五權憲法初探(中) ·徐邦泰· 一.中華民國憲法比較 在立法上，美國人當然是中國人的老師。然而，學生一開始就表現了「青出於藍 而勝於藍」的創新精神。孫中山先生雖然相信「以民立國之制，不可不取資歐美」 ，但對歐美的民主立憲制度，也不盡滿意。 他說：兄弟歷觀各國的憲法，有文憲法，是美國最好;無文憲法，是英國最好。英 是不能學的，美是不必學的。美的憲法，所謂三權分立，行政權，立法權，裁判權 各不相統，但界限還沒有清楚。由兄弟研究結果，覺得美國憲法裡頭，不完備的地 方還是很多，而且流弊也很不少。 在他看來，美國官吏有由選舉得來的，有由委任得來的。就選舉上說，那些略有 口才的人，便去巴結國民，運動選舉;那些學問思想高尚的，反都因訥於口才，沒人 去物色他;所以美國代表院中，往往有愚蠢無知的人夾雜在內。就委任上說，凡是委 任官，都是跟著大統領進退;遇著換大統領，由內閣至郵政局長，不下六七萬人，同 時俱換。所以美國政治腐敗散漫，是各國所沒有的。這樣看來，都是考選制度不發 達的緣故。而且，現在立憲各國，沒有不是立法機關兼有監督的權限，那權限雖然 有強有弱，總是不能獨立，因此生出無數弊病。比方美國糾察權歸議院掌握，往往 擅用此權，挾制行政機關，使之不得不俯首聽命，因此常常成為議院專制。 基於上述理由，中山先生主張行五權憲法制度。五權是行政、立法、司法、考試 和監察。 除了上述問題外，中山先生認為歐美民主立憲制度還有一個很大的問題，即：「 各國自實行了民權以後，政府的能力便行退化。」「在民權發達的國家，多數的政 府都是弄到無能的;民權不發達的國家，政府多是有能的。」所以如此，是因為人民 防範政府萬能。但是，講民權，要防政府萬能;為民謀福又希望政府萬能。如何解決 這一「矛盾」呢?中山先生又發明了「權」與「能」分開的理論。 中山先生把國家政治大權一分為二：一是政權，含選舉權，罷免權，創製權和復 決權四個民權;人民靠這四個大權管理政府。二是治權，即用五權憲法組織的完全政 府機關。民國十年，中山先生作「五權憲法」講演時，稱五權憲法為一部大機器。 他又十分強調縣自治，認為這是直接行使民權的基礎，有此基礎，才算是真正的民 權。 中山先生為中國民主革命和民主建設描繪了一幅相當完美的理想圖。他的三民主 義的意思，就是民有、民治、民享。而真正的民生主義，他說，就是孔子所希望的 大同世界。 但是，大同世界不是一蹴可就的。中山先生又提出「軍政、訓政、憲政」三階段 的理論。對此，蔣中正先生闡釋說：「禮運篇的大同社會，並不是我們一步可以到 達的。春秋公羊傳有『三世』之說。這三世就是我們到達大同社會的三大階段。削 平變亂的階段，就是公羊傳所謂的『平亂世。我們削平了變亂之後，國家社會漸告 安定，就是建設開始的階段。禮運篇把這階段叫做『小康』，也就是公羊傳所謂『 昇平世』。如果社會建設到達了最高理想，那就是禮運篇所謂『大同』，也就是公 羊傳所謂『太平世』了。」 一九一二年三月，孫中山頒布的《中華民國臨時約法》，還不是五權憲法，而基 本上是依三權分立原則制定的。這是中國共產黨唯一能正面評價的中華民國憲法。 毛澤東認為：「民國元年的《中華民國臨時約法》，在那個時期是一個比較好的東 西;當然，是不完全的，有缺點的，是資產階級性的，但它帶有革命性、民主性。」 北洋軍閥時期的袁氏約法和賄選憲法之類的就不屑一顧了。 一九三一年的《中華民國訓政時期約法》確定了「選舉、罷免、創製、復決四種 政權之行使由國民政府訓導之」。