村民自治：是中共「改善」專制制度的一個組成部分 朱 帆 中國大陸在改革開放的推動下，大約從八十年代中期，就開始在農村推行村 民自治和農村幹部選舉。對於這種鄉村範圍內的基層民主，迄今為止，得到了中國 大陸內部甚至是西方學者的普遍讚譽，近年來，一批西方學者，還到中國大陸的農 村作了實地考察，考察的結果，所得出的結論幾乎是一致的，有人說：這是一場真 正的民主試驗；也有人說：這一基層民主實踐是「整個國家向民主政府邁進的一步 」。 西方理論界對中國大陸鄉村基層民主的肯定，無疑地，也刺激了中共敏銳的 政治神經，中共專制的政治制度，一直都在國際上受人垢非，但現在，它在推行鄉 村基層民主的問題上，居然能獲得一些「肯定」，這不能不使中共大感驚喜，驚喜 之餘，中共也會很自然地尋找其中可以利用的價值。結果，中國大陸鄉村基層民主 ，就成了中共鞏固新權威、並為江澤民的「開明形像」進行塗脂抹粉的一劑化妝品 。在這裡我們且不說鄉村基層民主這一措施的決策、制定和推行的過程基本上和江 澤民沒有太大的關係，就是鄉村基層民主本身，是不是真的就值得西方學者那樣大 加肯定，都是有疑問的。我們認為，中共在鄉村搞基層民主，這當然不能說是一件 壞事，但它和中共整個專制制度龐大的體系比較下來，卻是一件微之又微的小事， 而且中共在決定搞這件「小事」時，基本動機絕不是為了使「整個國家向民主政府 邁進」，而是恰恰相反，是要「改善」中共的專制制度，使中共專制制度的政治機 器能更加有效、更加靈活地對中國大陸的鄉村進行控制，在這裡，中共實際的「目 的」與西方學者假想的「目的」顯然是南轅北轍的，所以，我們認為，研究這類問 題，還是應該先從中共的「目的」研究起，脫離了中共的「目的」，也就脫離了方 向，脫離了問題的本質、脫離了中國大陸的實際。 中共推行「村民自治」的背景 眾所周知，中共是一個頑固而又堅強的專制政體，那它為什麼又會主動地在 中國廣大鄉村搞村民自治呢？ 這當然是和改革開放分不開的，是改革開放在新形勢下「逼」出來的產物。 在改革開放之前，即五十年代至七十年代整整二十多個年頭中，中國大陸鄉 村都是在集體化政策的束縛下經受著中共鐵一般的控制，特別是五十年代末全面實 施的集經濟、社會、政治為一體的「一大二公」的人民公社化制度，徹底剝奪了農 民對生產資源的佔有權，一方面使農民淪落為農奴，另一方面也造成了對農業經濟 的破壞。到了七十年代末，人民公社已走到了山窮水盡的地步，導致了農村普遍的 貧困化。中共出於挽救政權的目的，才在新一代領袖的導引下，放棄了人民公社， 接受了農民自發的家庭聯產承包責任制，開始了經濟層面上的農村改革。 然而，農村的經濟改革卻引發了農村一系列嚴重的政治及社會問題。其中最 突出的就是：農村基層行政組織「權威」的喪失以及衰敗，農村黨組織與農村幹部 和農民關係的日益緊張，以及隨之而來的國家與黨對農村統治的合法性與能力的雙 重危機的加重。 我們先談談農村基層行政組織「權威」的喪失以及衰敗的問題。大約在八十 年代初期，中國大陸農村基本上結束了「人民公社——生產大隊——生產小隊」這 樣一種三梯級的行政管理模式。政治社會組織的變更，一是使農民的自主性大大提 高，二是使農村幹部的權威大大縮小。在過去的「人民公社」時代，生產大隊以下 的農村幹部，都不是由「國家」發工資、而是由農民供養的，由於農村幹部在人民 公社解體後所控制的集體財產比以前少了，相應地，他們為村民提供的公共服務也 大幅減少，再加上農村幹部必須執行一些不受農民歡迎的國家政策，如徵稅購糧、 計劃生育等等，使農民更把對幹部的供養看成負擔。