中國現行新聞出版機構的運作機制 舒 乎 最近十年來，中國大陸的傳播媒介發生許多引人注目的變化。與十年前相比 ，傳播媒介的數量有了飛速增長，其所涉獵報道的領域也空前廣闊。一方面，在建 構市場體系的過程中，媒介的市場屬性越來越明顯，媒介從業人員的職業素養、業 務能力與往日已不能相提並論；另一方面，意識形態解構所帶來的缺乏道德感、沒 有社會公正意識和正義意識等後遺症也在日趨繁榮的媒介報道和評論中凸顯出來。 有必要指出，這裡所謂「凸顯」並不意味著媒介從業人員與媒介、媒介報道與社會 之間的緊張關係，而恰恰意味著相當多的媒介和媒介從業人員在從事職業時的無壓 力感和無束縛感。當然，就整體而言，有關政治性、突發性和所謂「敏感性」新聞 的報道及評論，即使從新聞的角度來衡量，也並沒有隨著媒介數量增加和報道面日 趨廣泛而有所「開放」。 近幾年，在媒介數量陡增、新聞報道面不斷拓寬的表象下，人們自然地對大 陸的新聞媒介生發或增加了幾許期望，期望媒介能夠在數量增加的同時，也能夠實 現體制性的突破，並最終完成其功能的轉換。尤其是當人們注意到在被中國意識形 態宣傳部門所嚴控的中央電視台竟也能開個類似於「焦點訪談」這樣的口子時，人 們的這種期望就更似乎有了一些現實的依據。每每在一些「特殊」的日子裡，如「 反右」、「文革」等事件開始或結束的三十或二十週年紀念日，這種期望就會比較 迫切。 從表面現象而言，中共對媒介的控制存在著相當大的隨意性。但是，這種隨 意性的背後是中共從控制媒介的經驗中總結出的制度性規則。不瞭解這些制度性規 則，人們就無從知曉中共在媒介控制方面「守」的什麼「土」、又「有」的什麼「 責」。此外，在一定意義上，傳播媒介在功能上的「到位」，是中國完成社會轉型 的根本性前提之一。然而，這種「到位」必定要經歷某種路徑方能得以實現。期望 也好，到位也罷，無論是通過「改良」達到目的，還是訴諸「革命」飛躍至此，首 要前提是對現存媒介生存的環境及其制度性基礎有一個比較全面的瞭解。非此，就 不能對現存媒介有比較完整的瞭解，從而也就不能對媒介轉換的路徑有一個比較切 實的估計。 有鑒於此，本文對中國現行新聞出版機構的基本運作機制及其基礎性制度規 則作一個大概的描述。 管理體制 中國現有的新聞出版機構是中國共產黨的喉舌，是中國共產黨進行動員和管 理國家的一個有力工具。對此，中國共產黨毫不隱諱。不論是毛澤東、鄧小平還是 江澤民，都把「筆桿子」的重要性與「槍桿子」相提並論。 因此，中國共產黨以各種方式和各種手段，以制度化和非制度化的形式，始 終緊緊地控制新聞出版機構。在共產黨內部進行的歷次政治鬥爭中，爭奪領導權斗 爭的關鍵之一，就是對新聞出版機構控制權的把握。哪一派控制了新聞出版機構的 領導權，就標誌著哪一派在鬥爭中取得了勝利；哪一派取得了鬥爭的勝利，哪一派 首先要控制的就是新聞出版機構的領導權。 因此，中共負責意識形態宣傳、主管新聞出版機構的官員，歷來在中共領導 人所排序列中佔有重要位置。當然，這些官員也往往在中共黨內的政治鬥爭中首當 其沖，不是迅速躍升到更高位置，就是頃刻間跌如低谷。 在中國，中國共產黨控制了從物質到精神的一切重要的國家資源。對新聞出 版機構的「絕對領導」，就可以被當作這種控制的典型代表。各級各類重要的新聞 出版機構的主管全部由「政治上靠得住」的中共黨員來出任自不待言，其他技術性 、生活類的出版物也同樣要接受黨的「直接領導」。在中央最高領導層面，負責意 識形態宣傳的中共官員要由政治局常委或委員來出任，而黨的主席、總書記以及政 治局常委（會）也把控制意識形態作為其日常的重要工作之一，並常常直接對新聞 出版機構下達指示，或者直接為新聞出版物撰寫一些重要的導向性文章。 在中共意識形態宣傳體制的可見部分中（其不可見部分以下會有所述及）， 中共中央宣傳部是負責具體日常意識形態宣傳工作的最高領導機構。中宣部既負責 有關意識形態宣傳、新聞輿論導向和出版發行等政策的制定，又負責有關方面的具 體事務性工作。在某些時期，國家文化部部長、中國作家協會黨組書記都是由中宣 部副部長兼任。 在中宣部以下，國務院系統負責日常報刊登記註冊等具體管理工作的機構是 國家新聞出版署，信息產業部的廣播電影電視局（原為廣播電影電視部－－以下文 中或引文中所稱的廣播電影電視部均為現在的廣播電影電視局）則在相關的業務方 面負有具體領導責任。此外，郵電部（現已劃歸信息產業部）報刊發行局也要在報 刊發行等業務上配合中宣部的具體部署。在地方，中共地方省、（直轄）市、自治 區委宣傳部是地方負責意識形態宣傳的最高領導機構。按照慣例，宣傳部部長（和 組織部長）由該級黨委的常委來擔任。與中央一級相對應，在省、（直轄）市、自 治區也設有新聞出版廳（局）和負責廣播電影電視的部門。在領導結構上，中共地 方黨委宣傳部要受該級黨委的領導，但是在意識形態宣傳的方針、政策和具體業務 方面要按中宣部的指示照辦。地方新聞出版和廣播電影電視部門則既要受地方黨委 宣傳部的領導，又要受上級國家機構的業務領導。近幾年，在電子網絡迅速發展的 情況下，信息產業部（即由原電子部、廣播電影電視部、郵電部合併而成）也擔負 了宣傳管理的部分責任。除此之外，公安部、安全部也都有相應的部門負責配合中 共的宣傳管理工作。 在70年代末實行改革開放政策以來，報刊、圖書出版、廣播台（站）和電視 台 （站）、近一兩年則是網絡服務商的數量迅猛增加。