中國民主制的實驗和失敗 黎安友 民主至少是說:公開競選有權作出政治決定的職位，並通過自由言論，自由出版， 自由結社來保障這種公開競選。如果不計近年來的台灣，即使按這個最低標準，中 國也從來沒有實行過民主。 誠然，近代中國曾進行過一些民主實驗。我說的「民主實驗」，指的是:一，致力 於通過相對公開的競選來建立立法機構，而立法機構又努力實施其憲法規定的權力 。二，致力於獲取言論自由和結社自由。這兩項可以分別稱為民主制的「競選層面 」和「自由主義層面」。從晚清的咨議局和資政院開始，經歷中華民國的建立和五 四運動等等，直到中華人民共和國的人民代表大會，我們大致上可以說，中國的民 主實驗為數不多，每次延續的時間都不長，其民主性質也不完全，而且都以失敗告 終。 民主嘗試曾在多方面表現出缺陷。選舉中出現賄選，議會裡私黨糾結，報刊不負 責任，政治組織不講原則。同時，體制外的政治力量拒不承認選舉的結果，不服從 立法機關通過的法律，不尊重出版物的法定自由和合法組織的組織權利。從根本上 說，民主的失敗在於民主體制不曾贏得足夠的權威;或用亨廷頓的話來說，民主未能 制度化。 為了能從以往的失敗中汲取教訓，我們必須找出歷次失敗的原因。但這是一件很 困難的工作，因為原因甚多，而且互相交叉。俗話說:「失敗是孤兒，成功有很多父 親」。用這話來形容政治實踐相當中肯，但往往要反過來才更適合於政治學的分析 。不僅很難確定每個導致失敗的因素究竟起了多大作用，而且失敗的原因至少可以 從三個層次上來分析。有些原因牽涉到民主派人士很難改變的客觀條件，有些涉及 民主派人士或許能發揮其作用的制度安排，又有些涉及民主派自身的戰略戰術。本 文列舉了常用來解釋民主制在中國的失敗的八種理論，每一種都可能為我們提供其 特有的教訓。 一、意識形態 第一種理論從意識形態上來解釋民主制在中國的失敗，這種理論認為，民主不是 近代中國政治思想中的主流。雖然較晚的政治運動幾乎都打著民主的旗號，但所設 想的民主一般都意味著國家和人民的某種神秘團結，究其實是某種權威主義。一場 政治運動越是強有力，它就越不以民主為解決中國問題的途徑。總之，大多數人不 認為民主是解決中國問題的答案。 但這一點並不一定令人氣餒。晚近二十年來，意識形態的大景觀已大大改變了。 自1971年的林彪事件以來，越來越多的中國人在重新思考為什麼中國在政治上是如 此不幸。到1978-79年民主牆運動的時候，已有一小夥人傾向於認為，多元民主制這 種政治制度可以提供負責任的和有效率的政府。到1989年春，這種信念無論還有多 少模糊之處，顯然至少已廣泛流行在都市民眾之中了。 從1976年的四五天安門事件起，當代民主運動一直利用當局的民主招牌來反對當 局。這層保護是相當薄弱的。很多用馬列主義來為出版自由和政治競爭辯護的黨員 在高壓時期被開除出黨。然而這一類呼聲贏得了社會上的支持，而且很多留在黨內 的人似乎也深受這種呼聲的影響。此外，海外的民主運動正在更深入地探索人權和 多元政治對中國文化傳統和未來發展的意義。台灣經驗也表明民主思想是有可能在 大陸擴展和加強的。 儘管當今中國人的意識形態可以為、甚至已經在為民主在中國的制度化提供適當 的空間，但它並不能保障民主制度化的成功。民主制度必須表明它能解決中國人求 生存的問題，否則它就只是在理論上富有吸引力而已。 二、國家安全問題 第二種理論認為，對外戰爭和內戰常常使民主體制失敗;而百餘年來，中國領導人 和中國人民時常覺得國家安全受到或英法、或日本、或美國、或蘇俄的威脅。