而與此同時，農村幹部在面對 日益富裕的農民時，也對自己微薄的薪俸感到不滿。兩方面的原因，終於導致了農 村幹部的大量流失，根據中共政府在一九八五年所做的一項統計，調查發現，從一 九七八年到一九八四年，全國農村基層幹部的數量減少了一半，其中鄉、鎮（原公 社一級）幹部雖然增加了百分之九，但村委會（原大隊一級）幹部卻減少了百分之 十三，村民小組（原生產隊一級）更幾乎如樹倒猢猻散，減少了百分之六十九。農 村幹部的流失也帶來了農村基層黨組織的癱瘓，八十年代末期，中共在農村基層的 黨組織，大約有一百三十萬個，根據中共一九九二年調查，農村黨支部中，屬於全 癱瘓的，有百分之三十；半癱瘓狀態則達到百分之六十。 農村基層黨組織「權威」的喪失與衰敗，引發了農民對農村幹部關係的緊張 。導致干群關係緊張的因素很多，比如說：農民對農村幹部所執行的國家政策以及 對地方政府徵收苛捐雜稅的不滿；農民對農村幹部不能有效地處理鄉村公共事務、 維護村民利益的不滿；農民對農村幹部普遍的多吃多佔、貪污腐敗的不滿；……這 些不滿，造成了農村社會的動盪。根據《人民日報》一九八八年四月十二日所披露 的調查，在農村，大約只有百分之三十八的農民對農村幹部給予肯定的評價，這個 數字在中共新聞的控制下，顯然是被誇大了。根據我們在大陸時曾經看到的內參資 料，一項在河南省駐馬店舉辦的大型調查中，認為干群關係緊張對立的竟高達百分 之七十八。 這樣一來，原來中共所建立的農村基層政治組織的管理形態可以說在改革開 放的衝擊下，於八十年代初期，就已經完全失靈了，整個農村陷入了一個「黨」無 法進行有效統治的混亂狀況。這些混亂表現在：（一）農村治安急劇惡化，根據中 共公安部所做的統計，中共大陸農村的發案率，在八十年代，增長率為百分之十四 ，而到了九十年代初期和中期，則增加了百分之十七，遠遠超過城市的百分之五到 百分之七的增長率；（二）抵制國家政策以及地方制定的「土政策」的行為迅速增 加，這些行為包括抗糧、抗稅、抗計劃生育、圍攻政府、阻礙國家公務人員執行公 務等，其中最典型的如四川省仁壽縣被江澤民稱為「出了陳勝、吳廣」的抗交路稅 事件，根據《爭鳴》雜誌披露，僅類似問題，在九四——九五年問，在大陸農村就 發生了七千八百餘起。（三）流氓團伙、聚眾賭博、宗族械鬥的案件也大量增加， 以宗族械鬥為例，根據披露，江西省一九九零至一九九三年，共發生宗族械鬥事件 一千三百餘起，參與人數十九萬人次，死亡一百五十九人，五千人受傷，情況的確 是相當嚴重的。（四）宗教組織氾濫失控。中共出於維護政權的目的，對宗教問題 相當敏感。但隨著農村管理組織的癱瘓，宗教組織則趁虛而入，迅速繁衍。基督教 、天主教、佛教、道教、回教乃至一些傍門邪教，在農村都得到了發展。根據相關 資料，僅河北一省，天主教都徒就有一百二十餘萬眾，而在雲南省的大理州，佛教 信徒更高達全州人口的百分之八十。 上述等等，都逼使中共必須拿出一套辦法，重建農村的政治秩序，使之能有 效地服從中共專制政府的統治。 舊體系不行了，中共便「創造」了一個新的體系——這就是所謂農村基層民 主制度：村民自治。 中共對「村民自治」的決策過程 首先，需要說明的是，「村民自治」制度和「聯產承包責任制」一樣，它的 專利權最初並不屬於中共，而是來自於廣大農民。 