但是，在眾多的報社、雜誌 社、出版社以及廣播、電視台（站）中，公開而言，沒有一家是獨立開辦的，所有 新聞出版機構都必須有主辦單位和主管部門，並且，主管部門必須要有相應的級別 ，「在中央應為部級以上（含副部級）單位；在省為廳（局）級以上（含副廳級） 單位；在地（市）、縣（市）為縣級以上（含縣級）單位」。 同時，新聞出版機構也被嚴格禁止進行股份制等形式的所有制改造。這樣， 新聞出版機構的所有制形式被限定於國家所有，使之完全受制於中共各級黨委宣傳 部門。例外的是，由於網絡技術發展迅速，中共尚未把此一規定適用於網絡服務公 司的成立。但是，此類公司的成立則必須到公安和安全部門註冊後方可到其他相關 部門申請。1998年底，信息產業部根據中宣部指示精神，下發文件規定，所有從事 網絡服務的公司都不得在網絡上自行采制和發佈新聞，其新聞服務必須來源於官方 現有媒介。 在中央一級，直接由中共中央領導的報紙為中共黨的機關報《人民日報》。 人民日報社的編輯方針、負責人委派、財政支持等皆由中共最高領導層來確定。 人民日報的重要社論要經中央最高領導人或相關負責人審稿定奪，或者由他們直接 撰寫，在報紙上發表。 直接由中央領導的新聞機構還有新華通訊社。新華社是中國規模最大、分支 機構最多的新聞機構，其分支、派出機構遍佈全國各個角落，在世界各地也有它的 分支或派出機構。它不僅發佈電訊，同時也主辦了多種報紙、雜誌。除新華社之外 的通訊社還有中國新聞社，原隸屬於新華社，現獨立出去，在業務上仍然負責向港 澳、海外的中文媒體發佈中國大陸新聞。 按照現行規定，如果有主辦和主管單位的話，各級各類的報紙、雜誌、廣播 和電視台（站）還有存在的可能。但是，現實中卻不存在創辦除國家通訊社以外的 任何通訊社的可能性。在報紙、期刊、圖書出版等方面有眾多公開或不公開的管理 規定；然而，在眾多的規定中，唯獨在通訊社的管理方面尚付闕如。中共新聞出版 主管機構從來就沒有打算受理任何機構有關創辦通訊社的申請。 人民日報和新華社是所有新聞出版機構中級別最高的單位，都為正部級。但 是，它們在日常具體的宣傳業務方面，也和其他新聞出版單位一樣，接受同級部門 －－中宣部的領導。 此外，在中央一級，重要的新聞出版機構還有中央電視台、中央人民廣播電 台、光明日報、經濟日報、《求是》雜誌等副部級單位。其中中央電視台、中央人 民廣播電台隸屬於廣播電影電視部；光明日報隸屬於中共中央，由中宣部代管；經 濟日報由中宣部直接管理，《求是》雜誌隸屬於中共中央。 在同級別報紙中，還有隸屬於解放軍總政治部的解放軍報。 在中央級新聞出版機構以外，還有大量的由各部委、機關團體等主辦的報紙 、刊物。它們在業務信息的交流上，要接受主管機關的領導。在宣傳的方針、政策 上，則和其他新聞出版機構一樣，要接受中宣部的領導和指導。中宣部並通過新聞 出版署對它們的「出生」、生存和「死亡」握有決定權。 在中共現行管理體制中，新聞出版單位的級別有著重要意義。級別越高，則 表示中共對其「重視」的程度也越高。新聞出版機構的級別不同，意味著它們在中 共所控制著的國家資源分配中的待遇的差別。中央一級的新聞出版機構，在紙張供 應、發行折扣、訂閱辦法、廣告刊登、稅率稅種以及財政支持上，都有一系列的優 惠待遇。中共所確定的「導向」，其基準調調即是由這些新聞出版機構唱出的。 管理辦法 在新聞出版管理方面，中國還缺乏許多基本的法律。中共早就著手準備的基 本法律《新聞法》，從籌備制訂到現在已十年有餘，中間幾經反覆，終陷於停頓狀 態。但是，類似於新聞法方面的基本法律的虛位，卻並沒有妨礙中共對新聞出版機 構愈益趨緊的控制。或者，也許是因為這些法律的虛位，這種控制更加嚴密而圓熟 ；或者，也許是因為這種控制的嚴密而圓熟，一些法律便顯得多餘。比如，在廣播 頻率、電視頻道的分配及其管理上，依照現有管理手段和辦法，根本就沒有必要制 定相關的法律。儘管沒有新聞出版方面的基本法律，但是，中共有關部門和國家管 理部門卻頒布了大量公開、半公開、不公開的通知、決定、規定和政策，並同時依 據大量存在的慣例，對新聞出版機構進行著全方位的管理。 在所有管理規定和辦法中，具有最高效力的規定應當是憲法中的有關規定。 這些規定，儘管不常被人提起，但是，在中共中央宣傳部有關部門和新聞出版署有 關部門共同編輯、並下發至中共新聞機構從業人員手中的《新聞法規政策須知》、 《期刊出版政策法規須知》以及《圖書出版政策法規須知》三本書中，卻都把憲法 的相關規定放在所有規定的最前面。這種排列方式，多少能說明憲法的有關規定至 少在形式上還具有不可忽視的正當性。 在（82年）憲法中，與新聞出版有關的規定共有三條。其中第二十二條規定 ：「國家發展為人民服務、為社會主義服務的文學藝術事業、新聞廣播電視事業、 出版發行事業、圖書館博物館文化館和其他文化事業，開展群眾性的文化活動。」 根據這一規定，從事新聞廣播電視事業和出版發行事業「發展」的主體是「國家」 ，這就為新聞廣播電視事業和出版發行事業定了位。 在公民基本權利方面，憲法第三十五條規定：「中華人民共和國公民有言論 、出版、集會、結社、遊行、示威的自由。」 與第二十二條的有關規定相聯繫，公民言論、出版方面的基本權利，只能借 助「國家的」新聞廣播電視事業和出版發行事業來實現。 