固然 ，民主制似乎可以有效地進行對外戰爭，有時也能經受起內戰的考驗。但中國的經 驗證實，戰爭環境是不利於民主制的建設的。 就這一點論，中國的民主派人士應感到欣慰。中國當前的國際環境是百五十年來 最和平的，而且這種環境一時不像會突然發生變化。社會動亂是可能的，上層權力 鬥爭幾乎是肯定的。但不大可能發生內戰。只要軍隊保持統一，任何一個派別都無 力發動內戰;而軍隊大概不會崩裂，其原因將在下一點即第三點詳論。 至少在中國民主派掌權並建立起強大的民主制度之前，他們對國際安全和國內安 全是無能為力的。所以這一方面他們雖可以感到鼓舞，卻無法有所作為。 三、軍閥主義 一般認為，軍人干政由於摧毀了文官政府，因而有害於民主。中國初期有幾次民 主實驗的失敗，就與軍事政變和軍閥主義有關係。國民黨治下民主的失敗，與蔣介 石政府越來越依賴於軍人不無關係。共產黨雖說是「黨指揮槍」，但我認為在一種 重要的意義上，毛澤東的權力來自他獨自對軍隊的控制，所以他的政府也是准軍事 的政府。 很多人認為軍事政變和軍事割據在今天是可能的。我的看法不同。首先，中國沒 有拉丁美洲那種軍人統治的傳統，也沒有那種使老百姓、文官和軍人本身認為政變 具有合法性的「監護制」。其次，中國軍人看來不大情願自己來負責解決中國的政 治問題和經濟問題，他們也不以為自己有什麼解決的辦法。第三，中國的軍官隊伍 極其龐大，因而很難組織一場軍事政變而不走漏消息，也很難在事前事後避免因嫉 妒等原因產生軍隊內部的反對派。 第四，歷史上，促成軍閥割據的一個重要因素是列強的勢力範圍。雖說與某種常 見的偏見相反，列強在當時是盡量支持國民政府、盡少支持地方軍閥的，但是，各 國利益範圍的存在本身，以及其他外國勢力所導致的國民政府的削弱等等因素，都 有助於軍閥勢力。顯然，這一歷史因素如今不復存在。 最後，也是最重要的一點:中國人民解放軍通過它在老人幫和政治局的直接代表， 如以往的毛、林彪、葉劍英，如今的鄧、楊尚昆，已經對黨的中心政治施加了足夠 大的影響。鄧、楊之後，中國不再有這一類在黨和軍隊裡同樣深有根基的人物。不 過，將來的軍隊首腦多半會共同推舉出幾位老資格的退休軍官正式或非正式地進入 政府的決策層，以傳統的方式代表軍隊的利益，而不是採用直接掌政的方式。 軍隊的利益究竟是什麼呢?軍隊的使命是保證國家安全。而在鄧的時代，中國軍隊 又不斷增進了其職業化程度。就此而論，軍官們看來最關心政治穩定、經濟發展和 技術升級。至於如何達到這些目標，軍官中大概存有分歧。但我見到過的較年輕的 軍官似乎都贊成改革，即使改革要求放棄傳統的社會主義觀念也在所不惜。如果民 主化能促進穩定和改革，他們沒有理由會反對民主化。 那麼，歷史的教訓應該是:民主派人士必須設法使軍人不介入政治。而最能實現這 一點的，是一個合法的、強有力的文官政治體制，無論這個體制是不是民主的。像 第二點一樣，這一點也不提供直接的行動指南，但也同樣不是令人氣餒的。 四、政治文化 經常有人提出，中國的政治文化不容忍衝突，期求權威，強調對個人的忠誠從而 使私黨林立並反過來使民主體制無法運作。總而言之，中國的政治文化不利於民主 。這種看法在中國民主派自己那裡也是常見的。 我們越是瞭解十九世紀末二十世紀初中國人的政治行為，我們就越覺得流行的看 法是沒有根據的，即認為中國各階級都天然不會在公開競爭的公眾領域裡組織自利 的行動。其實，把民主的失敗歸因於文化在邏輯上就有困難。