「行政、立法、司法、考試、監察，五種治權由 國民政府行使之。」但是，訓政時期「不可能真正兌現五權憲法」。國民黨中央政 治會議是高踞一切機構之上的「太上政府」。蔣介石先生兼中央政治會議和國民政 府的主席。這個時期的特點仍然是一黨專政。 一九四六年一月十日，在重慶召開的有中國共產黨參加的政治協商會議上，各黨 派對「五五憲章」展開討論。孫科在基本肯定的前提下承認「五五憲章亦許還有許 多疑問和缺點。」至於國民大會的產生組織，大總統的職權，五院組織的方式，及 其運用，那是專門技術問題，可以從長研討，補充修正。 中共代表吳玉章會上發言強調四點： 一.憲法應保障人民權利，不應限制人民權利;但是「五五」憲法草案關於人民權 利，大都是規定「非依法不得限制」字樣，換言之，即是普通法可以限制人民權利 ，這是不妥當的。二.五五憲草中規定總統的權力太大。三.主張省為自治單位，省 長民選，省自製省憲，地方性質的事情，交付地方人士辦理，才辦得好;過去中央官 吏到地方去，往往對地方無多幫助，甚至有時還妨礙地方的發展，這種制度應該改 正。四.在憲法上明白規定有關軍事、經濟、文化各方面的民主精神。 這四點在當時，不無道理。四十四年後再用來對照中共的憲法，就更有道理了。 一九四六年六月後，國共兩黨即陷入空前規模的內戰。一九四六年十一月，「國民 大會」推出了《中華民國憲法》。這部憲法在立法院和行政院的關係上作了調整。 行政院原來對總統負責，改為對立法院負責，立法院對行政院有「同意權」和「不 信任權」，帶有責任內閣制的架式。這部被中共評為「人民無權，獨夫集權」的「 偽憲法」，經過四十四個春秋後，在台灣自由主義色彩甚濃的胡佛教授等學者看來 仍不失為中國現代最好的一部憲法。不少人主張「回歸憲法」。之所以要回歸，因 為「動員戡亂時期臨時條款」表明，在四十多年的兩岸對恃中，即便在台灣也難以 完全實行一九四六年的《中華民國憲法》。 二.中華人民共和國憲法比較 中華民國政府退據台灣後，奉行「以不變應萬變」方針，所以，一部四六年憲法 ，除臨時條款外，四十多年來無有變更。而海峽對面的大陸，倒是經歷了「天翻地 覆慨而慷」的大劫難，前後推出了五部憲法。這五部憲法，無一不是在敲鑼打鼓的 熱鬧氣氛中矗起的「歷史豐碑」，然而，今天，我們從大洋彼岸望去，這五塊「豐 碑」實在像是六千萬冤魂餓鬼的「墓碑」。 一九四九年起臨時憲法作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》共七章六十條 ，規定政權機關根據民主集中制原則組織起來。全國人民代表大會為國家政權的最 高機關。經濟政策方面，是實行土地改革，保證國營經濟在各種經濟成份中的領導 地位，扶助合作社經濟，鼓勵私人資本向國家資本主義方向發展，對私人企業實行 公私兼顧、勞資兩利的原則。一九四九年到一九五二年間，大陸按照共同綱領的規 定先後完成了大陸的統一，完成了土地改革，進行了鎮壓反革命和各種運動，恢復 了經濟秩序。而從一九五三年起，大陸即開始有計劃地進行「社會主義建設和改造 」。 一九五四年的憲法，毛澤東以社會主義和民主兩原則來概括。其實，所謂的社會 主義原則即「改造」的原則，例如，土地從地主富農家分到農民家，然後再由農民 集體交給「國家」。不過，五四年的憲法有著很大的靈活性，創造了各種不同形式 的國家資本主義經濟，逐步以全民所有制代替資本家所有制。而所謂的民主原則， 即剝奪了反動階級分子選舉權後的「民主選舉」。