最先創造「村民自治」形式的，是廣西自治區的宜山縣與羅城縣。大約在八 十年代初期，這一地區的農民為了應付人民公社解體後所導致的政治真空，自發地 通過選舉形式組織了代表村民自身利益的村民委員會。農民的自發行動，表現了農 村民意的一些最基本的傾向：（一）隨著承包制的推行，農民已產生了最原始和最 低級形態的參政意識以及對民主的訴求，這裡所說的「原始」和「低級」，是村民 的參政意識以及民主的原動力只表現在對「村」這一級行政管理權的佔有上。後來 農民的參政過程雖經過八十年代到九十年代長達十多年的發展，但迄今為止，仍始 終沒有突破「村」一級的堡壘，更沒有向高的層面擴展。（二）它同時也表現了農 民對舊體制的「黨」包辦一切的不滿，村民委員會的本身，就體現了對「黨」的不 信任與對「黨」的排斥。上述這兩點，從它的內在的特質來看，原本是「體質外」 的，是農民對中共集權政治的一種反抗的表現。但是，非常可惜的是，在中共「一 黨專制」的大環境下，農民這一最基本的「體制外」的政治訴求卻無法在反對派的 政治力量中尋找到根植的土壤，所以它很快地就被中共所利用，並通過中共一系列 的決策過程，終將「體制外」的農民的政治訴求轉變成「體制內」的農村基層民主 。 這一轉變過程是怎樣發生的呢？ 大約在八二——八三年這一段時間，中共高層曾就鄉村基層的政治組織模式 問題進行過爭論。中共中央組織部主張強化鄉村黨支部的功能，國務院傾向建立村 公所，而人大則主張村民自治。中共中央組織部的意見曾一度佔了上風，在此情況 下，中共也於這個階段，開始了對以農村黨支部為目標的「整黨」工作。 但這次「整黨」卻因效果不佳，無疾而終。作者本人曾於八三年任記者期間 ，到鄉下作過農村基層整黨調查，並寫過調查報告。當時感受最強烈的，是中共「 整黨」的指導思想，基本上還是過去「左」的和「舊」的那一套，結果造成「整黨 」的走過場，而隨著反資產階級自由化的結束，「整黨」也就偃旗息鼓了。 在這個問題上，中共絕對不是不想通過強化農村基層黨組織的途徑來管理農 村，而是中共自己也意識到，它沒有辦法而且也缺乏力量拿出一套適合農村情況的 新的意識形態來管理農村，再加上一百三十萬個農村基層黨組織都全面癱瘓，如此 巨大的工作量，就是想「整頓」也「整頓」不了，所以在這些情況下，迫使中共不 得不放棄原來的老路，進而「順應民意」，改採「村民自治」了。 在搞「村民自治」前，中共也曾對「村民自治」的影響力作過評估。一九八 五年，作者本人在貴州聽過胡耀邦的一次報告，胡耀邦在談到農村基層民主時，特 別強調了「村」這個範疇，當時明顯的感覺是，基層民主僅只是在農村的「村」這 一級才會發生的事。在中共的政治結構中，「村」是最小的單位，它離真正的中共 政權的核心，還不知隔了多少層。我們想，這也許就是中共敢放膽搞農村基層民主 的最根本的原因。在江澤民的主導下，召開了十五大，就更證明了我們的這一估計 的正確性。十五大在政治架構上，最主要特點是集權，其集權的程度，事實上已經 超過了鄧小平統治的時期，甚至和毛澤東相比，也有過之的地方（江澤民集黨、政 、軍職務和權力於一身，至少在對「職務」的佔據上，他已經超越了毛澤東），十 五大總的集權走向和農村基層民主剛好是相反的，這就說明了農村基層民主雖然在 農村搞了十幾年，但對促進中共整體的政治架構的變化，可以說還沒有產生一絲一 毫的影響力。 