我們同樣可以爭辯說 ，文化在很大程度是制度的產物。行不通的制度產生失望的文化。選舉時不能或不 敢提出主張，或選上的官員沒有權力，人們自然就不會認真對待這種表面文章的選 舉。立法機關令出不行，立法委員們自然就不會認真工作。假使早期的民主派人士 曾能使民主制度化，就會產生出一種較為民主的政治文化來。 無論如何，中國今天的政治文化已和本世紀初大不相同了。由於社會發展和經濟 發展，由於教育和大眾傳播媒介的普及，由於中國政治制度對社會的深刻滲透，由 於政府政策對社會的廣泛牽動，中國的普通公民對政治較從前大為瞭解和關心。由 於幾乎涉及到所有家庭的文化大革命，中國人已不像從前那樣買權威的帳。從初步 收集到的材料看，至少有一些民主政治文化的特徵，在今天的中國比在以往的中國 要普遍些，例如對權威較為漠視，能容忍差別，在作決定時願意遵守程序規則。 文化問題，也是眼下民主派只能談論而無可為之的一個因素。同樣，他們在這方 面也沒有氣餒的理由。 五、發展水平低 建立民主制需要一定的發展水平，這一理論是廣泛同意的。不過，發展水平在何 種程度上影響民主的建立是有爭論的;再則，建立民主制所需的起碼發展水平大概並 不很高;而且，二者之間的關係也可能不是直接的、線性的。當然，中國曾這麼窮， 發展水平這麼低，恐怕無論怎樣也難建立起民主制來。但是，用發展水平之低來解 釋中國無法建立民主制，講到過去只有部分的解釋力，預測將來則幾乎沒有意義。 發展水平和民主制的關係可以分成幾個方面來說。 最明顯的一個方面是廣大的人口教育水準太低，太貧窮，從而難以對政治熱心。 所能存在的一點民主只是精英民主。但這一點無法解釋為什麼民國早期那些有限的 民主建制不能很好地發揮作用，也不能制度化。從歷史上看，很多國家的精英民主 是邁向充分民主的一個步驟，因為在群眾參與之前，精英民主先把政治競爭的機制 建立起來了。 第二方面是，發展程度低的國家面臨緊迫的發展問題，受不了民主國家在決定政 策時的那種紛爭和緩慢。但專制制度在指導發展時是不是更有效率，是大可疑問的 。國民黨政府和共產黨政府在限制民主時，以上想法在某種程度上可能真是他們的 動機。但這一論據無論如何對早期民國政府是不適用的，因為政府在那時甚至不曾 試圖以國家引導的方式來發展經濟。 第三方面是市民社會的孱弱。在某種程度上，民主依賴於獨立社會力量、社會團 體的存在，他們要求參與決策，並且有充分的財力和其他力量來迫使政府尊重那些 保障他們得以參與決策的政治規則。就此而言，正是當這些社會力量起而保衛民主 程序的時候，民主才得以制度化的。這些力量在落後國家是軟弱無力的。這一論點 頗切中清末民初的情況。 無論以上三個方面能為中國的過去提供多少解釋，中國今天的社會經濟已獲得了 長足的發展。與其他一些可謂成功地實行了民主的國家相比，中國的人均產值已高 於這些國家的最低人均產值。而以聯合國建立的人類發展指標來衡量，中國是位居 中游的，而位居同等水平的很多國家是施行民主制的。對於政治分析來說，這一發 展指標比簡單的人均產值更有意義，因為人們公認，地域之間的流動性、大眾傳播 媒介的覆蓋廣度、組織參與和經濟參與的程度、政治信息的傳播程度、政治興趣的 高度及其他公眾態度，這些都是發展程度藉以影響民主建設的中間環節。 這裡所論的第五點對民主派的實踐也沒有多大指導作用，因為他們像別的中國人 一樣已經把發展本身當做一個目標並在為之努力。然而，我們可以就這一點的檢討 再次看到，以往的失敗並未注定將來會發生什麼。 