東歐的民營化 據《經濟學家》7725號《東歐企業》一文編譯 ·方 舟· 一．目前東歐的經濟狀況 波蘭、匈牙利、捷克斯洛伐克、保加利亞和羅馬尼亞這五個東歐國家，都已經選 擇了市場經濟的道路。目前保加利亞和羅馬尼亞還沒有把這一選擇明確地付於行動 。另外三國，則已經開放了大部分物品的價格，大多數企業所持的國內貨幣已隨硬 通貨調整，大門已對外開放，關稅亦已降低。 其結果是顯而易見的。在華沙、布達佩斯和布拉格，貨架上擺滿了西方進口的貨 物，街上到處是叫賣的小販，小企業如雨後春筍般生長起來，西方的法律事務所、 咨詢機構和會計事務所在這裡開業的也頗不少。看起來經濟景象頗為繁榮。 然而，用多數指標來衡量，東歐卻處在漫長而嚴重的衰退之中。去年的國民生產 總值降了百分之八左右，今年看來還將是這樣。通貨膨脹甚高，對經濟生活具有毀 壞作用。失業率在迅速升高。世界銀行預測，東歐的人均產量大概要到一九九六年 甚至更晚才能恢復到一九八九年的水準。 這些情況的出現，很大程度是因為東歐與蘇聯之間的貿易大體已經崩潰，同時蘇 聯所供的石油的價格已與國際價格取齊。而西方的投資者，到東歐看見工人的士氣 低落，廠房的設備破陋，大搖其頭。外資雖在增加，但增幅比預期的要低。 東歐五國的情況分別來看大致是這樣的： 波蘭的通貨膨脹率今年預期為百分之八十。國營企業仍在強烈地要求增加工資， 罷工不斷。政府預算赤字極高。一再爆出的貪污腐化的醜聞有導致改革陷於停頓的 危險。 在民營化的努力方面，波蘭現已賣掉或租出了六萬家國營公司和商店，其中三分 之二屬零售、銷售和運輸部門。整個民營部分也許能佔到國民生產總值的百分之四 十。四月份建立了華沙股票市場，一周開市一天，現有七家公司註冊。波蘭推行民 營化的手段包括拍賣、出售經營權、合資、賣給外資。四月份，政府公佈了整體民 營化的計劃。 捷克今年一月開放了各種物價的百分之八十五，此後又陸續開放了一些。民營企 業現在仍只佔國民生產總值的百分之二。在民營化方面，捷克政府拍賣了六千家國 營企業商店，另有一萬一千家不久將予拍賣。大企業的民營化卻進展緩慢。現在的 計劃是在明年年初通過發放憑單的辦法整體地推行民營化。 匈牙利早在共產政權倒台前就進行了一系列經濟改革，允許民營企業的存在。如 今民營部分約占國民生產總值的三分之一。多數物價已經開放。匈牙利吸收的外資 也大於其它東歐國家，大約有十億美元。但它的外債也最重。匈牙利現行的民營化 速度緩慢，如何推動這一變革，政府內意見嚴重分歧。 羅馬尼亞去年底開始經濟改革。房租、能源和許多基本物資的價格仍是固定的。 貿易仍受控制。政府給予農工小片的自留地。八月份通過了一項雄心勃勃的民營化 法案，但至今尚沒有賣出任何一家企業。註冊在案的有五萬家民營企業，多數是一 兩個人經營的服務業。 保加利亞今年二月開放了物價，只有十三種基本食品和公共交通除外。政府面臨 的大問題是自己的預算赤字太高，去年佔到了國民生產總值的百分之十三。如果不 大幅降低，難免導致通貨過度膨脹。註冊在案的民營企業去年底是兩萬，現已超過 十萬家，但多為極小型的。民營化在計劃之中，但還未通過相關法令。 二．關鍵是所有制 早在共產黨統治的時代，就有一批一批的東歐經濟學家在悄悄研究市場經濟的運 行方式，並為市場經濟的魅力深深吸引。共產黨倒台後，他們強烈地要求迅速全面 地建立市場經濟體制，確信第三條道路是不存在的，認為腳踏兩隻船隻會導來戈巴 喬夫式改革的災難性的經濟後果。