簡論中央與地方關係的經濟化 ·穗 生· 引 言 根據中華人民共和國憲法的有關條文，中國是一個統一的多民族國家，所有的政 治權力集中在中央政府，地方政府雖然負責當地的政治經濟發展，但卻沒有憲法賦 予的自治權力。地方黨政主要負責人均由中央任命，而不是由當地直接選出。中央 與地方的關係以集中統一領導為原則。 然而，建國以來的歷次經濟分權運動，尤其是過去十幾年經濟改革過程中擴大地 方自主權的結果，卻大大增加了地方政府的經濟實力，削弱了中央政府的實際控制 力，由此而形成了一個類似於聯邦制國家的經濟格局。地方政府，尤其是地處沿海 的富庶省區或位居戰略要衝的省區，已經形成了一種所謂尾大不掉的情勢。它們具 有自己獨立的經濟政策。中央政府不僅常常奈何它們不得，還要有求於它們的經濟 和財力支持。它們也倚仗這種位置而與中央政府就各項影響其地方利益的政策討價 還價，與中央分庭抗禮。這實際上類似於許多聯邦制國家。然而，中國大陸目前這 種經濟結構沒有一部聯邦憲法的保護。地方的經濟權力雖然正在增大，但是這些權 力不受憲法的保證，在理論上是可以被中央政府回收的。因此，中國目前中央與地 方的分權關係可以被稱之為一種沒有聯邦憲法的聯邦制。本文旨在分析這種格局的 形成及其變化前景。探討實行區域經濟自治的可能性。 集中統一經濟關係的特徵 中國大陸過去幾十年裡的中央地方關係類似於一種家庭結構。中央政府是個大家 長，地方政府是其兒女。這種集中統一的家庭結構具有下列幾方面特徵。 第一，中央政府作為大家長負責全家的福祉，並安排國民經濟的總體發展。這種 責任通過各種中長期(五年或十年)計劃以及年度計劃而體現出來，地方政府作為兒 女協助家長完成國民經濟發展任務，具體執行各項中長期和年度計劃。換言之，家 長是決策者，兒女是執行者。 第二，家庭的財政、商權、人權、工權都集中統一掌握在大家長手中。家長全盤 控制家庭收入，再分發給兒女使用。兒女的大宗基本建設支出必須徵得家長的首肯 。所有關係到家庭生計的經濟活動都由家長統一安排。 第三，家長力圖公平對待每一個兒女，不致出現貧富懸殊。有的兒女地處豐裕地 區或因為歷史原因生產能力較強，有的兒女天生不足，收入不敷支出。家長便承擔 起調濟貧富的責任。 上述三方面家庭式經濟關係特徵始終存在於中央與地方的關係之中。即使改革期 間的分權也只是類似於家庭內部的分權，諸如「財政分灶吃飯」、「承包制」等， 連語言都是家庭經濟的語言。 中央政府控制地方政府的主要方式 中央地方關係的上述集中統一特徵是如何產生的呢?家長與兒女的垂直經濟關係靠 什麼手段維持的呢?換言之，中央政府是用什麼方式控制地方政府的呢? 從建國以來的實踐看，中央政府主要依靠三方面的手段控制地方政府，維持集中 統一的經濟關係。這三面手段是意識形態、組織紀律和資財控制。下面具體分析這 三種控制方式。 1，意識形態 意識形態手段在一些西方學者的著作中也稱之為規範性手段。它的作用力取決於 作用對象的虔誠與信仰。在中國大陸，中央政府通常運用的意識形態工具主要內容 有兩方面：一是全國人民利益一致，黨中央和中央政府代表全國最高利益；二是全 國各民族各地區的政治經濟統一是全國人民的願望，地方割據將導致國家的分裂。 這兩方面的意識形態內容在中國大陸具有相當大的作用力。尤其是在建國初期， 廣大人民群眾在黨的領導下建設社會主義的熱情十分高漲，對黨中央的領導堅信不 移，各級人民政府當然堅定不移地服從中央政府的領導，不可能搞地方主義，追求 利益。