在共產黨人的經典裡，民主就是 專政:人民民主專政。 一九五四年的憲法規定中國大陸不實行聯邦制，而採取單一制的形式。這部憲法 不同於以後的地方在於，憲法總綱部分確認了國家所有制、合作社所有制、個別勞 動者所有制、資本家所有制同時存在的事實。這部憲法的結構接近於蘇聯一九三六 年憲法的結構，有關條文也參考了蘇聯和東歐各國的有關規定。 一九五四年的憲法是不保護反動階級的。於是，在不斷的改造運動中，一批又一 批的「反動階級分子」遭到整肅。不肯保護普通人民的憲法，最後連國家主席也不 會保護。 一九七五年憲法深深地打上了「文革」的烙印。「全國人民代表大會是在中國共 產黨領導下的最高國家權力機關」，「中華人民共和國武裝力量由中國共產黨中央 委員會主席統率」。七五年憲法取消了國家主席的建制，於是，「民主」變成赤裸 裸的「黨主」。五四年憲法尚有一百零六條，七五年憲法刪簡到三十條。「堅持無 產階級專政下的繼續革命」這一類的條文堂而皇之地進入總綱。五四年憲法中的「 人民法院獨立進行審判，只服從法律」的制度，人民陪審團制度，公開審判制度， 被告人有權獲得辯護的制度，全部被取消。七五年憲法還規定：「檢查機關的職權 由各級公安機關行使。」國務院由原來的「統一領導全國地方各級國家行政機關的 工作」變成「統一領導全國地方各級國家機關的工作」。七五憲法更縮小了人民的 基本權利和自由範圍，取消了五四年憲法中所規定的「中華人民共和國公民在法律 上平等」，先規定公民基本義務，後規定公民基本權利。但是，就連這麼簡陋的憲 法，也無法付諸實行。 一九七八年三月五日，中國大陸推出粉碎四人幫後的又一部新憲法。這部憲法雖 比七五年憲法多了兩倍的條文(六十條)，刪去了「全面專政」等提法，但序言仍然 「堅持無產階級專政下繼續革命」的提法。繼續肯定「文化大革命」，堅持「黨的 領導」，保留地方各級革命委員會的名稱。只是恢復了監察機關。七九年七月一日 ，五屆人大二次會議第一次用通過修正案的形式，決議取消公民「有運用『大鳴、 大放、大辯論、大字報』的權利」。 一九八二年十二月四日，五屆人大五次會議推出又一部新憲法。彭真在《關於中 華人民共和國憲法修改草案的報告》中指出：憲法修改草案的總的指導思想是四項 基本原則，這就是堅持社會主義道路，堅持人民民主專政，堅持共產黨的領導，堅 持馬克思列寧主義、毛澤東思想。這四項基本原則是全國各族人民團結前進的共同 的政治基礎，也是社會主義現代化建設順利進行的根本保證。」雖然有人認為，序 言中的陳述性的文字，不具法律效力，並否認序言有四項原則的明確提法，但大陸 官方學者仍堅持：「我們說新憲法是建國以來最好的一部憲法，首先就因為堅持了 四項基本原則。」學者們共同的看法是，八二年憲法是五二年憲法的發展。 據說，在制定八二年憲法時，不少人還是盡了努力，試圖擴大人民的民主權利。 以往的幾部憲法，歷來都把《人民的基本權利和義務》一章放在第三章，即放在《 國家機構》後頭;而八二年憲法則把它改為第二章，並增訂了新的內容和條款。八二 年憲法第三十三條公民在法律面前一律平等，比五四年增加兩款;第三十六條宗教信 仰自由比以前加了三款;第三十七條人身自由不受侵犯，加了一款;第四十一條批評 建議權和申訴、控告、檢舉權，不但比以前新增了批評建議權和取得賠償權，而且 增寫了兩款。還有司法獨立審判方面的新規定。 這些都是人大內部追求民主的努力的表現。只是這種種努力在強人面前是如此的 脆弱。