世凱被迫飲鴆止渴，向外國接受苛刻的借款條件。貸款 總額雖然有2500萬鎊，在扣除拖欠借款及籌措貸款的費用後，政府實得只有1000萬 鎊左右，而且此款要用鹽政抵押，儘管如此，袁對此款勢在必得。當時的《中華民 國臨時約法》規定此類協議須經國會同意。由於宋教仁被殺引起了廣泛的憤怒以及 擔心不得人心，早在簽約之前，袁世凱已經決定，不將此事提交國會。袁向英國公 使保證國會的活動將沒有希望，「如果他們繼續胡鬧」，「有辦法對付他們。」（ 朱爾典：《北京》（1913年4月30日，外交部檔案228/1852。） 孫中山反對袁世凱的「二次革命」,只有七個星期就失敗了。無疑，「善後大 借款」給袁世凱提供了極大的幫助。「由於這些資金，袁的隊伍糧餉充足，這無疑 也是士氣高漲的一個條件。……人們也許可以說，正是銀行團為袁世凱打敗國民黨 人提供了經濟保證。」「在二次革命期間，他們屢屢破壞中立和不干涉內政原則。 最突出的是，他們處心積慮地將《善後借款合同》中的資金直接送交中國海軍，以 保證他們對北京的支持。這筆匯款到得何等及時，但革命者第2天進攻江南製造局時 ，便遭到了中國戰艦的猛轟。」（費正清主編：《劍橋中華民國史》上海人民出版 社，第248－249頁） 在當時的世界上，英國的地位和影響舉足輕重，在中國，英國也具有最大的 經濟利益和政治利益。它控制了中國最發達的經濟、文化地帶－－－長江中下游領 域。英國很久以來就有這樣的信念；一個統一的、集權的中國可以使英國人在貿易 上充分發揮其優勢，可以最好地保護外國人及其在華利益。辛亥革命後，他們仍堅 持這種看法。因此英國的外交家、在華的銀行家以及外交部特別樂於支持袁世凱這 位熟悉所人物。（費正清主編：《劍橋中華民國史》上海人民出版社，第248頁）濮 蘭德（J。O。P。Bland）為英國對華政策註解說：「英國在中國有兩種利益——國 民的利益，它依賴於保護並擴張我國的商業利益；帝國的利益，它依賴於維持現並 保衛我們作為亞洲強國的地位。為了促進這兩種利益，必須在北京建立一個強有力 的集權政府。」 外部環境就是這樣為了自己的利益而決定將天平向袁世凱傾斜，這不僅葬送 了辛亥革命之後大好的憲政化機遇，而且助長中國的威權主義政治和軍權主義政治 的成長，並導致了中國憲政化的進一步難產。 與英國這些國家不同的是：「日本的對華政策並不以支持袁世凱為中心，而 是多方下手，製造中國內部的混亂，乘機漁利。」「日本軍閥元老山縣有朋說：日 本『不想中國有一個強有力的皇帝，日本更不想那裡有一個成功的共和國，日本想 要的是一個軟弱無能的中國，一個受日本影響的弱皇帝統治下的弱中國才是理想國 家。』」（李新等主編：《中華民國史》第二編第一卷第195－198頁）。日本政府 在袁稱帝的頭兩月明顯克制後，開始公開反對袁稱帝。帝制運動引起了中國上層的 普遍反對，日本擔心其在華長遠利益受損。1915年10月，日本同英國及其它國家向 袁發出危機警告。雲南起義發生後，日本的反對態度更加強硬。1916年3月初，日本 內閣正式採取措施，以使袁徹底離開權力中心。這項決定的結果之一，就是大量金 錢流入袁的反對者陣營。【艾伯特·A·奧爾特曼、史扶林：《孫中山與日本人（1 914－1916）》，《現代亞洲研究》，第6卷，第4期）（1972年10月），第385－40 0】日本訓令其駐京代理公使以帝制運動影響了列強在華利益為借口，聯合英、俄、 法美等國向袁政府提出警告，只有美國表示不干涉內政，英、日、俄三國公使於19 15年10月28日聯合警告袁：「展緩改變國體」，「以防不幸亂禍之發作。」