然而，像大多數西方經濟學家一樣，他們低估了 從國營經濟轉向民營經濟的複雜性。 現代市場經濟的有效運轉，依賴於一個多世紀以來逐步建立起來的體制和規則： 產權法、合同法及相關的法庭；財會審計制度；破產制度；稅制；社會保險和失業 救濟；勞工法；對銀行和金融市場的監督。東歐各國的政府今天剛開始考慮到這些 問題。 這些體制和規則無法從西方的現成模式中直接引進，因為它們不是為從計劃經濟 向市場經濟的轉型而設計的。固然，我們有著成功發展的第三世界國家四十年來的 經驗，例如限制政府的干預，開放貿易，降低並穩定政府預算，在教育、衛生和基 礎設施方面增加投資。然而，東歐並不是這一意義上的發展中國家，它的工業化程 度已經相當高，而要把國營企業轉化為民營，又需要極大規模的政府干預。 那麼，改革應當從哪裡開始呢?在東歐和在西方，關於改革順序問題的討論是整個 改革討論中的一大重心。世界銀行整理出了一份專家們多少可算一致的意見，其結 果差不多等於說，價格改革、貿易改革、銀行獨立、吸引外資、企業民營化、體制 改革、失業保險等等，必須同時上馬。 在實踐中，東歐政府則並不怎樣關心改革的順序，它們差不多只能隨機應變，而 其結果往往是先對付比較容易應付的問題。我們看到，東歐各國政府都是先著手開 放物價，然後來控制應付通貨膨脹。 然而，根本的問題是所有制問題。正因為這是最根本的和最困難的問題，所以推 進十分緩慢。何況，這樣大規模的民營化是史無前例的，所有措施都帶有實驗的性 質。撒切爾推行的大規模民營化只涉及二十家公司，佔全國生產增殖額的百分之五 ，而這一過程又依賴於一個現存的市場經濟體系，一個建制最為完善的股票市場。 甚至智利在一九七三年到一九八七年之間的民營化的規模也只佔生產增殖額的百分 之二十四，而且在很多情況下只是把企業交還給原有的產業主。而如今匈牙利的國 有企業是兩千三百家，波蘭是七千五百家，捷克是四千八百家，保加利亞是五千家 ，羅馬尼亞是四萬家。國營企業大致都占生產增殖額的百分之八十或百分之九十以 上。 前三個國家現在計劃在一九九四年底之前把一半企業轉變為民營的。但若按眼下 的步伐來推算，這一目標能在三十年之內完成就滿不錯了。經驗表明，出售國營企 業極為繁難、費時、費錢。這幾個國家的官員一致承認，沒有產業所有者，市場是 無法正常運行的。然而誰也不知道該怎樣在這樣大的規模上把國營企業轉到私人所 有者手裡。於是，不少官員漸生猶疑，悄悄地轉向逐步民營化的主張。民眾的意見 也不一致。 但東歐國家仍如此強調民營化是有充分道理的。國營的企業沒有動力去尋求明智 的投資、提高生產率、減少僱員、降低工資，它們倒是想方設法從國庫中吸取更多 的資金，並用工資或獎金等形式把資本消耗掉。這在市場經濟為主的國家中也是一 樣的，只不過在那裡有足夠的民營企業作參照系，生產率和企業損失不難確定。 中央指令經濟取消了企業的積極性，使它們對提高效率和提升企業價值沒有興趣 。但另一方面，中央的計劃部門確定工資、投資和產出，從而多多少少能限制經理 和工人減損企業的價值。 取消中央計劃後，企業確實增長了一定的積極性和靈活性。但由於企業既不是經 理的也不是工人的，如今在無人監督的情況下，經理們何樂而不增加工資和僱員， 甚至明目張膽地盜竊企業呢?結果是企業的迅速貶值。一九八九年共產黨政府垮台後 所發生的「自發民營化」過程中，上述情況是極為嚴重的。從前的經理階層，通常 是些共產黨人，靠損害國有產業而迅速致富。