在對公民基本權利的限制方面，憲法第五十一條規定：「中華人民共和國公 民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的 合法的自由和權利。」 當然，在現存體制下，什麼是「國家的、社會的、集體的利益」，其解釋權 無疑掌握在國家手中。在現有條件下，公民沒有可供選擇的方式來對這些利益的確 切含義進行討論和交流，更沒有相應的程序來產生這些利益。即使是那些對這些利 益的看法與國家的解釋相一致的公民，要實現其「言論自由」，按照憲法第二十二 條的規定，也只有通過「國家的」新聞廣播電視事業和出版發行事業方可成全。因 此，從這個意義上講，只要公民「在行使自由和權利的時候」與國家對「國家的、 社會的、集體的利益」的解釋相衝突，對公民的自由和權利就應當有所限制。基於 此種分析，才能對眾多新聞出版方面管理規定的制定原則有所瞭解。 其實，在現實中，起實際作用的規定不是憲法的有關條文，而是中共有關決 定、通知、意見、口頭「打招呼」的內容以及業務管理部門制定的有關指示、辦法 和實際通行的慣例。 在中國，不能把新聞出版機構簡單地等同於實現言論自由的工具和手段。按 照中共中央的通知，「黨的新聞報刊、國家的廣播電視和有關出版物，是黨和人民 的喉舌，必須在黨的領導之下，無條件地宣傳黨和政府的路線、方針、政策」。 因此，「絕不能借口『新聞自由』、『文責自負』」，「利用所掌握的輿論 工具宣傳反對黨的政治主張」，「有關報刊的工作人員必須無條件地宣傳黨和政府 的路線、方針、政策」，「報刊、新聞、廣播、電視工作者必須堅持黨性，增強黨 性」。 這些規定，為新聞機構及其從業人員的工作定下了方向。 尤為值得注意的是，中共中央在《關於當前報刊新聞廣播宣傳方針的決定》 中，對「黨的輿論機關」的定義，要比憲法的有關規定更加符合現實中的實際情況 ，儘管這個規定可能與憲法的規定相衝突。在這個《決定》中，中共中央明確指出 ：「報刊、新聞、廣播、電視是黨的輿論機關」（重點線為引者所加）。 由是，依照《決定》，憲法第二十二條規定中所謂「國家」的「新聞廣播電視事業 」（見前文所引），其實就是「黨的輿論機關」。如此，中共所有對黨員、對黨的 各級各類組織的各種要求，就可以當然地落實到「黨的輿論機關」中去了。正如這 個《決定》所指出的那樣，黨的輿論機關「要加強組織（重點線為引者所加）紀律 性，必須無條件地同中央保持政治上的一致，不允許發表與中央路線、方針、政策 相違背的言論」。 《決定》還進一步闡明：「在報刊、新聞、廣播、電視等黨的輿論機關內部 ，同樣要加強集中統一，不能各自為政。」 由於新聞出版機構是黨的輿論機關，所以，新聞出版機構是否履行了其職責 ，就不能看它們是否實現了憲法所規定的公民的言論自由權，而是要看它們是否遵 守了黨的紀律，是否執行了黨的決定。由此，言論自由權所應當包括的公民對國家 政治、經濟等核心問題發表意見的權利能否實現，則要視中共黨的紀律是否允許其 輿論機關發表這類意見而定。而在此方面，中共是有所規定的。中共要求其輿論機 關「對於關係黨和國家的根本利益和全局的重大政治性的理論和政策問題，有不同 看法，可以在黨內適當的場合進行討論。但是，在什麼時候、用什麼方式在報刊上 進行討論，應由中央決定」（重點線為引者所加）。並且強調：「絕對不允許在報 刊、廣播的公開宣傳中發表同中央的決定相反的言論；也不得在群眾中散佈與黨的 路線、方針、政策和決議相反的意見。這是黨的紀律。」 根據這一紀律，對「黨和國家的根本利益」是不允許進行公開討論的。由是 ，在這些利益沒有經過相應程序的形成過程的情況下，所謂「根本利益」究竟為何 ，也只能「應由中央決定」了。 有關各級各類報刊、廣播、電視不允許發表與中央決定相反的意見的規定， 其根據並不只是因為這種決定代表了「黨和國家根本利益」。即使對那些也許並不 代表這種利益的地方各級黨委，也不能違反有關規定擅自進行批評。中宣部在一份 《關於黨報不得批評同級黨委問題》的「復示」中指出，「黨報是黨委會的機關報 ，黨報編輯部無權以報紙與黨委會對立」；「不經請示不能擅自在報紙上批評黨委 會」，因為這種行為「是一種脫離黨委會領導的作法，也是一種嚴重的無組織無紀 律現象」。 這樣，那些指望新聞出版機構能對黨的錯誤行為有所揭露、進而抵制、制止的期望 ，就缺少了制度性的支援。 把新聞出版機構定位為「黨的輿論機關」，並不意味著對新聞出版機構的管 理僅僅依靠黨的紀律約束和新聞出版機構的黨性自覺。在現實中，雖然沒有《新聞 出版法》這樣的基本法律，但是，還是有一些對新聞出版機構進行管理的暫行規定 和一套程序上的慣例。這些規定和慣例涉及到新聞出版機構的創辦、主辦和主管單 位的職責、報刊和出版社的登記、變更與撤銷、印刷發行等事項。 新聞出版機構的創辦 如果把「辦報自由」或者創辦新聞出版機構的自由理解為是言論自由權所內 含的前提條件，那麼，在中國，不是言論自由權的實現不需要這種自由，就是這種 自由根本就不存在－－儘管憲法在紙上寫明了這種權利。按照國家新聞出版署《報 紙管理暫行規定》，報紙的創辦必須有確定的主辦單位和主管單位。其中對主管單 位的資格作出的要求是，「主管部門在中央應為部級以上（含副部級）單位；在省 為廳（局）級以上（含副廳級）單位；在地（市）、縣（市）為縣級以上（含縣級 ）單位」（第十條第三項）。 