（黃毅 ：《袁氏盜國記》，上篇，第127頁。）此後，法、意兩國也加入。12月15日，他們 再次提出警告，就連袁世凱派人到日本向日皇祝賀也被拒絕。（李宗一著：《袁世 凱傳》，第254—255頁中華書局1980版。） 決定列強對中國憲政化態度的不是什麼漂亮的「共和」、「憲政、民主」這 些話語符號，而是實實在在的列強在華利益。這既可以用來解釋列強為何要選擇袁 世凱、段祺瑞，也可以解釋他們為何最後要拋棄傀儡。 在美國成為國際政治中的重要影響因素之後，它對中國憲政化的影響漸漸地 具有不可忽視甚至是決定性的影響。但是，在中國的憲政化和美國利益之間，憲政 化被置於次要地位。但是美國政府在中國的利益具體說來就是鞏固與蔣介石的合作 夥伴關係。1930年前後，當胡適等自由主義知識分子發起第一場人權問題的大論戰 時，胡適被國民黨當局下令警告，美國的《紐約時報》為此發表文章－－－《使說 真話的中國人沉默》，為胡適抱不平，然而，英美在華的官方人物卻對支持胡適興 趣不大。1930年2月，南京國民政府顧問，英國人（A。F。Whyte)爵士約請胡適談話 ，當和事老，希望通過溝通，彌合胡適與蔣介石之間的分歧；7月23日，美國駐華公 使（N.T.Johnson)約請胡適討論中國的出路，他對胡適說：「書生文人很難合作， 很難有真正領袖從文人中出來。……所望中國能有華盛頓、漢密爾頓從軍人裡真正 出來，為國家的領袖。」（姜義華：《從抗爭到妥協：人權論戰的困境》，香港《 二十一世紀》，1991年12月第8期。） 戰後中國出現了百年難遇的自由主義黃金時代。「有些自由主義者在國府壓 力下，想傚法當年的『共產國際』，來一個民主國際，盼望國際上的民主勢力能予 援手。其時美國是世界上最大的民主勢力，又捲入中國國內事甚深，且對蔣氏政權 極有影響力，何以美國未能給中國自由主義以及民主事業極需的援手呢？……不少 自由主義者很明白美國的世界戰略，要把中國作為反蘇的一個主要基地。……美國 對中國的民主事業是『口惠』而無『實至』，只成為蔣介石的朋友，而不是中國自 由主義者的朋友。……事實上，蔣政權和美國政府是扼殺祖國自由主義的『幫兇』 ，使中國自由主義於抗戰後失去了成長的大好機會。」（汪榮祖：《自由主義在祖 國》，香港《二十一世紀》1990年12月第2期。） 三、國際環境對中國憲政化影響的另一面 儘管國際政治環境對中國憲政化過程的鉗制是主要的一面，但是，如果客觀 地看待近代國際政治環境對中國憲政化的綜合性影響，就必須注意到它的另一面。 1、國際環境是中國近代社會憲政化歷程開始的的動力來源。 在中國這樣一個傳統社會，依靠自身的封閉性演進是很難產生憲政這類新式 文明的。源於西方世界的現代化產生出來的新知識、新技術、新利益、新力量不可 避免地要向全世界輻射。現代化是一種強制性的全球化進程。因此，不管願意與否 ，全球性社會的形成是不可阻擋的。儘管近代國際政治經濟秩序是以強權為法律的 ，現代化的全球擴張過程往往伴隨著早發內生型國家對後發外生型國家的軍事征服 和殖民化，落後挨打成為現代化擴張和早期國際強權政治的規律，但這種國際強權 政治的存在也使中國人看到了自身的差距與制度上的根本缺陷，憲政文明也由此發 軔。清末《憲法大綱》的頒布就是在這種外來壓力下的產物。「奕匡（左部為「匡 」，右部為「力」）對慈禧、光緒奏陳：『若不及早將國事決定，使憲政剋期實行 ，萬一人心不固，外患愈深，陷中國於朝鮮地位，臣等不足惜，其如太后、皇上何 ？』慈禧大為動容，當即答應宣佈立憲年限。」