對農村基層民主的決策起了決定性的重要作用的人物，是當時任全國人大委 員長的彭真。彭真最早表態支持廣西宜山、羅城等地農民自發選舉村民委員會的做 法，並在一九八二年修改憲法時，堅持將村民委員會寫進憲法之中，此後，彭真又 積極推動有關村民自治立法工作。一九八七年，在彭真即將卸任前夕的六屆全國人 大第二十三次會議上，終於通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》 ，並規定於一九八八年六月一日起在全國實施。 在這裡需要特別指出的是，《村委會組織法》雖然涉及的只是一個最低層的 「村」級行政單位的民主自治問題，但在中共黨內，也不是沒有鬥爭的，特別是一 九八九年「六四事件」以後，中共的極「左」派利用當時的政治形勢，就把村民自 治當作攻擊的目標，認為搞農村基層民主是「放棄黨對農村的領導」，是在農村推 行「資產階級自由化」。但是，這種「反對」的聲音在彭真的干預下，終於還是被 壓下去了。此後幾年彭真雖然不在其位，但一有機會，也還要聽取有關部門對村民 自治情況的匯報。所以說，在中共那樣一個特定的政治機制下，假如沒有像彭真這 樣有足夠權威力的元老，沒有像彭真這樣的「一念之間」所得到的偶然，農村基層 民主這種頗具開放色彩的措施，是不可能得到實施的。 中共對村委會的控制使村委會的性質產生異化 但是，我們當然不能因此而把《村委會組織法》的評價搞過了頭，因為這畢 竟是共產黨自己制訂的法律，它的根本目的除了維護共產黨的利益之外，並沒有別 的。所以，在《村委會組織法》中，在每一個最關鍵和重要的部位上，都充斥了中 共企圖利用虛假的「民主」的形式來保護自身的利益的內容。 舉例言之： 一、農民創造了「村民委員會」，其目的是很明顯的，即意圖建立一個獨立 於政府的社區性自治組織。而《村委會組織法》卻在賦予了農民有限的獨立性外， 又將這種村民的自治性組織轉換成政府的一個基層機構，進而履行行政職能。所以 ，在《村委會組織法》中，中共規定，村委會除了有負責農村公共事務、調節糾紛 、維護治安、服務協調經濟活動、保護環境、管理和維護鄉村的集體財產和經濟體 、開展文化活動等自治性的職能外，還有類似如負責農民納稅、服兵役、義務教育 、計劃生育、農產品訂購等政府職能。這種職能的轉換，就從整體上保證了政府對 村民委員會的控制。 二、按照憲法規定，村委會是屬於農民自我管理、自我服務的群眾性組織， 是由村民會議授權的行政機構，照理說它只對村民會議負責，應該是沒有什麼「上 級領導」的。但是《村委會組織法》以及各省對村委會的具體規定，都確定了鄉、 鎮政府可以指導村委會工作，這就使由村民獨立選舉的村委會的性質得到了異化， 特別是當鄉、鎮政府「指導工作」的內容與村民利益發生衝突時，村委會並不能因 其「自治性」而保證保障村民的利益。除此之外，雖然在《村委會組織法》中沒有 寫明，但由中共中央所秘密頒發的一九九０年十九號文件，卻明確規定了必須要把 村委會置於黨的領導之下，根據這項原則，各省在執行中又有不同的發揮，一些地 方政府，如山西、陝西等省規定的很嚴格，指出所謂黨對村委會的領導，就是村黨 支部對村委會的領導。另外一些省份雖然在說法上較為含糊，但在實際的操作中， 村黨支部都具有對村委會的控制權——當然這種控制權是否真的發揮了效能，那又 是另外一回事了，因為在中共內部的組織結構中，村黨支部是一個最薄弱的環節， 村黨支部自身的癱瘓，使得它對村委會的「領導權」在實際效益上又顯得非常無力 。 