此外，「中央單位（即中央和國務院各部委、直屬機構、各民主黨派和全國 性群眾團體及其直屬單位）（皆為部級單位－－引者注）創辦正式報紙，由報紙主 管部門審核同意後，報新聞出版署審批」（第十一條第一款）；「地方單位創辦正 式報紙，由報紙主管部門向所在地新聞出版行政管理部門提出申請，經核准並報省 級新聞出版行政管理部門審核同意後，報新聞出版署審批」（第十一條第二款）。 在另一《暫行規定》中，國家新聞出版署對「出版單位」、「主辦單位」和 「主管單位」以及它們之間的關係作出了規定。《規定》指出，所謂「出版單位是 指依照國家有關規定舉辦，經國家新聞出版行政管理部門審核批准並履行登記註冊 手續的報社、期刊社（編輯部）、圖書出版社和音像出版社」（第三條）；「主辦 單位是指出版單位的上級領導部門」，並且「出版單位的辦公場所應與主辦單位在 同一城市或同一行政區域」（第四條）；「主管單位是指出版單位創辦時的申請者 ，並是該出版單位的主辦單位的上級主管部門」（第五條）；「主管單位、主辦單 位與出版單位之間必須是領導與被領導的關係，不能是掛靠與被掛靠的關係」（第 六條）。主管單位的重要職責之一就是「監督出版單位及其主辦單位貫徹執行中國 共產黨的基本路線、方針、政策和國家的法律、法規、政策」（第九條）。 就報紙的創辦而言，主管單位在遞交辦報申請時，必須申明「創辦報紙的理 由、報紙的宗旨和專業範圍」；並且，在報紙出版後，就「不得擅自改變其辦報宗 旨、編輯方針和專業分工範圍」。 與此相對應，報紙的「主管部門和主辦單位不得隨意變更」，也不能讓其他 單位或個人「以出資代辦或其他方式控制或接管報紙」，即「禁止將出版單位承包 給其他組織和個人」。 這就與中共允許企業進行承包、參股、控股等股份制改造的做法形成鮮明對 照。這樣做的目的，是要把新聞出版機構牢牢地控制在中共黨的手中，不允許有任 何一點偏差。 在改革開放的大環境中，各種合資企業遍佈中國。但是，在新聞出版領域建 立三資企業則始終是被嚴格禁止的。新聞出版署在經國務院批准的《關於建立新聞 出版三資企業審批程序的通知》中規定，「新聞、出版行業（包括圖書、期刊、報 紙、音像的出版、印刷、復錄、發行單位）禁止設立外資企業，原則上也不搞在華 中外合資、中外合作企業」。 新聞出版署還在另一份《通知》中規定，「原則上禁止創辦中外合資的報紙、期刊 和出版社等傳媒機構」。 當然，這一規定沒有適用於同樣有傳播信息功能的網絡服務公司創辦上。現 今中國一些頗有實力的網絡服務公司大都有外資介入，可以想見，如果適用此類規 定，輕則引起全行業混亂，重則徹底扼殺網絡發展。 期刊的創辦與審批、登記與出版的條件與程序，出版社的創辦與審批的條件 與程序，都與報紙創辦與審批的條件與程序相同。然而，這並不是說凡是符合新聞 出版署那些「暫行規定」的條件與程序的單位，都可以申請創辦報紙、期刊或出版 社。實際上，在新聞出版署之上，還有中共黨的主管部門－－中宣部，它不僅控制 著新聞出版機構的「總量」，而且只有它才真正有權決定創辦新聞出版機構的條件 與程序。例如，1996年就是中宣部治理新聞出版物「散」、「濫」之年。在這一年 中，中宣部決定對新聞出版機構「只發死亡證，不發出生證」，即新創辦報紙與期 刊的申請一個不批，希望以此來從總量上減少新聞出版機構的數量，以便更加利於 管理。由此，新聞出版署有關報紙、期刊和出版社創辦的「暫行規定」至少在這一 年之內可以束之高閣了。 在創辦電台和電視台方面，有批准權的廣播電影電視部也有相應的暫行規定 。按照《關於市、縣建立廣播電台、電視台的暫行規定》，只有設廣播電視局的市 、縣，才可申請建立電台、電視台，否則「不得建立市、縣廣播電台、電視台」。 為了使電台、電視台的覆蓋範圍限制在建台所在地的範圍，廣播電影電視部 規定，電台、電視台的功率和頻率都應有相應的限制。市中波電台「只能有一個頻 率，功率不超過1千瓦」，省會所在地的中波台，「功率不能超過10千瓦」；電視台 對本地區的覆蓋，「原則上採用微波支線」，「少數地方可用差轉或錄像轉播」。 企事業單位、機關、學校、部隊等可以申請創辦調頻廣播轉播台和電視轉播 台，但是，「不得自辦節目」，「在保證完成轉播任務的前提下，可以錄音或錄像 重放」一些「教學節目」。 除了廣播電台和電視台以外，中宣部和廣播電影電視部還發出了《關於加強 有線電視台宣傳管理的通知》。廣播電影電視部據此制定了《有線電視管理規定》 。 針對「個別地方電視台同志不經請示，擅自與境外人員洽談合資興辦電視台的問題 」，以及與境外「變相合作辦台」的問題，廣播電影電視部下發了《關於不准與境 外合資辦電視台的通知》。《通知》指出，「廣播電視（包括有線電視）作為黨和 政府的輿論工具是黨、政府和人民的喉舌」，「合辦過多的港台節目都是不允許的 」，與境外合辦電視台更是在禁止之列。 與其他新聞出版單位一樣，廣播電台和電視台的宣傳工作，必須「在上級廣 播電視管理部門的指導和當地黨委的領導下進行」，必須「在思想上、政治上同中 央保持一致」。 但是，在現行行政體制下，地方的廣播電視管理部門與地方有線電視台是同級單位 ，這給廣播電視管理部門對電視媒介的統一管理造成了一些困難。根據中宣部的意 見，有線電視的管理要向劃歸廣播電視管理部門的統一管理過渡，數量也要消減。 