「1909年9月，中國與日本簽訂新約 喪失種種權利，列強在海牙和平會議上密議統監中國財政的消息，給人們以極大的 震動。士大夫……群以為『欲求一非槍非炮非艦非雷而可使列強稍稍有所顧忌者， 實無其策，於是擬請速開國會及組織責任內閣之議，各行省乃不謀而合。』」（侯 宜傑：《二十世紀初中國政治改革風潮》第268頁，人民出版社1993年版。）這次以 立憲派為主體的國會請願運動使清政府被迫修訂了1909年頒布的預備立憲清單，中 國社會憲政化的步伐以更快的步伐在向前買進。 2、文明轉型範式效應。 憲政對中國而言是地道的舶來品。作為現代化發展類型的「後發外生型」國 家，中國的現代化和憲政歷程晚至19世紀才開始，發展模式完全是外來的。在19世 紀上半葉清帝國內部已經出現的一系列危機因素，如人口過剩、土地兼併、農民起 義、道德失范，上述症狀表明清朝已經陷入中國歷代封建帝國的衰亡週期之中。正 是在這個時候，鴉片戰爭以及此後的甲午戰爭、日俄戰爭體現出來的西方文明的范 式效應使中國人看到了完全不同的參照系，至此，中國歷史開始跳出封建社會的興 亡週期，匯入人類主流文明成為歷史發展的嶄新選擇。 在外來文明的影響下，中國社會生長出了一系列有利於憲政文明成長的因素。「從 19世紀90年代以來，……中國現代生活中顯露出某些與沿海相關或受到其影響的內 容。首先，外來事物，包括基督教開始走紅；其次，民族主義以及為生存於世界民 族之林而鬥爭的危機感廣泛傳播開來；隨之而來的是，進步與科學技術重要性的思 想；擺脫了家族紐帶的個人的觀念；以及，更為含糊的，政治權力與立憲政府的觀 念。最後，作為這一切之基礎的，則是資本主義企業的獨立地位以及它對於法律保 障的要求。」「通商口岸的貿易在帶來新的交通和技術、知識的同時，也給中國人 帶來民族主義的精神。中國革命的第一階段以這樣的方式反映著主要通過沿海的中 介傳播開來的華人和外國人的影響。通商口岸支持了中國擺脫官僚控制、從事海外 貿易的傳統，並且為其提供了生長空間。……它幫助了通商口岸混合社會的形成， 養育了維新變法運動和早期的中國基督教會，鼓勵了個人主義精神和對於科學技術 的興趣，同時，它也喚起了愛國主義和文化自尊感。（費正清主編：《劍橋中華民 國史》上海人民出版社，第29頁。） 現代民主主義的傳播，使中國社會不可能發生傳統意義上的封建政權轉變； 早期改革思想及改革派的形成，主要是中國在外力壓迫下走向世界的產物；外來侵 略導致的條約口岸產生了中國最早的符合憲政化取向的因素並成為中國現代政治運 動的策源地；1843年《中英五口通商章程》確立英國在中國的領事裁判權，使中國 的司法權的完整受到破壞。在中國的土地上建立的「會審公廨」使外國人在中國的 土地上不受中國法律的約束。但在中國主權被侵蝕的同時，一種新的法律及其運作 方式也在中國人的心目中留下了深刻的印象。主要在不平等條約體系下產生的外力 推動下的法律改革運動使中國在短短的九年之中就基本建立了從實體到程序、從刑 法到民法以及商法和法院組織法和憲法的現代國家法律體系；1854年，外國人在中 國公共租界建立的「工部局」，其突出特點是以財產資格來決定人的政治地位，這 種以經濟地位決定政治地位的新的價值取向為中國未來政治模式的選擇提供了嶄新 的榜樣，清末的咨議局和資政院的一些議員就是憑其財產資格取得了政治地位。「 清海關原屬內務部，由於腐敗、貪污和無能，1843年後每年100萬兩的征額都征不足 。1859年交由外籍人員管理，當年各海關稅就達700萬兩，1871年後更超過1100餘萬 兩。