這種不公正引起了社會的強烈反感， 政府迅速採取措施來制止這種「自發民營化」，雖然這種作法直到現在還遠沒有絕 跡。 尚在國家控制中的企業，則傾向於大量及長期從國家貸款。當國家減少或停止貸 款時，它們就在互相之間擴張信貸，形成巨大的三角債。巨額三角債使政府無法實 施破產法，因為一家公司倒閉就將牽連一大串公司同時倒閉。實際上，破產法倒常 常促使新經理階層和工人們因前途多變而加緊截奪企業。由工人選出來的經理們更 不會想方設法減少工資支出從而得罪工人。波蘭對提薪課以懲罰性的高稅，有效地 控制了工資的增長。但這還不足以刺激投資。即使萬事順遂，投資也是件冒風險的 事。更何況在東歐，經濟衰退，又面臨破產和民營化的前景，長程投資簡直是件壯 舉了。 在國有與工人自治之間搖擺不定，已使不少企業走向解體。 要使企業提高效率，賺取利潤並長期健康發展，就需要有關心這一切的那個所有 者，也就是共產黨一向攻訐的「資本家」。此外，一群私有股票的持有人也可以發 揮這一功能。 三．民營化過程中的困難 理解到這一點，東歐各國都極為支持民營企業。據統計，波蘭現在有一百二十萬 家民營企業正式註冊，提供兩百七十萬個就業。百分之七十的零售業現在在私人手 裡，國營商店也多已賣給租給了商店職工。捷克也開始這樣作。匈牙利則因為關於 產權的爭論而不能使這項工作展開。 合資企業也在迅速增加。波蘭現有四千家合資企業，捷克一千三百家，羅馬尼亞 兩千六百家，匈牙利兩千四百家，保加利亞三百六十家。不過，這些企業通常規模 甚小，有些只在紙面上存在而已。 出售中小型企業的工作也有些進展。波蘭民營化部(所有權轉移部)這項工作的負 責人說，現在的進度約每星期賣出二十家，通常是經地方政府同意後賣出企業的經 營權，還常常佐以五到七年的低價租賃。這種辦法有點像國家批准的自發民營化。 更困難的是大企業。就是以最低的可能價值出售，東歐各國的人民也無力把所有 國營企業買下來。而除了那些大名牌廠，由外資包下來的希望是很渺茫的。極度的 樂觀主義者，也不會認為一年能賣出二十家以上。 而要售賣，國家首先要把企業收回來，因為它們實際上已在經理和工人手裡，只 不過沒有法律程序認證而已。但被壓得喘不過氣來的政府絕對沒有能力進行這樣大 規模的重新國有化。認識到這一點，改革者們只好硬著頭皮把很大一部分股權送給 經理和工人。這種辦法在西方從來行不通，在南斯拉夫帶來了災難性後果。但若沒 有經理和工人的合作，至少得幾十年才能把企業一一賣出去。而那時候企業其實也 剩不下什麼可賣的東西了。民營化的努力現在到處都是靠經理們制訂計劃。 即使有了經理的合作，要確認哪部分資產屬於國家哪部分屬於地方政府哪部分屬 於企業仍是極為困難的。更何況，不少東歐企業是「減值企業」，即按照國際價格 標準，它們消耗的原材料比它們的產品更值錢。這類企業再降低工資減少僱員也無 法產生利潤。據估計，波、匈、捷三國約百分之二十至二十五的製造業屬於這一范 疇。捷克的食品、煙草和皮革工業，匈牙利的鋼鐵工業，波蘭的化學、水泥和有色 金屬工業，大概也屬這一範疇。但這些情況也只能估算，因為那裡沒有現代化的審 計制度。 很多企業剛剛開始確定資產，把它們劃分為若干單位，希望各單位能獨立支撐下 去，形成某種集團公司的形式。其結果將使有待民營化的企業數目大大增加。例如 ，捷克的大型機器製造廠，CKD，被劃分為十八個單位，每一個單位都可以單獨轉變 為民營，實際上，有幾個單位已在獨立地與外商恰談購股事宜了。 即使西方的買主決心要買某一家企業，並且肯花錢僱用國際審計公司來審計這家 企業的價值，所得的結果也多半只是猜測。