由此可見，在新聞出版單位的創辦上，中宣部及其有關行政管理部門嚴格規 定新聞出版單位的「出生」條件，從嚴掌握「出生證」的發放，堅決執行「計劃生 育」的基本政策。近些年，隨著市場經濟的發展，人們需要大量的資訊作參考來決 定自己在市場中的行動。這種「經濟」活動上的需求使得新聞出版機構的數量大量 增加。這些新聞出版機構無論在發行地域，還是在專業範圍上，基本都符合了中宣 部以及有關行政管理部門的規定。個別違反規定的現象已經引起了中宣部和行政管 理部門的注意。1996年，中宣部決定停止發放報號和刊號（至今也未宣佈解凍）， 治「散」治「濫」。新聞出版署則以違反不准「賣書號」規定的名義，撤銷了多個 出版社。 印刷和發行 在新聞出版物的印刷和發行上，中國政府充分利用控制國家資源和經濟命脈 的優勢，使未取得新聞出版署批准創辦的新聞出版物（所謂「非法出版物」）沒有 可能進行印刷和發行。 按照中國政府有關行業管理的規定，印刷企業屬「特殊行業」，除由行業管 理部門和工商行政管理部門批准外，還要經公安部門的許可方能營業。在由新聞出 版署、公安部、國家工商局、文化部、輕工部制定並頒發的《印刷行業管理暫行辦 法》 中，印刷企業被定義為「專營或兼營排版、印刷、裝訂、複印、影印、油印、謄寫 、打印等印刷業務的單位」。 這也就是說，除新近興起的網絡傳媒以外，所有能使文字在不同範圍、以不 同方式擴散、傳播的工作和業務，都在所謂「印刷」的範圍之內，由是，「印刷企 業」並不只是那些擁有印刷機械的工廠；所有從事上述業務和工作的單位，都要執 行這個《暫行規定》。對此，《規定》第二條明確指出，「私營印刷企業亦應按本 辦法管理」。 印刷企業的開辦和經營手續複雜、條件嚴格。按照《規定》，印刷企業的負 責人必須具有「所在地常住戶口」6 ，這一條件是開辦其他企業所沒有明確提出的要求。印刷企業的創立必須經主管部 門（私營印刷企業由街道辦事處和鄉政府）、新聞出版局、文化局、輕工（廳）局 審查批准，並經所在地公安機關審查同意；在上述機關批准之後，才能向當地工商 行政管理機關申請登記。7 各單位內部的印刷廠、所，即使不對外經營，也必 須到所在地新聞出版、文化管理和輕工部門辦理登記手續，並向公安機關備案。 對承印報刊和圖書的印刷企業還有一些特殊的要求。按照《規定》，只有持 由省、自治區、直轄市一級新聞出版局頒發的圖書、報刊印刷許可證的印刷企業， 才能承印報刊和圖書，否則「不得印刷圖書、報刊」。 依《規定》，印刷企業在承印委印人印刷品時，必須詳細登記委印單位名稱 、地址、經手人姓名、印刷內容、數量及交貨日期；對委印出版物的單位，必須要 求其出具正式發排單、付印單；對委印報紙、期刊的單位，必須要求其出具報紙、 期刊登記證；對委印印刷品的非出版單位，還必須要求其出具主管單位的批准文件 和所在地市、縣以上新聞出版部門核發的由省一級新聞出版局統一印製的准印證； 對外省市委印出版物、印刷品的單位，必須要求其出具上述證件和本省（區、直轄 市）新聞出版局的准印證。《規定》還要求印刷企業，如發現委印單位委印「反動 、淫穢、迷信印刷品和非法出版物」，不僅不得承印，還應當立即向公安機關報告 。 此外，新聞出版署對圖書印刷採取了「印刷定點制度」。定點印刷企業「選 定的原則首先要看這個企業是不是堅持社會主義方向」，同時，要優先選擇國有大 中型骨幹企業和原來指定的180家印刷廠；私營（含個體）印刷廠、所不能被選擇為 定點印刷企業。 定點印刷企業的名額，由新聞出版署與省、自治區、直轄市新聞出版局商定分配， 並經其核准、批准。 在定點印刷企業印製圖書期刊，只憑發排單、付印單和期刊證即可；但委託 有印刷許可證的非定點印刷企業印刷，則必須經委印地省級以上新聞出版局的批准 ；委印單位不能委託外地非定點印刷企業印刷正式出版物，委託定點印刷企業的， 要經委印地和承印地省級新聞出版局批准。 對於那些「未經批准，擅自購置設備，從事書報刊排版、印製業務的以及無 證、無照經營者」，新聞出版署規定，「一經發現要立即取締，沒收所有設備，並 追究當事人的責任」。對已經承印了「非法出版物」的，「還應加重處罰」。 從中共黨對新聞出版等「喉舌」機關的掌握，到有關規定對印刷企業所包括 的排版、印刷、裝訂、複印、影印、油印、謄寫、打印等業務範圍，及其只能承接 單位或出版單位的正式的「合法」的印刷品和出版物的限定，所有這些，都構成了 中國公民言論自由的基本環境。在此種環境中，中國公民的言論自由權究竟是什麼 ，公民如何實現言論自由權，都是需要人們細緻研究的課題。 除了從印刷環節嚴格控制印刷品的印製以外，有關部門還通過控制印刷品的 傳播渠道－－發行，來限制印刷品的種類、流量、走向和範圍。 根據《郵政法實施細則》，委託發行的報刊社，應當根據報刊「發行的範圍 」，向「指定的」郵政發行單位出具「主管部門批准出版和領有報紙、期刊登記證 的證明」。 按照新聞出版署《報紙管理暫行規定》，只有領取了由新聞出版署統一印製的「報 刊登記證」，並被編入「國內統一刊號」（CNXX－－XXXX）的報紙，才為正式報紙 。正式報紙的發行有「公開」和「內部」兩種形式。「公開發行」的報紙，「可以 在全國或以某個地域為主的範圍內公開徵訂、陳列、銷售」；「內部發行」的報紙 ，則「只能在國內指定範圍內征定、陳列、銷售，不得在社會上公開發行」。