此外，中國共產黨在大陸的勝利結束了數十年的地方軍閥混戰和割據狀態， 人們對於「舊中國」的分裂狀態仍然記憶猶新，當然也不允許地方勢力捲土重來。 正是在這種情況下，意識形態成為中央政府控制地方政府的重要工具。一九五零 年代的意識形態口號「全國一盤棋」，「統一領導，統一經營」等為各級地方政府 普遍接受。在國民經濟整體的棋盤上，地方政府只是一顆棋子，聽憑中央佈局。中 央也一再號召地方政府要有「全局觀念」，將其「局部利益」服從於「全局利益」 。這種意識形態顯然具有很強的號召力。 2，組織紀律 組織紀律作為一種控制手段在一些西方學術著作中稱之為強制性手段。它依靠懲 戒不服從者而發揮威懾作用。在中國大陸，組織紀律工具主要通過共產黨的組織系 統使用的。共產黨在大陸是執政黨，並經過長期的戰爭環境和秘密鬥爭，因而建立 起了嚴格的組織紀律去約束其黨員及其基層組織。 組織紀律工具主要通過兩種渠道發揮作用：一是黨對政府主要負責人的人事控制 渠道，二是黨的科層組織結構及其民主集中制原則。在中國大陸，無論是在黨的「 一元化」領導時期還是「黨政分家」時期，地方政府的主要負責人都是由黨中央任 免。這種人事任免權力是使地方政府服從中央政府的重要工具。此外，共產黨的組 織結構具有科層化的特徵，與各級地方政府平行建立有同級黨組織機構。這些地方 黨組織的主要功能是保證和監督同級政府的工作。它們直接對其上級組織負責，實 行民主集中制的組織原則，堅決貫徹執行上級黨組織的政策決定。「下級服從上級 、全黨服從中央」，任何違背這項原則的黨員幹部，都會受到黨紀的懲罰。 3，資財控制 資財控制在西方學術著作中被稱之為犒賞性手段，它利用對於資金和物資的控制 權，犒賞那些與中央政府保持一致的地方政府。所以這種手段是一種物質刺激手段 。在中國大陸，中央政府通過計劃經濟渠道，集中控制了物資供應和財政預算權力 。地方政府的基本建設投資以及財政收支都要由中央政府審查批准，中央政府對資 財的這種集中統一控制使其有可能運用物質刺激手段調動地方政府的積極性，完成 國民經濟計劃。 運用對於物資分配和財政預算的控制權實行物資刺激主要通過擴大地方政府物資 財才政自主權的方式。這實際上是一柄兩刃劍，它一方面可以調動地方完成中央計 劃和貫徹中央政策的積極性，另一方面也有可能削弱中央政府的控制能力。偶爾使 用這種手段通常可以達到前一方面效果，但如果這種手段使用得太經常，或者成為 唯一的手段了的話，它就成為侵蝕中央與地方集中統一關係的工具了。 中央地方關係的經濟化 上述三種控制手段在人民共和國的歷史上都發揮過重要的作用。但是在不同的時 期，不同的手段起著不同的主導作用。經濟改革之前，意識形態和組織紀律是維繫 中央與地方集中統一的最主要手段，利用資財控制所實行的物質刺激只是偶爾用之 ，例如，一九五七年及文化大革命中由於各種原因而實行過的地方分權，以調動地 方積極性。但是這些物質刺激性質的地方分權政策很快有都被重新集權政策所代替 。意識形態和組織紀律仍然起著主導作用。 然而，過去十幾年的經濟改革中，意識形態和組織紀律的作用相對削弱了，開放 市場競爭的重要結果之一是經濟利益的多元化發展。經濟發展水平不同或者地理位 置不同的省區逐漸意識到了各自不同的經濟利益，因此不再輕易放棄自己地區的利 益而服從「全局利益」了。與此同時，在改革思想指引下，中央政府也不再輕率地 運用意識形態和組織紀律手段硬性約束地方政府了。在這種情況下，物質刺激作為 一種經濟手段得到了越來越廣泛的運用，地方和經濟權力也隨之不斷擴大。 