兩種主權觀 聯合國秘書長 安 南 科索沃危機發生之後接踵而至的東帝汶悲劇，再一次引起人們對一個問題的 關注，即在大批民眾死亡和遭受苦難，應該負起責任的國家不能或不願制止之時， 國際共同體需要及時地加以干預。 在科索沃危機中，一些國家沒有尋求聯合國安理會的授權就進行干預。在東 帝汶危機中，安理會只是在得到印尼政府的請求之後，現在才授權予以干預。我們 都希望，這種干預將迅速地穩定局面，然而，數百名或許數千名無辜民眾已經死亡 。正如五年前發生的盧旺達危機那樣，人們指責國際共同體採取的行動太少、太晚 。 這些先例無一可以成為令人滿意的新千禧年模式。正如我們所瞭解的那樣， 在發生大規模系統性違犯人權行為時，國際共同體不能袖手旁觀。我們還明白了， 如果要得到全世界人民的持久支持，這種干預必須立足於合法性原則和普遍性原則 。我們需要使我們的國際制度更加適應於一個出現了新演員、新責任和新的和平與 進步可能性的新世界。 特別是由於全球化和國際合作的力量，國家主權在其最基本意義上正在被重 新加以定義。國家現在被普遍認為是一項為人民服務的工具，而不是與之相反。與 此同時，一種重新興起的、範圍廣泛並日益擴展的個人權利意識，強化了個人的主 權，即聯合國憲章和後來的國際條約所規定的個人的基本自由權。當我們今天讀到 聯合國憲章時，我們就更加認識到，聯合國憲章的宗旨是要保護人類的個人，而不 是保護虐待他們的人。 世界上發生的這些變化並未使棘手的政治選擇變得更加容易，但卻迫使我們 重新想到以下這類問題，例如聯合國如何回應人道主義危機，為何某些國家願意在 某些危機地區採取行動，卻不願在另一些地區行動，儘管這些地區的死亡與苦難程 度同樣嚴重甚至更加糟糕。從塞拉利昂到蘇丹，從安哥拉到阿富汗，那裡的民眾所 需要的不只是同情的言辭，他們需要真正的持久的支持，幫助他們結束週期性的暴 力，為他們提供一個得到和平與繁榮的新機會。 盧旺達的種族滅絕事件表明，面對大規模屠殺而袖手旁觀，會造成多麼可怕 的後果。但今年科索沃衝突提出了另一個同樣重要的問題，即沒有獲得國際共識和 明確合法授權的行動的後果問題。 一方面，一個地區性組織沒有獲得聯合國批准就使用武力是合法的嗎？另一 方面，聽任大規模系統性地違犯人權、造成嚴重人道主義後果的行為繼續下去而不 加以阻止，這是可以允許的嗎？在科索沃危機中，國際共同體未能協調這兩種引人 注目的利益，只能被看成是一場悲劇。 我認為，為了避免下一世紀重演這種悲劇，國際共同體不僅在應該制止大規 模系統性違犯人權行為(無論在何處發生)這一點上，而且在決定應該由誰、在何時 採取何種必要行動的方式上，取得共識是非常重要的。科索沃危機及其後果引出了 一場具有世界重要意義的爭論。對於爭論的雙方，我們都可以提出幾個他們很難以 回答的問題。 一些人認為沒有獲得聯合國批准就使用武力，是對未來國際秩序的最大威脅 。我們可以問他們：暫且不管科索沃，請想一想盧旺達；暫時想像一下，在那些導 致種族滅絕的黑暗日子裡，曾經有一個準備並願意以行動保護圖西族人民的國際組 織，但安理會卻拒絕或者拖延為這個組織的行動開綠燈；在恐怖已經開始發生時， 難道應該讓這個國際組織站在一旁無所事事嗎？ 另一些人認為科索沃行動開闢了一個新時代。在這個時代，國家和國家集團 可以不顧已成立的執行國際法的機構，而自行採取軍事行動。