海外 報刊的發行也「採取內部發行的方式」，並「須經國家批准的報刊進口單位辦理」 。 針對發行部分失控，「一些內容低劣的小報等刊物」在不少地方「氾濫」的 情況，中宣部曾發出通知，要求省、自治區、直轄市的黨委宣傳部與出版、發行、 工商部門一起，進行全面檢查。在《關於加強對報刊出版發行管理的通知》中，中 宣部要求，「要建立經常的檢查制度，黨委宣傳部應有專人負責閱讀、查看報刊」 （重點線為引者所加），並且強調，「對報紙刊物的管理，是黨委宣傳部的一項經 常的政策性很強的工作」。 這樣，就使中宣部及各地黨委宣傳部擔負起本應由行政管理部門所擔負的具體管理 職責。 文化部、國家工商行政管理局、公安部發出的《關於加強報刊出版發行管理 工作的通知》規定，在市場上公開銷售的報刊，不僅必須是正式出版物，而且還「 必須是經審批報刊的主管部門批准，在省級以上出版行政管理機關辦理登記，並在 刊物上刊登登記證號碼的報刊」，否則不許銷售。 對雖已登記，但「散佈資產階級腐朽思想和封建迷信」的出版單位，要分別 給予批評教育、停刊整頓、撤銷登記等處理；經營報刊銷售（包括批發）業務的單 位，凡批發銷售上述報刊，或批發銷售未經批准登記的報刊，要分別給予警告、罰 款、沒收和吊銷營業執照的處分。 而按照中宣部通知的規定，這種「行政處理除有特殊情況者外，原則上均不 登報，也不必公開評論」，即所謂的「冷處理」。 對於圖書發行，新聞出版署和國家工商行政管理局也有一些暫行規定。這些 規定的總原則就是不論是圖書的總發行、出版社自辦發行，還是由集體、個體、私 營書店（攤）發行，都必須具備類似於創辦出版單位所需要的一系列手續。同時， 重申了內部發行的圖書只能在規定的範圍內銷售，不得公開銷售，不得批發給集體 和個體書店（攤）銷售。 由此，任何公民非經官方渠道來表達個人的思想、意見或主張不是不可能， 就是困難重重；而不能在官方媒介上表達的思想、意見或主張，其在中國的傳播就 更是四面觸壁，殊多障礙；即使破壁而出，恐怕也難逃被「處理」的命運。 刊載內容的規定 如果說中共對新聞出版機構的創辦、以及對新聞出版物的印刷與發行進行控 制，還只是使新聞出版機構成為「喉舌」的外部條件的話，那麼，對新聞出版物刊 載內容的控制，則是使「喉舌」傳達出中共黨的旨意的重要保證。對新聞出版物刊 載內容的控制，是使新聞出版這個「喉舌」始終受控於中共「大腦」的關鍵所在。 沒有對新聞出版物刊載內容的控制，其他手段控制的效果就會減弱或化為烏有。 對新聞出版物刊載內容的規定，一般是由中共中央有關部門直接作出。僅正 式行文、以文件方式下發的通知、意見、建議、決定和規定，就涉及了政治、經濟 、文化、社會等各個方面。此外，中共中央辦公廳、國務院辦公廳、中宣部等部門 還常常以聯合發文、電話通知、「打招呼」、開「通氣」會等方式，隨時對新聞出 版機構下達指示，規定其刊載或禁載的內容。 為了方便控制，中共中央規定所有重大新聞均由新華社發佈。按照規定，中 共黨和政府的重大政策、決定、重要文件、重要會議－－即「政治局會議和書記處 會議決定中一些可以公開報道的內容」、中央領導人重要活動、同外賓會見時發表 的涉及國內國際重大問題的談話、重要人事任免、領導人去世等新聞，皆由新華社 統一發佈消息。同時，新華社「應採取措施保證中央廣播電台、國際廣播電台和中 央電視台同時發出」。 這些規定，為中共所謂「重大新聞」的概念作出了比較正式的說明。 由此還可以看出，中共對新聞媒介的控制，主要是採取控制消息來源的方式 ，從減少消息來源上，來規範新聞出版物刊載的內容。為此，國務院辦公廳幾次發 布通知，嚴格控制在北京舉行新聞發佈會；新聞出版署據此制定了《在京舉行新聞 發佈會登記暫行辦法》，中宣部也對公民個人舉行記者招待會提出了「幾點意見」 。這些通知、辦法和意見，對舉行新聞發佈會規定了逐級審批、統一登記等嚴格的 條件，要求新聞出版機構對未經登記的新聞發佈會「不予採訪，不作報道」。對公 民個人舉行記者招待會，中宣部要求各級黨委和行政部門要「引導他通過其他正當 渠道反映情況和要求」；對擅自舉行記者招待會的公民，要「事後按其情節輕重， 嚴肅追究，依法處理」，並且規定，「凡以個人名義舉行的記者招待會或新聞發佈 會，一般不要公開報道」。新聞發佈會和記者招待會如邀請外國記者和外國駐京機 構人員，必須徵得國務院新聞辦公室、新聞出版署、外交部、各省、市、自治區外 事辦公室的同意。 按照有關規定，重大災情、疫情、突發事件的報道要由新華社統一發稿，各 新聞機構不得在「未按規定經有關領導批准的情況下搶發新聞」。國務院辦公廳和 中宣部的有關《通知》規定，「對不同性質的突發事件，在宣傳報道上應採取不同 的方式處理」，比如，對「有外籍和港澳乘客的飛機、火車、輪船、汽車失事」、 及「外電可能報道或在群眾中廣為流傳的」，應盡可能在事件發生的當天對外報道 」，「力爭先於海外新聞機構發佈消息」，但同時「又要慎重，注意維護國家形象 、民族利益並嚴格按照我涉外方針政策和國際法、國際通例報道」；對各種自然災 害，「原則上可報道」，「但在什麼範圍報道，要視災害規模而定」，對重大災害 ，應「由中央新聞單位請示國務院後向全國報道」。