三、在村委會自身的建設上，選舉的程序是一個相當重要的部位，選舉是否 能真正按照村民的意願執行，關係到村委會是否具備了真正的「自治」的特徵。《 村委會組織法》對此規定的也是非常籠統的，它對許多有關選舉的事項如選舉的組 織、方式以及候選人的產生，都沒有細則可循，結果造成了各省、市各行其是，有 的地區比較開放一些，而更多的地區，則是相當保守的。例如在選舉組織問題上， 由於《村委會組織法》規定了鄉、鎮政府可以指導村委會工作，這事實上也就等於 讓鄉鎮政府掌控了村委會選舉的權力。多數省份在村委會選舉前，都要先建立村一 級的選舉領導機構，如村選舉工作組或村選舉領導小組、村選舉委員會，這些選舉 組織原則上都要接受鄉、鎮政府的指導，因此，鄉、鎮政府對之有提名權。一般來 說村民都重視的是選舉，但卻很難讓他們也重視選舉前的選舉組織機構的人員的組 成，所以這就給「黨」一個很好的機會，讓它首先佔領了選舉的前置性組織的陣地 。當然，在一些較為開放的省份，村一級在進行村委會選舉前，也對負責選舉事務 的村選舉領導小組或村選舉委員會進行選舉；但大部分省份都是由鄉、鎮政府或村 黨支部提名人選，以「走過場」的形式讓村民通過，這就使選舉能否被「黨」控制 得到了第一步的保證。再談選舉方式。在選舉中，最合理與最公平的，是直接選舉 、秘密投票和差額選舉。對此《村委會組織法》都沒有明確的規定。現在從整體而 言，在大陸村一級的選舉中，間接選舉佔百分之七十，這一方面當然和村民流動性 大，參選意願不高、難以組織全體村民都參加選舉有關，但更主要的，還是各地政 府怕麻煩、它們選擇了間接選舉，就更易於組織、便於控制。而在秘密投票上，所 占的比例就更小了，真正實行秘密投票的，在大陸村一級選舉中，僅只有百分之二 十，這其中有一個最主要的原因，就是村民一般都文化水平不高，文盲很多，想要 秘密投票，也「秘密」不起來。當然，這其中也不乏一些鄉、鎮幹部，為了操縱選 票，利用公開投票的方式對村民施加壓力。至於差額選舉，目前的推廣面約百分之 六十，不過在這裡需要說明的是，差額選舉和候選人的產生是密切相關的。在村一 級的選舉中，目前完全按照民意提名候選人的地區並不多，大約只佔百分之二十， 而更多的候選人的產生是多渠道的，例如鄉、鎮政府、村黨支部、現任村委會、村 選舉領導小組，都可以用它們認為合適的方式提名候選人，這其中村委會的「上級 機構」——鄉鎮政府的直接或者間接的提名權顯得非常重要，一般來說只要村民和 鄉鎮政府的矛盾不是很突出和激化，在鄉鎮政府的多種方式的操縱下，往往鄉鎮政 府的提名人，都是可以選得上的。 不過，在我們談到中共在選舉程序上的諸多問題時，一方面是要揭露中共為 了達到控制農村的目的，以「假民主」替代「真自治」；但另一方面我們也應當肯 定，十多年來，中共在農民越來越強烈的民主訴求下，也確實在對選舉程序作不斷 的改進。中共高層在村委會選舉問題上，所採取的基本走向，仍然還是希望搞出一 個機制健全的民主的程序來，即排除干擾，搞直接選舉、秘密投票和差額選舉。 中共高層這樣做，用心是很良苦的。一是因為在農民越來越覺醒的情況下， 「假民主」搞得越多，就越造成反作用，中共要想真正控制好農村，就必須給農民 讓出一定的「自主」的空間。二是村委會的民主選舉，畢竟只局限在基層，離中共 的權力核心非常遙遠，不至於對中共政治結構的變化產生直接的威脅。