面對這類『海關現象』，梁啟超不無感慨地道出其中的原委：『中國之行西政 也，用西人者，其事多成；不用西人者，其事多敗。詢其故，則曰：西人明達，華 人固陋；西人奉法，華人營私也。』」（胡成：《中國近代社會性質之商榷》，香 港《二十一世紀》1991年2月第3期）現代的學校、社團、政治運動以及新的社會精 英如現代軍人、現代商人、現代知識分子都是中國自鴉片戰爭後產生出來的新事物 。 3、國際政治環境與中國推進憲政化因素的發育 近代以來中國社會面臨的國際環境極大地有利於中國社會有利於憲政化成長 因素的發育。國際因素導致了在體制內產生埋葬舊制度的力量。我們在觀察體制外 憲政力量的形成與推動憲政發展的軌跡時，會發現這樣的現象：在國際因素的影響 下，中央政權的權威明顯衰微，官僚控制力的下降。由於外國勢力介入和條約口岸 的建立，現代資產階級被嫁接到中國傳統社會之中。成為近代中國社會發展的重要 影響和推動力量。「19世紀末20世紀初，中國資產階級的迅速發展，是官僚控制力 下降和租界這個相對安全的庇護所的存在這二者之間的巧合促成的。前者使商人將 其能量釋放出來，而後者則將其保持住。」（費正清主編：《劍橋中華民國史》上 海人民出版社第779頁，1991年版。） 推動中國資產階級進入黃金時代的決定性因素來自第一次世界大戰所引起的 國際形式的轉變。在半殖民地的中國，資產階級革命的必然性是受外部的國際關係 的演化所制約的。（費正清主編：《劍橋中華民國史》第796－797頁，上海人民出 版社，1991年版，）第一次世界大戰後崛起了以胡適為代表的以自由主義為價值取 向的知識分子群體。包括中共總書記陳獨秀在內的知識分子都受到了自由主義的影 響。他們多數在國外接受教育，由於戰爭的爆發回國。正是他們在民國自由主義憲 政嘗試失敗後，又一次推動了中國自由主義憲政的嘗試與發展。 抗戰時期，在蔣介石集權政治不斷推進的同時，參與及自由化運動的規模也 在史無前例地擴大。在此期間，國民黨內外發動了結束訓政，制定憲法的運動。19 31年12月。在國民黨召開的四屆一中全會，部分委員呼籲提前結束訓政，籌備制憲 。1932年7月1月在國民黨「行都」洛陽召開的「國難會議」上，代表紛紛提出憲政 改革建議。抗戰使連綿十年的國共戰爭結束，國民黨一黨政治被多黨政治取代，國 民黨開放黨禁，共產黨和其它政黨存在合法，允許新聞和結社自由。為了適應政治 形勢的需要，1938年3月，在武漢召開的國民黨臨時全國代表大會的提案中主張國民 參政會對行政院正副院長有同意權，「這是孫中山本人建立政權以來，國民黨人首 次提出把中央政府行政長官的認命交給議事機構認可的主張，已經突破了軍政、訓 政制度的範疇，……。」（徐矛著：《中華民國政治制度史》第292頁，上海人民出 版社，1992年版。）1938年7月6日建立了歷時10年的國民參政會，（1948年3月28日 結束）它為各個政黨的活動及合作提供了合法性的機構。利用這一合法性機構，參 政員將民主與憲政作為中心議題。「一屆三次會議通過了『確立民主制度』、『加 速完成地方自治』等議案；一屆四次會議決議『請政府明令定期召開國民大會，制 定憲法，實施憲政，並由議長指定參政員若干人，組織國民參政會憲政期成會，協 助政府促成憲政。』會議當即成立了黃炎培、章士釗、褚輔成、左舜生、張君勱、 傅斯年等19人組成的『憲政期成會』。」（徐矛著：《中華民國政治制度史》第29 8頁上海人民出版社，1992年版） 值得注意的是，中國共產黨利用抗戰的機會不僅成為合法政黨，而且在參加 國民參政會後，對憲政問題發生了濃厚的興趣。