而這一過程會耗去半年時間和十萬以上 的美元。同時，監督這些過程的國家機關實在忙不過來，而這些機關本來都是拼湊 而成的。波蘭的民營化部只有兩百個工作人員，匈牙利的國營財產局只有一百二十 人，捷克的民營化部則不過六十人。他們所能作的最多不過是否決那些太過張狂的 侵吞。而批准任何一項交易又都可能引起政府官員、地方政府或工人的極度不滿。 一個一個地售賣企業，證明是相當困難的。匈牙利的外債最高，因此儘管急於民 營化，政府仍決心盡可能把企業賣出好價錢來。而這兩個目標看來不可能同時達到 。國家產業局共有二千一百八十個企業有待轉變為民營，其中一半應在一九九四年 底前售出。但到現在，還只有兩個是被買斷的，其除有幾百個只是吸收了私有股份 ，通常是外資的股份。每一樁交易必須由一個十一人以上、包括議會內各黨派代表 的小組批准，這使交易更難以作成了。如果進行得順利，二十家最大最成功的國營 企業中，到今年底，可望賣出去三家。 為了加速民營化，國家產業局現在計劃，越過現有的經營者邀請局外人直接投標 ，同時允許八百家僱員不超過三百人的公司直行賣出企業，只要該公司已由某家得 到批准的西方審計公司結清帳目。 下一步究竟怎麼辦，匈牙利政府內部意見分歧。越來越多的人主張政府應更積極 地行動，改組或關閉損失最重的企業，向那些有機會存活的公司投資。但是，到目 前為止，政府裡還沒有人願意採取反對黨自由民主黨的建議，把企業白送給公眾。 而波蘭和捷克卻願意作出這種嘗試。 四．波捷兩國的整體民營化方案 東歐最激進的改革者們從來就主張大規模地把國營企業白送出去。當自發的民營 化帶來明顯損害，而售賣企業又惱人地緩慢，這種本來看似學院派的主張漸漸變成 了政治家的優先考慮。說到底，國營產業本來就是公眾的。而更要緊的是，這一方 案看來肯定能解開企業與國家的盤根錯節的聯繫。 經濟學專家們設計了很多種方案，各有各的道理，顯然，沒有哪種方案是完善的 。在實踐中，無償分配可謂是一場大賭博，是用背水一戰的作法來解決一個令人絕 望的局面。 經過一年的激烈辯論，波捷兩國即將實施無償分配的政策。 波蘭的方案得到西方專家的更廣泛的支持。根據這一方案，政府將建立五種到二 十種基金會。數百家國營大企業的所有權都將交到這些基金會手裡；而這些基金會 的股份，則無償分給波蘭所有成年人。從根本上說，這類基金意在模擬發達市場經 濟中的集團投資。同時，政府也希望通過這類基金會，公民能夠積極地行施所有權 ，不單單買賣股份，而且要引向重建、合併、擴張和關閉這個或那個企業，即通過 股份的買賣建立起市場秩序來。 這些基金會名義上由波蘭的董事會控制，實際上則由西方的基金管理會經營。明 年年初，大約四百家大公司將轉到這類基金會手裡，它們占波蘭工業出產的百分之 二十五，工業就業的百分之十二。每一家公司的基金中，三分之一集中在某一個投 資基金會裡，以使這個基金會能取得有效的控制；百分之二十七將平均分配到其它 那幾家投資基金會；百分之十無償給予僱員。剩下的百分之三十控制在政府手裡， 而政府將嚴格保持為消極的股份持有人，直到它的份額能夠轉交給一個國家退休金 基金會。每個波蘭成年人將從所有基金會得到同等數量的股份，但是在一九九三年 夏天之前不得交易股票。到那時，各個基金會運作的成果應較為明顯，因而股份交 易可望較富合理性。 各基金會可以自由借款，發行新股，在波蘭國內增加投資。外國人和波蘭人都可 以購買這些股份。