當意識形態和組織紀律的作用削弱而物質刺激作用增強之後，中央與地方的關係 的政治色彩淡化了，或者說經濟化了。中央政府的政策必須考慮到地方政府的經濟 利益，否則，中央政策就很難得到貫徹落實。市場經濟關係在一定程度上侵入了中 央地方關係之中。中央與地方各有自己的經濟利益。中央希望地方政府全力實現中 央的政策目標，諸如保證中央財政預算收入，控制通貨膨脹等。但是地方追求的卻 是本地區的經濟發展，諸如地方投資的增加等等。中央與地方的這些經濟目標常常 是相互矛盾衝突的。地方盲目的投資增長顯然會破壞中央控制通貨膨脹的政策目標 。地方利潤或者財政留成比例的提高也會減少中央財政預算收入。在這種情況下， 中央與地方的經濟關係只能通過互相間的協商談判決定，各自在考慮自己利益的同 時顧及對方利益。這種協商談判的結果使中央與地方的關係具有了契約合同關係的 某些特徵。無論是財政包干、外匯分成還是企業承包都是契約合同關係的具體形式 。包干基數，分成比率反映了協商談判的結果。 契約合同關係及其主要形式 中央與地方關係經濟化之後的契約合同關係可以用各種形式表現出來。以財政關 系為例，改革以來曾經有過三種不同的形式。 第一種是在廣東福建沿海經濟地區實行的財政「大包干」形式，亦即「劃分收支 、定額上交(廣東)和定額補助(福建)」的體制。地方政府只要上交一定數額的財政 收入，餘額全部歸自己。這種契約合同形式保證了中央政府的固定財政收入又減少 了中央政府監控地方的費用，同時保護了地方的利益。 第二種契約合同形式是在京津滬三大城市實行的「總額分成」辦法。這基本上是 改革前財政關係的延續。按這種分成辦法，地方負責組織的總收入與總支出掛鉤， 以地方財政總支出佔地方總收入的比例，作為地方總額分成比例，地方按此比例分 得財政收入，一年一定。這種合同形式主要考慮的是中央財政收入，因為這三大城 市的收入占國家財政總收入的比重太大，中央政府不能放手讓出部分收入。但是按 此合同形式，地方政府多創的財政收入不能歸己，因此積極性仍然不高，中央政府 為了保證這一大塊收入不致減少，監督費用也極高。 第三種契約合同的形式是在除廣東福建和京津滬以外的省市區實行的「分類分成 」辦法。這種辦法將地方財政收入分為固定收入、固定比例分成收入和調濟收入三 大類。確定分成比例和補助定額之後，分級包干，一定五年不變。地方在這個範圍 內，自己安排收支，自求平衡。這實際上是一種共擔風險和共分收益類型的合同形 式。地方負責徵收的財政收入如果減少了，中央和地方共同承擔一定比例的損失。 收入增加了，二者共同分享增加的收入。這也是考慮到中央和地方兩者利益的一種 契約合同形式。 這些契約合同形式的中央地方經濟關係是在經濟改革過程中逐步發展出來的。改 革初期只是在少數省區試點，一九八零年財政分灶吃飯的改革開始之後，已在全國 各個省區推廣開來。 結 語 經濟化的合同契約關係至今尚未建立在穩定的法律保證的基礎之上。不僅許多合 同仍然是一年一定，而且五年一定的合同也仍然可能隨時變動。無論是中央政府還 是地方政府，都常常不受懲罰地違背合同關係。要穩定目前中央地方經濟化關係的 發展，必須從憲法上明確地方的政治經濟權限，消除大一統式的集中統一體制。目 前雖然尚不具備建立聯邦制度的條件，但是實行區域經濟自治並且從法律上明確這 種經濟自治地位顯然可以作為第一步。契約合同當事雙方都應該有相對自治的經濟 權力，否則履行這些合同的責任永遠不可能明確。□