1939年國民參政會催促實行憲政成 立憲政期成會後，「中共中央南方局機關報《新華日報》立即發表社論，除對此表 示熱烈支持外，並號召『從現在起，就應該開展關於全國人民需要怎樣的國民大會 和怎樣的憲法問題的公開研究和討論』，『每一個愛國黨派，每一個愛國團體，每 一個愛國軍人，每一個名流學者，和每一個中國人民，今天的任務，就在於積極地 注意這次國民參政會關於召集國民大會和實施憲政案的決定。』」（《新華日報》 1939年9月22日社論：《召開國民大會與實施憲政的先決條件》。（國民參政會休會 後，第一次憲政運動高潮出現。 1943年9月18日召開的三屆二次會議根據國民黨五屆十一中全會決議的要求， 通過決議建立屬於官方的「憲政實施協進會」，開始以官方機構出面發動全民憲政 討論，是為第二次憲政運動高潮。結果是於1944年10月提出對《五五憲草意見整理 經過及研討報告書》。 1945年12月15日，美國總統杜魯發表對華政策聲明，宣稱「美國知道目前的中國國 民政府是一黨政府，同時相信，假如這個政府擴大其基礎，容納國內其它政治力量 的分子，那麼中國的和平、團結和民主的改革才能推進。」（《艾奇遜致杜魯門的 信》1949年7月30日，（轉印自徐矛著：《中華民國政治制度史》第350頁，上海人 民出版社，1992年版。）1945年底，美國在蘇聯的默許下，派馬歇爾到中國的目的 就是為了中國的政治改革。在與蔣介石的談話中，馬歇爾「均企圖強調國民大會所 制定之憲法應與政協決議相符合之必要性與重要性，該憲法至少可為中國樹一個代 議政體之先聲。」（《美國與中國之關係》，（轉引自徐矛著：《中華民國政治制 度史》第351頁，上海人民出版社，1992年版。）儘管蔣介石對美國的中國政策表示 反對，當時，在國際大背景和蔣介石有求於美國的情況下，蔣介石的反抗是無能為 力的。美國駐華大使司徒雷登說：美國政府「暗示國民黨政府，如果要我們幫助， 就必須給我們一些更為令人信服的跡象，說明它正在爭取步驟進行有關改革，哪怕 表示有這方面的要求亦可。美國政府和美國人民的疑問是，一個沒有能力進行進步 改革的政府是否將我們的援助去為整個國家造福。」（《在華五十年——司徒雷登 回憶錄》，第175頁，北京出版社。）馬歇爾等待國民大會通過憲法後回國，於194 7年1月7日離開中國，他發表聲明說：國民黨事實上已經制定了一部與1946年政協會 議決議相一致的憲法。1947年4月17日國民黨在內外壓力下，修改《政府組織法》， 以利於非國民黨人士進入政府，為一黨制政府向「多黨政府」打基礎。 1947年憲法的頒布在中國憲政歷史上是一件大事。第一，它突破了國民黨一 黨專政的政治模式，第二，它對孫中山確定的五權憲法模式作了重大修正。在國民 黨的歷史上，這是史無前例的。導致這些改變的主要原因在於當時美國對國民黨的 壓力。蔣介石曾經說「一年以來，我們政府所受的恥辱，幾乎超過了過去五十年間 所有的恥辱。」（《總統蔣公思想言論總集》第21卷）在國民大會召開期間，蔣介 石一再告誡黨內同志，盡可能「忍辱負重」、盡可能「容忍退讓」對總統權限行政 與立法部門的關係不要多計較，（徐矛著：《中華民國政治制度史》第352頁上海人 民出版社，1992年版。）這是當時蔣介石及國民黨受到的壓力的總結。也就是在這 種壓力下，國民大會以較快的速度制定了1947年憲法。司徒雷登說：「要不是委員 長決心大，這部憲法草案本不會獲得國民大會通過的。」（《在華五十年——司徒 雷登回憶錄》，第163頁，北京出版社）□