我們同樣可以問他們 ：這類干涉是否存在暗中損壞這個第二次世界大戰後創建的不完善的但卻具有活力 的安全制度的危險性？是否會樹立一種關於未來干涉的危險先例、這種先例缺乏關 於在何種條件下誰可以援引這些先例的清晰標準？聯合國憲章並沒有否認超出國界 之外的權利。聯合國憲章說：「除非具有共同利益，不得使用武力。」什麼是共同 利益？誰來定義它？誰來捍衛它？要經過誰批准和採取何種干涉手段？在尋求這些 急迫問題的答案時，我認為需要特別小心地考慮關於干涉的四個方面的問題。 第一，干涉不應僅僅被理解為使用武力。世界現今發生的許多沒有引起人們 注意或沒有受到挑戰的危機，其悲劇性的諷刺意義在於，它們可以通過其危險性遠 遠小於今年我們在南斯拉夫所看到的那種干涉行動來解決。然而，全世界對於維護 和平、人道主義援助、恢復經濟和重建家園的支持程度，因不同的地區和不同的危 機而具有極大的差異。如果對人道主義行動的新承諾要獲得全世界人民支持，它就 必須是，並必須被看成是對於任何不同地區或國家都一視同仁。人類畢竟是不可分 割的。 第二，顯然，傳統的主權觀念並不是採取有效行動處理人道主義危機的唯一 障礙。國家確定其利益的方式也具有同樣的重要性。自冷戰結束以來，世界發生了 深刻的變化。我擔心我們關於國家利益的觀念並未隨形勢變化而發生相應變化。在 新的一個世紀裡，我們需要一種新的、更廣泛的關於國家利益的定義。它將引導各 國為追求共同目標和價值而更緊密地團結起來。在人類今天面臨許多挑戰的情況下 ，各國的集體利益就是國家利益。 第三，在有必要進行武力干涉時，有權根據國際法批准使用武力的聯合國安 理會，必須能夠起來迎接挑戰。我們絕不能只有兩種選擇：或者在面臨種族滅絕時 (如盧旺達)，為了維持安理會的團結而不採取行動；或者在安理會發生分裂的情況 下，某個地區自行採取行動(如科索沃)。在這兩種情況下，安理會應該能夠找到維 護聯合國憲章原則的共同立場，並為保衛全人類而採取行動。 安理會的威懾力具有與它的執法力相同的重要性。除非它能夠在理由公正、 手段可行的情況下，集體地顯示自己的威力，它在全世界人民心目中的可信度就會 受到損害。如果發生犯罪行為的國家知道國界並不能提供絕對的保障，安理會將采 取行動以阻止最嚴重的反人道主義罪行，它們就不會認為自己可以免受懲罰從而讓 這種行為繼續進行下去。聯合國憲章要求安理會成為人類「共同利益」的捍衛者。 在這個人權的時代、相互依賴的時代和全球化的時代，除非安理會成為這種角色， 就會被其他組織取而代之。 第四，在戰爭結束之後，國際共同體對和平的支持必須如同對戰爭的支持一 樣強大。在這種情況下，最重要的是保持連續性。正如我們對人道主義行動的支持 那樣，如果它要具有合法性，就必須具有普遍性；我們對和平的支持也不能一旦停 火就立即結束。如果要保障持久和平，戰後的工作所需要的技巧、犧牲和資源並不 少於戰爭時期。 這項正在發展中的、主張為保護公民不受大屠殺而進行干涉的國際準則，無 疑將繼續對國際共同體提出深刻的挑戰。在某些地方，它將遇到不信任、懷疑甚至 敵視。但我認為，總的說來，我們應該歡迎它。為什麼？因為，儘管實行這項準則 會遇到各種困難，它確實表明，人類今日已經比過去更不願意容忍民眾遭受苦難， 並更加願意為它做點事情。□ (曹世華譯。原載1999年9月18日英國《經濟學家》)