六、農民大眾 有些中國人認為在一個以農民為主體的社會裡不容易甚至不可能建立民主。這種 講法和上面的第三點、第四點和第五點可能重複。但它有時具有一種特別的意義， 那就是認為農民是反都市的、排外的、信仰權威主義而反智的。如果讓農民這一人 口主體來投票，他們會投票反對自由主義、都市化和競爭機制，他們會利用他們的 民主通道重新回到專制上去。 這種看法是很難站住腳的。在幾個民主運作良好的國家裡，有著大量的農民人口 。在近代中國歷史上，農民和民主的失敗也沒多大關係。何況，比較起這種論調所 描繪的來說，中國今天的農民是較為現代化的：從識字、流動性、工業化和都市化 來說都是如此。我的同事M·Cohen堅持認為，他們應被稱為農工而非農民。事實證 明他們有能力在村鎮範圍內依照簡單的民主建制活動。他們有很多機會接觸大眾傳 播媒介，對全國範圍的市場起伏相當敏感，也非常瞭解全國性的政策對他們的直接 影響。看起來，如果他們有機會在真正的選舉中投票，他們多半會選出能瞭解和代 表他們利益的人來。 當然，城鄉之間在政治和經濟上都存在著矛盾。農民由於制度的民主化而對政策 施加的影響，對某一部分都市利益是不利的。中國的民主派人士大半來自城市，他 們可能會擔心這種不利影響。然而，農民對政策具有強烈的興趣這一事實對民主的 制度化是一件好事，不是一件壞事。 對這第六點的思考的意義在於，中國的民主派人士必須樂見其他的社會團體從政 治體系的開放獲得好處，即使眼下只有他們自己在為這種開放作出努力。 七、憲法及制度上的缺陷 人們可能會爭辯說，中國以往的諸憲法未能實行，原因是它們設計得不好。但對 中國的多數憲法來說，這種論點很難從歷史記錄得到支持。在多數情況下，憲法的 失敗與其說憲法設計不當，不如說政治家們沒有把憲法當一回事。 事實上，雖然中國的諸憲法往往很不一樣，但它們多數都是相當不錯的。1923年 和1946年的兩部尤其受到法學界的褒揚。台灣的經驗已經表明1946年的憲法具有相 當的力量，新近的修憲也是針對臨時條款而不是針對憲法本身的。中華人民共和國 1954年和1982年的兩部憲法互相之間很接近，而與1923年和1946年的憲法則相當不 同。但中華人民共和國這兩部憲法就紙面上說同樣提供了一套可以把中國推向民主 的制度:從地區到全國範圍的逐級上升的四級人民代表大會行使人民的主權。妨害這 兩部憲法發揮其潛在的民主性的，始終是中共對政權的實際控制，而這一控制在這 兩部憲法裡都只間接地提到。 對中國現在的民主派來說，這一節說明，就我們所知，中國的憲法傳統為建設民 主制提供了一個相當良好的出發點。過去並沒有造成什麼顯著的錯誤讓我們在將來 要格外小心地加以避免。既然過去的中國憲法都不曾實驗過聯邦制，那麼我們今天 無法得出結論說那是行不通的，同樣也無法下結論說那是必需的。看起來，最現實 的途徑是在中華人民共和國憲法的基礎上建設民主，以人民代表大會的主權和憲法 中強有力的權利條款為核心。不過歷史並沒有告訴我們什麼憲法是肯定不適合中國 的，或什麼憲法在抽像的意義上是最佳的，因為中國從來沒有真正實施過憲政。 八、民主派的道德破產 很多研究中國歷史的學者認為中國民主的失敗是因為參與民主的人們濫用了民主 。頗為相似的是，今天有不少民主派人士認為民主運動之所以這麼弱，是由於民主 運動的成員們未能聯合起來，未能適當地處理基金，未能形成有吸引力的形象，等 等。 但這種論點有點像上述的政治文化論，只是其範圍較小。