此外，災害報道「要注意在一 個時期不要過分集中」，新聞單位「對造成重大事故的原因，在主管部門得出結論 前」不得發表「猜測之詞」，「以免給事故處理增加人為的困難」。 對已然的災害如此，對災害的分析或預報也不能隨意刊載。1999年初，在「 全國宣傳部長會議」上，江澤民就會前兩天《北京晚報》上刊載的有關國家地震局 對未來幾年中國地震形勢的分析的報道，質問新華社、國家地震局和北京市的負責 人為什麼刊載這樣的信息。可以預計，在此以後，這樣的分析預測將在中國的媒介 中絕跡。 對「重大群眾性騷動」和恐怖主義行為的報道，「為避免多口發稿可能引起 的口徑不一」，和「防止對同一事件發出互相矛盾的信息和評論，給工作造成被動 」，應由新華社統一發稿。對「規模不大，影響較小」的非法遊行示威、集會、騷 亂等事件，「一般可不報道」，「如需公開報道，也只在有關地方報道」。這類稿 件都要逐級送審，「經當地黨或政府負責人核閱後即分別報新華社、人民日報、廣 播影視部」，並由此三家中央新聞單位的領導決定送國務院審定。 國務院辦公廳和中宣部還要求「有關主管部門在處理事件過程中，應及時提 出新聞報道的原則和意見」，「以統一報道口徑，作為新聞單位進行深入報道和評 論的依據」，並「審閱」「新聞報道中涉及的重要數字和重要情節」。這些「新聞 報道的原則和意見」，「重要的報中央和國務院確定」。 在突發事件報道中，「一般不宜准許」外國記者進行現場採訪，但要通過其 他方式向他們提供情況，「引導他們進行客觀的報道」。對「有必要點名批評有關 外國新聞單位的歪曲報道時，應事先報中宣部對外宣傳局商外交部新聞司研處」。 按照中共中央辦公廳和國務院辦公廳《關於國內突發事件對外報道工作的通 知》規定，「突發事件包括突然發生的重大政治性事件、惡性事故、涉外和涉台港 澳事件等」。有關突發事件的新聞報道要「有利於我國的改革、發展和穩定」，「 有利於維護我國的國際形象」，要「把握時機，注重效果」。 突發事件的對外報道要「按照黨中央和國務院的統一部署進行」，由中央對 外宣傳辦公室協調，「歸口管理」；未經批准，「其他新聞單位不得自行發稿」。 「事件發生地的黨政機關和中央有關主管部門可以對突發事件提出報道建議，但不 得自行向境外發佈消息」。 突發事件由新華社「統一發稿」，「有的可先對外報道，再對內報道」；「 對境外關注而國內無需報道的消息，可只對外報道」；「有的可在當地報道，不做 全國性報道」。 中共中央辦公廳和國務院辦公廳還要求，負責處理事件的單位「要指定專人 管理參加現場採訪的記者」；記者在採訪中要遵守有關宣傳紀律，「服從現場指揮 」，「不得妨礙事件處理工作」。 除上述規定之外，有正式文件下發，對一些具體問題所作的部分明文規定還 有 ： －－黨和國家領導人在北京或外地的活動，如公開報道，由新華社統一發稿 。地方黨政領導人的各種活動，一般不作專門報道。 －－針對有關毛澤東、周恩來、劉少奇、朱德、鄧小平、陳雲、江澤民、李 鵬的「作品過多」的問題，中宣部和新聞出版署規定，此類作品，觀點「必須符合 中共中央《關於若干歷史問題的決議》、《關於建國以來黨的若干歷史問題的決議 》以及中央有關文件的精神」，「不得損害黨和國家領導人的形象」，「不得洩漏 黨和國家的秘密」，「不得損害黨和國家的利益」。報刊刊載這類作品，要與其專 業性質相符，否則，「不得刊載」。 －－可作公開報道的在基層活動的中央領導人的範圍為：中共中央政治局常 委、國家主席、軍委主席、人大常委會委員長、國務院總理、中顧委主任、中紀委 第一書記、全國政協主席，其他人代表中央或國務院活動時，「均應作報道」。但 報道其「涉及黨和國家方針、政策時」，「要注意口徑基本一致，避免為外界的虛 妄猜測提供口實」。 －－有關黨和國家領導人的報道，要「按照各自的審批程序報批」，或「報 送黨和國家主要領導人指定的部門和人員審批」；中央領導人在基層的活動是否公 開報道，「應徵得本人同意」，並且「稿件應由本人審閱」，「編輯部可作技術上 的把關」，遇有疑難問題，則「要送請中央主管宣傳報道的領導同志審定」，「不 能擅自處理」。 －－各種歷史人物、事件的紀念活動以及紀念性節日的活動，均應在當日舉 行，並應革除「以請到高級領導人參加為榮耀的陋習」，否則，「一律不予報道」 。 －－對「友好國家和友好黨」的情況，「嚴禁作不友好的評論及將我內部討 論情況公開報道」，同時，也不准「公開轉載外國報刊的一些不友好評論」；只能 作「正面、客觀的報道和闡述」。 －－「嚴禁發表或轉載對各國領導人進行人身攻擊的文章、漫畫」，有關國 際問題的評論、文章，如公開發表，「必須報請有關領導部門批准」。有關內部調 研材料和分析意見，「一律不准發表或轉載」。 －－「新聞出版單位不得刊播內部報刊出版的消息」，「不得轉載、播發內 部報刊的消息、文章」。 －－「涉外領域授權有限，各有關新聞單位要嚴守紀律，不能自行其是」。 具體而言就是，駐外、出訪記者，在採訪外國領導人和各階層人士時，不要提出一 些敏感或尖銳的問題，「不要探尋他們不願透露的隱衷和提出容易引起他們不快的 敏感問題」。有關採訪計劃，「應事先報送我駐外機構黨委批准」。 －－新聞機構對外國國家元首和政府首腦的採訪，「事先應將採訪計劃報中 央外事工作領導小組審批」，「不得自行決定這類專訪」。經批准的專訪，其內容 要與駐外使館協商決定；使館難以決定的，要與外交部和中聯部協商決定。 －－駐外記者參加駐在地領導人舉行的記者招待會，要與使館協商，採訪和 提問「不要涉及重大敏感問題」。同時，對專訪內容「一般不承諾全文發表」，「 如涉及敏感問題在報道處理時應商中央外事部門，或報中央外事工作領導小組審定 」。 －－對其他社會主義國家重大歷史事件、人物的評價，「可按照這些國家官 方公佈的正式決定和消息作客觀報道，不宜發表與當事國官方公開表態不同的評價 ，更不應該大量引用西方或該國持不同政見者所披露的材料和觀點」，「凡涉及這 類有關重大、敏感的國際問題報道，請嚴格執行請示報告制度」。 －－「不要進行有關梵蒂岡、羅馬教廷和羅馬教皇的專題報道和介紹」，在 報道時涉及此方面問題「要慎重處理」，「不要渲染」；「一些重大敏感問題，應 先報主管部門審定」；地方性報刊、廣播、電視「一般不要涉及有關中梵關係的問 題」。 －－對於刑事案件，「不宜在公開報道中大事宣揚」，「更不宜連篇累牘地 報道血淋淋的細節和統計數字」；即使宣傳典型案件，「也要講究分寸，注意效果 」；「但是類似的宣傳一多、太集中」，「也難免給人一種我們社會還很不安寧的 印象」；「非公佈不可的」大案和要案，「一般可在案件發生後先發佈消息，審結 後報道處理結果」，即只報道「頭尾」即可，「不是特別必要的，不做連續性的追 蹤報道」；不適當的報道，對歹徒有「誘發的作用」；對與壞人壞事作鬥爭的事跡 ，「有的只可登當地報紙，一般不必向全國播發」。 －－對大案要案的報道，在「案件的選擇、報道的時機和採取的形式」上， 「要根據具體情況而定」，「由中宣部統一安排和審定」，並「視內容分別商中紀 委、政法委」，報中央批准後，「由新華社統一發稿」，中央各新聞單位採用；「 除統稿外，專稿只供指定的新聞單位採用，未經批准，不許轉載、轉播」；「各種 文摘性報刊，……不要擅自進行摘錄或綜合報道」。 －－有關「販毒、賣淫、拐賣人口、溺嬰等違法案件，未經批准，一律不報 道」。 －－「凡有損解放軍、公安、檢察、法院、司法、安全、海關等國家執法機 關形象以及涉及我國外交形象的案件，未經中央批准，一律不許公開報道」。 －－對於溺棄女嬰案件的報道，「一定要有全局的觀點，既要考慮到積極效 果，又不要忽視可能引起社會上、國際上的不良影響」，「要注意真正有利於社會 的安定，有利於維護我們在國際上的形象」。為了「在宣傳上要變被動為主動」， 「以後不要再公開報道溺嬰」。 －－對於「端正黨風宣傳報道」，「應著重報道大案要案，小案一般不要報 道」。「不要把一段時期內處理的各種案件，集中進行綜合報道」。 －－在端正黨風的宣傳報道中，「不要不加分析地把注意力引向高級幹部及 其子女」，「絕不要搞株連、附會」，「報道案情時不要用『衙內』、『王子』之 類既不準確又帶煽動性的詞彙」。 －－對於販毒案件，只能在涉外毒品買賣的「四類案件中有選擇有計劃地進 行」，並在案件公佈前「報公安部審定」，「未經批准，任何地區和單位不得自行 公佈」；「對國內取締、查處私種罌粟和吸食毒品的違法犯罪活動，仍然不進行公 開的宣傳報道」；中央新聞單位、音像出版部門採訪、攝制禁毒的新聞、專題錄像 、拍攝照片，「一律憑全國禁毒工作領導小組辦公室介紹信，否則不予接待」，省 級新聞單位，則由省級禁毒領導機關負責把關。 －－對「偵破賣淫嫖娼案件的通訊、案例報道，查處賣淫嫖娼人員的數字， 以及對賣淫嫖娼人員收容教育和嫖客、賣淫婦女的專訪」，「不要在報刊、廣播、 電視中出現」。 －－「對拐賣婦女兒童犯罪的集中打擊行動不登報、不廣播」，「典型案件 可由各省、自治區、直轄市黨委、政府把關有選擇地在地方報紙上公開宣傳」，「 這類違法犯罪活動不甚嚴重的地區可以不進行宣傳報道」。 對於電視和廣播，中宣部和行政管理部門還有一些特殊的規定。部分具體規 定如下： －－地方各級廣播電台、有線廣播電台、轉播台、電視台、有線電視台和差 轉台，「都必須以專用頻道完整轉播中央人民廣播電台、中央電視台的第一套節目 」，這是縣（市）廣播電台和電視台、差轉台、有線台的「首要任務」，並且「在 轉播中央台節目時，不得插播自辦節目和廣告」；縣（市）電視台「不得自辦文藝 節目」，「各電視轉播台、差轉台不得自辦節目」。 －－地方廣播電視網絡建設和發展的重點，是「將擴大中央和省級廣播電視 覆蓋放在主要位置」，對此，「地方各級黨委宣傳部門應監督、檢查」。 －－「各廣播電視廳（局）要把『不得在中央電視台和省級電視台新聞節目 播出時插播字幕廣告』作為一條宣傳紀律」，對拒不執行的，要追究領導者的責任 。 －－「各電視台每天所播出的每套節目中，境外電視劇不得超過電視劇總播 出時間的25％，其中黃金時間（18時至22時）不得超過15％」。 －－有線電視台播放的錄像製品，「實行統一供片」，即「向有線電視台提 供錄像製品的單位，由各省級廣播電視行政管理部門確定」。 －－「有線台播放的境外電視劇（含錄像製品）必須是經廣播電影電視部審 查批准同意播放的影視劇目，並由廣播電影電視部指定的單位統一提供」。 －－禁止播放衛星傳送的境外節目、港、澳、台電視節目和未取得《有線電 視准播證》的錄像製品。 －－對於引進的境外電視劇、合（協）拍電視劇，「其交流活動由承辦單位 提前報廣播電影電視部社會管理司批准」，並且「必須嚴格按照廣播電影電視部批 准的播出範圍交流、播出」。(未完待續)□