一九八三年，鄧小平一怒之下，全國雷厲風行嚴厲打擊刑事犯罪分子的運動 ，「從重從嚴從快打擊刑事犯罪」。運動中，到處是律師靠邊，公檢法聯合辦案， 抓人判人殺人猶同現代化生產的自動流水線操作。八二年憲法在八三年就被小平一 腳踩爛了。不過，也有經歷過五十年鎮壓反革命運動的人們告訴筆者，比起鎮反， 嚴打還是有所進步，畢竟公檢法還過一過形式。 三.海峽兩岸憲法比較 比較《中華民國憲法》和八二年的《中華人民共和國憲法》，我們看到： 四六年憲法是「五權憲法」，八二年憲法則是「四則憲法」。五權憲法的特點是 「一黨五權」(當然台灣近年在政黨政治方面已邁出了新的步伐)，四則憲法的特點 是「一黨獨權」(中共的一黨領導下的多黨合作實質仍是一黨專政)。 四六年憲法第二章有十八條明確規定了「人民之權力義務」，可以說是應該盡有 了。但是，國內戰爭的險惡環境，不可能使人民之權利得到保障。「動員戡亂時期 臨時條款」，使得「中華民國人民，無分男女，宗教，種族，階級，黨派，在法律 上一律平等」等條文只具象徵意義。 八二年憲法第二章亦恢復了五四年憲法中有關公民的權利與義務的內容，但是， 憲法序言中的「四項基本原則」在實際生活中則把公民的權利禁固在一紙憲法之中 。 如果我們假設海峽兩岸，讓人民從兩部憲法中自由選擇一部來「包容」全中國的 話，依目前現狀，四六憲法刪去臨時條款，再略加修訂，還有一定的包容性。而八 二憲法，則要對台灣進行「社會主義改造」之後，才能「包容」之，要不，就得抽 去「四項基本原則」這根「紅線」。朱養民先生最近在《台灣為何反對「一國兩治 」?》一文結尾中寫道：「讓國人先制定一部—民主憲法再說和平統一吧!」他並向 中共新一代領導層忠告：「『毛制』不僅是兩岸統一的人為障礙，它更是為禍中國 及加速民族喪失『球籍』的原動力!」這是海外頗有代表性的一種意見。 差不多在七九年前後，台灣發生了「美麗島事件」，大陸則發生了鎮壓「民主牆 」事件。海峽兩岸的統治者為安定與秩序，都在壓制持不同政見者;但是，十年之後 ，海峽兩岸的政局各自發生了驚天動地的變化。台北的中華民國政府自開放「報禁 」和「黨禁」後，穩步走向政黨政治社會，而北京的中華人民共和國政府則用坦克 和機槍在天安門廣場堅持「四項基本原則」。 公正地說，中華民國憲法和中華人民共和國憲法除了「敵國」性質的不同之外， 也還存在著共同的地方。 一.在建國指導思想上，四六憲法和八二憲法都有定於一尊的主義。四六憲法第一 條：「中華民國基於三民主義，為民有民治民享之民主共和國。」而八二憲法中的 四項基本原則之一則為「馬列主義、毛澤東思想」。 二.雖然都有人民享有「結社自由」的規定，但在事實上都是「一黨專政」的黨國 體制。當然，台灣近年已有不小的進步。 三.四六憲法和八二憲法都采單一制國家體制，目前雙方各自都以中央政府自居。 四.法隨人變，而不是人依法換。這是國共兩黨制憲史上的共同點。只是四六年後 ，國民政府才出現相對穩定的憲法不變時期。這是蔣中正「以不變應萬變」的結果 。 台北的中華民國政府六月國是會議，由不同政治立場的人士討論了兩個主題：「 健全憲政制」和「謀求國家統一」。與會人士在「終止動員戡亂時期」和「修訂《 中華民國憲法》」上達成了共識。令人欣慰的是，他們並不想推出一部「新國家」 的新憲法，只是想依美國的榜樣進行修正案式的修憲。這證明，台灣的中國人經受 現代化的挑戰和西潮的影響，在制憲問題上已日臻成熟了。□(未完待續)