我們實在很難區分哪些 是原來就有的道德弱點，哪些是由於攪進了不靈光的制度才引發出來的弱點。而且 ，有些行為被當做道德上的失敗，而它們在實際運作的民主制下其實是良好的、具 有競爭性的、民主的行為。 在對這一點加以反省的時候，我們經常會被擠在兩種相互不調和的真理之間。一 方面，像盧梭所說的那樣，民主制要恰當地運作起來，就必須按人們事實上是怎樣 ，而不是像他們應當是怎樣來對待人們。但另一方面，普遍的道德敗壞會危及無論 哪一種政治制度。神秘難解之處在於:如果一種體制有效力，那它在各方面都有效力 ，包括在道德方面;反過來，在它失效的時候，它會在各方面同時失效，包括在道德 方面。道德淪喪是體制整體失敗的一部分，這一事實並不意味提升道德是建設制度 的一條有效通道。 對於現實來說，人們在這第八方面也沒多少可作的事情。我們可以願望和呼籲人 們遵守道德，可以通過監督和獎勵機制加以鼓勵;但很難認為可以通過道德行為來解 決民主的制度建設問題。 九、精英交易論 這一理論是在與前面的幾種理論不同的層次上分析問題的。它關心的不是建立民 主制的外部條件，而是考查政治精英的互動通過哪些方式造成了體制的成敗。這種 理論要求我們考查袁士凱、蔣介石、毛澤東等領袖人物，看看他們自己認為其政治 利益何在，並且弄清楚為什麼會是這樣。 這種理論提供的圖景大致是這樣的:中國起初是一個帝國，後來分裂了，於是留出 了空間，使一些軍人精英和平民精英得以在相對薄弱的、地區性的社團中建立起他 們自己的權力基礎。因為帝國不是逐步進化而是一下子分崩了，所以沒有建立起游 戲規則來。民主實驗一開始是大家都同意的，這是由於西方政治的示範，也由於軍 人精英認為採取民主制可以使他們的統治取得合法性，而平民精英則希望通過民主 制分享較多的權力。然而，一旦新體制建成了，軍人精英便看不出與通過選舉上來 的人分享權力有什麼好處了，而平民精英則缺乏財力或其他的資源來強行分享權力 。 這類分析在關於民主政府的過渡的研究文獻裡是屢見不鮮的。如果從現行的制度 進化而來而不是在舊制度崩潰的瓦礫上建立起來，民主制度會是更為牢固的。它越 是漸進而來，它就越是有效力。如果它有利於所有的或大多數的社會勢力和政治集 團，它就較易制度化。由溫和的、善於妥協的人物來領導，它就較容易存活。 不過，在這一方面，民主派人士眼下也沒有很多可作的，因為在目前和可見的未 來，中國的政治命運有賴於很多他們無法控制的大勢力。 這篇文章最終沒有提出一個單一的結論。民主不曾行得通，但很難把這種失敗背 後的原因分條析縷地確定下來。我們討論了好多條經驗教訓。看來，民主的失敗是 多方面的原因造成的。 不過，歷史的反省應能使為中國的民主派人士更有信心地繼續奮進。中國過去很 少有人希望有一個民主制度;今天很多很多人懷此希望。早些年，極權政府似乎更有 希望解決中國的緊迫問題，即軟弱和分裂的問題;今天最緊迫的問題，即專制和停滯 ，看來卻要由民主來解決。過去，政治體制缺乏權威，缺乏行政能力;今天中國有一 個龐大而有力的官僚體系。當今政府的合法性受到質疑，但它的很多制度程序看來 還是可以被接受的。所以，情況已經發生了變化，而且是朝著有利於民主的方向。 歷史沒有提供保證說只要嘗試民主，民主就會成功，但也不能從歷史得出結論說， 過去的失敗表明中國不適宜建設民主。令人遺憾的倒是，一旦民主稍具規模了，民 主力量應當怎樣使民主制度發揮作用，歷史的記錄所提供的實際指導是相當貧乏的 。□