三是諸如江 澤民這樣的人，為了表現出一點「開明」、一點「民主」，拿基層民主選舉這樣的 「小事」來為自己「貼金」，也是非常符合他個人利益的，他可以以此來向國內人 民以及國際換取他的「新形象」的本錢。 村民自治對改變中共政治體制的正面意義 當然，雖然我們認為村民自治對改變中共政治體制是微不足道的，但不管怎 麼說，總是聊勝於無，有總比沒有要好一些。就基層民主選舉這件事本身而言，還 是具有其一定的正面意義的。 首先，它提高了農民的參政意識，增強了農民的民主觀念，並且對民主權利 與民主程序有了一定的實踐上的認知。根據數項調查表明，雖然在對農民直接投入 選舉的百分比的估計上，相互差距很大——例如：民政部一九九五年的統計全國農 民的投票率在百分之八十五以上，相當多的地方高達百分之九十；而社科院同年的 國情綜合報導指出，農民的投票率僅只在百分之六十左右——但是，我們認為，這 比過去在「不民主」、「假民主」的專制制度下，農民的參政權被剝奪，參政意識 與民主意識都處於愚昧狀態，總是一個進步。我們想，這種民主意識的最基本的訓 練，如果能和目前尚處於壓抑狀態下的中國大陸的民主力量結合起來，便可以為徹 底改變中國的社會制度提供出巨大的取之不竭的潛能； 其次，則是通過農村基層民主選舉，使中國大陸的基層政治已經實現了低水 平的民主化。當然這種低水平的民主化，還不足以經受民主政治的檢驗，不過，它 已在很多層面上改變了過去舊農村的狀態。比如說，在村委會幹部成員的組成上， 根據中國社會出版社出版的由中國農村村民自治制度研究課題組編寫的《中國農村 村民委員會換屆選舉》一書披露，目前中國大陸農村已有百分之四十以上的村主任 由非黨員擔任。同時，村委會幹部的平均年齡降低，文化程度也相對提高，一些農 村企業家、個體經營者及有專業技能的人，被村民選入村委會的領導班子。根據福 建省一九九四年的統計，當年當選的一萬四千四百一十五名村委會主任中，具有初 中以上文化的已佔了百分之八十七點九，比上屆提高百分之十三點五；平均年齡三 十八點二歲，比上屆下降一歲；其中百分之五十二點四的人是經濟能人。 村委會民主制度的建立，還使村民對村委會的監督得到了加強。這在一定程 度上，遏止了過去農村幹部的貪賄及多吃多佔的風氣，也緩和了干群關係；同時， 也在一定範圍內，改善了農村的治安狀況。 寫到這裡，我們想，大致可以為中共推行的農村的基層民主下結論了。我們 認為，中國大陸的政治體制改革問題，基本上是應該循由上而下、即先中央後地方 的渠道進行，而不應該像現在這樣，上面頑石一塊，風吹不動，浪打不搖，僅只在 下面的最基層的部位如什麼農村的「村」、城市的「居民委員會」改起，因為這些 基層組織的政治影響面相當有限，它不可能為總的政治機制的變化起任何一點推動 作用。雖然無可置疑地，它可以對民眾的民主素質的培養產生一定的效果，但更大 的負作用卻是，它又肯定會被統治者所利用，當權者可以用它來減緩專制制度中的 一些無法解決的社會問題，也可以用它來為專制制度本身塗脂抹粉、混淆視聽。所 以，從本質上來說，只要中共的專制制度的核心部位不加改變，而只是在一些無關 緊要的基層搞一些小範圍的「民主」的話，那麼，這種「民主」就不可能逃脫專制 的魔掌。專制之下的「民主」只會是改善的專制中的一個組成部分。當然，如果僅 從社會效益上評價，它就成了專制制度的一件欺世盜名的、蒙騙世界的利器。□