政府希望設立這些基金會將加速把企業賣給外資的過程，因為外 國投資者會覺得與西方的基金會管理者打交道要比與波蘭官僚打交道容易一些。 然而，還有很多細節需要確定，而細節正是成敗的關鍵。首當其衝的是，波蘭政 府能不能找到足夠的西方專材來管理這些基金會?基金會的運作本來就是件極為複雜 的工作，更何況鮮有西方基金會的管理者熟知波蘭的情況。波蘭人能不能容忍把這 麼大的權力交給西方，也是一個大問題。西方管理者和西方投資者勾結贏利也確實 是可能的。波蘭願意支付這些管理者一份基本工資，其餘部分則依基金會的成就來 定。但要確定基金的初始價值就簡直是不可能的。 最大的問題則是這些基金會的最終命運。眼下的設想是在五至七年後強迫變賣這 些基金會，大概最終是通過把企業的股份分配到基金會自己的股份持有者手裡，但 這種做法可能使波蘭喪失一次建立大金融機構的機會。另一方面，這些基金會可能 變得極有勢力，影響面又極為廣泛，乃至一旦出現了毛病，可以挾持政府出面拯救 。及時變賣可以避免這樣的危險。 捷克另有自己的方案。據設想，大企業的民營化將分為兩波。十月底以前，選定 的一七七六家公司必須提交民營化計劃。除了少數可以賣出的，其餘的將納入一個 以投資憑單為基礎的分配方案。這些憑單將在十月份發放給所有捷克成年人，發一 份憑單象徵性地收三十二美元，相當於一個星期的工資。 調查顯示，有兩千萬人願意以這一價格購買這種憑單。 明年一月，納入這一方案的所有公司將在一次大拍賣中出售其股份，憑單所有者 將用手頭的憑單叫價。這樣的拍賣一直持續到所有的股票售盡為此。明年底將進行 第二波的拍賣，出售其它企業的股票。收購者一旦得到股票就可以自由買賣。 這一方案有不少反對者。他們說，這一方案沒有為不景氣的企業注入新投資，不 少企業有可能很快就倒閉，從而使股份制和私有制威信掃地。如果破產的規模太大 ，政府也許不得不收回成百的企業，以避免過高的失業。再則，股票這樣分散，經 理將無法對產業所有者負責，結果會像自發民營化時那樣侵奪企業。人們對大多數 企業的情況瞭解甚少，內線交易會大量發生。其實，在沒有適當體制和法規的情況 下，股票交易本來就難以發展。而建立股票市場極為繁難，非假以時日不可。 這一方案的主持者則爭辯說，民營化本來就不是積累資本，而是改變所有權；應 當為哪些企業注入資本，應該由新的股票持有人決定；政府不會收回破產的企業， 這些企業的破產和這一方案沒什麼關係，它們在國營條件下本已經破產了；至少土 地、建築和設備還可以拍賣給能夠善加利用的企業家；從一開頭就已經警告憑單持 有人，他們花了一點點錢來參加一場冒風險的活動，而不是被送上手一份津貼。至 於股票市場的闕如，回答是說，一開始的混亂是難免的，哪個國家都經歷過；但在 千百萬股票持有者的需求刺激下，市場體制、審計、經濟訊息報導和法規框架都會 迅速建立起來。此外，股票也不會過份分散。很多經理和工人會購買本企業的股份 ，結果就如同工人買了下自己的廠子。這種所有形式不是最好的，但此國有實在是 好得太多了。 捷克方案的優點是它能迅速地實施，而且不需要仗仰外國人。波蘭方案的優點是 它更接近在西方行之與效的集團所有制形式。兩者的風險都不小，而且都可能由於 國內的政治反對而被中止。 但是，這些措施是正確的。波蘭和捷克同時還將繼續實行把企業一個一個轉化為 民營的努力，及售賣給外資的努力。然而，單純依賴這些傳統方法，民營化得要幾 十年才能完成。這樣的速度只會使民營化失敗。瓶頸必須衝破，整體民營化值得一 試。□