論組織章程、體制、效率和制衡 ·李兆陽· 章程的組成 大多組織的章程都包括如下部分：總綱，成員的權利和義務，組織架構和權責界 定，領導人權力的產生和免除。西方一些組織的章程還有序言部分。而這些組成部 分的主要功能有兩種：對外和對內。事實上每一部分都兼有這兩個功能，只不過有 主次之分罷了。 序言、總綱是對外界群眾的號召，好的總綱領可以使讀者產生親切感和激情，可 以喚醒人們沉睡的心靈，可以激發人們對美好理想和本組織的嚮往，但又使人們感 到這是通過大家的共同奮鬥完全可以實現的理想、綱領或宗旨。序言、總綱也是對 內部成員的宗旨，崇高的宗旨每時每刻都在鼓舞著每一位成員為之而奮鬥、犧牲、 折腰，她可以使千萬人變成英雄，使奴僕變成革命者。 成員的權利和義務設計得好，對外可以吸引更多人加入，對內可以保留住已有的 成員。 如果說宗旨是組織的靈魂，那麼組織架構則如同骨架，而權責界定則是對這骨架 各部分在功能上的分配，組織架構和權責設計的科學與否則決定著組織運作的效率 和平衡。顯然，設計科學的組織架構既能發揮運作效率又能保持運作的平衡，而設 計不好的往往是顧此失彼。當然，不同功能的組織應有不同的設計。例如動物：飛 馬騰空，全靠四蹄;龍蛇駕霧，肚膚已足。又如機器：汽車奔馳，則要四輪;飛機航 天，乃需兩翼。在設計一部汽車時，設計師若只顧車的高速而不顧車的平衡，汽車 就會面臨頻頻翻身的命運，結果效率毫無保障;反之，設計師若怕翻車而不讓車跑， 安全有保障，但車子就失去了它本身的意義，充其量只能擺在博物館裡供人觀賞。 同理，對一個民運組織來說，效率和平衡缺一不可。只顧效率高而不顧平衡，則易 跌傷，結果還是影響效率，甚至還有喪失組織生命的危險，實是欲速不達;只顧平衡 而忽略效率，則易後於形勢的發展，則易被時代淘汰拋棄，因組織很難實現她的宗 旨和綱領，最終平衡也失去了應有的意義。 權力的產生和免除方式，決定著一個民運團體的運作是否民主，每個成員發揮自 己才能的機會是否公平，優秀的領導人才是否能被選用，領導人之間是否有適當的 制衡，舞弊行為是否能最大限度地被禁止，大權在握但不稱職的領導人是否能被有 效而順利地替換，都是設計時值得考慮的因素。權力的產生和免除設計的不合理， 會給組織帶來不必要的各種人之間、架構功能間的衝突，會造成整個組織架構的癱 瘓。猶如一部機器，當失去功能的部件不能被及時取代時，整個機器就無法運轉。 歸根結底，權利的產生和免除仍是要關係到組織運作的效率和平衡。 事實上，組織架構或體制和權力的界定、產生和免除一直是大多政治組織中爭論 的焦點。如政府組織中集權與分權架構之爭，總統的直選與委選之爭，民運組織中 委員會制與三權分立制之爭。而兩種觀點對持的理由無非就是效率和制衡。一定程 度的高效率使組織宗旨有實現之日，適當的制衡可以防止最高當權者的腐化、專制 或獨裁，可以使組織永遠不與她的宗旨背道而馳。最終，兩種觀點所關心的都是組 織的宗旨和目標。而二者的關心又並非毫無理由。因此，要想使一個組織能在合理 的時期內和條件下實現她的宗旨和目標，在制定章程時，效率和制衡都有必要給與 認真的研究。 重在制衡那些使人腐化的權力 當我們設計一個高效率的組織架構時，只要把所有權力集中在中央，基本上都可 達到預期的目標，顯然高效率的組織架構是比較容易設計的。但我們若要設計一個 既有一定效率又有適當制衡的組織架構，那就困難得多了。因為我們在設計之前， 首先要搞清究竟哪些權力需要制衡。否則，如果我們只是一味地制衡，結果可能是 造成一個毫無效率的組織。由於制衡的目的是防止當權者腐化，所以在制衡之前， 我們要搞清究竟是哪些權力使人腐化。人說「權力使人腐化」，但我們又不能不給 領導人一定的權力。如果說「絕對權力使人絕對腐化」，那麼我們需要制衡的則是 任何領導人的絕對權力，特別是那些主宰組織和他人命運的絕對權力。 如果我們研究一下現代的一些專制組織，會發現有幾種關鍵性的權力是一切專制 獨裁野心家必須擁有的，如軍權、組織人事權、財權、立法和司法權。其中最重要 的則是軍權，「槍桿子裡面出政權」，槍桿子外面保政權。一個國家具有上述所有 的權力，但民主國家的軍權是國家化了的，其餘則是分立的。一個武裝革命性質的 組織，除社會性質的立法和司法權外，具有軍權、組織人事和財權，加上軍法和組 織紀律法權，形成一個高效率的一元化中央集權體制。在一個民主社會中的民主政 黨組織內，除極有限的組織人事、財權和決策權外，幾乎沒什麼其他權力可大爭特 爭，所以組織內幾乎沒什麼權力鬥爭。 一個民運組織與政府組織不同，與武裝革命組織不同，也與民主社會中民主政黨 組織不同，但民運組織又有著上述每個組織的部分權力和性質，如它有組織人事權 、財權、有限的立法權和司法監督權，加上資料情報和決策權，唯獨沒有軍權。政 府組織重在管理國家，革命組織重在武裝擴張和奪權，民主政黨重在政見競爭，民 運組織則既要管理組織又要擴展壯大組織，既要民主運作又要積極進取，有很大程 度的公開性，也有程度不大的保密性。因此，我們不能拿民運組織與任何上述其他 組織百分之百地進行類比。但由於民運組織的特有性質，民運組織的有些重要權力 仍需要制衡和限制，否則將會造成獨攬所有大權者的腐化和變質。比如說，獨有絕 對組織人事權的人可以任人唯親、排斥異己、壟斷組織;獨有絕對財權的人則可用金 錢收買親信和選票，可在必要時掐斷組織的經濟命脈;擁有絕對決策(或立法)和監督 權的人，則可立其所需，監其所惡。 當然，制衡的方法不外乎是在分權、限權、限期以及權力的產生和免除上下工夫 。 幾種組織架構的比較 筆者曾研究了美國民主黨、共和黨以及中國一些政黨的組織架構。他們都是委員 會制的組織架構，但美國兩黨的委員會制與中國政黨委員會制最明顯的不同之處， 則是名稱，幾乎所有中國政黨的最高委員會都稱為中央委員會，而美國兩黨的最高 委員會則稱為國家或全國委員會。與中共和國民黨相比，美國兩黨除在國家委員會 下設立一個執行委員會和法律、財務顧問外，則沒有象中共和國民黨那樣在中央委 員會下設立那麼多部門，當然也無什麼強大的功能和效率，幾乎沒有什麼組織紀律 ，這當然是兩國政黨的性質不同和社會環境差異所至。事實上，美國兩黨的主要功 能就是競選，一切其他的活動都是為競選而服務的。中共的章程寫得很詳細，但由 於沒有制衡機制，大多條文從未兌現過。 其次，筆者也研究了美國一般性的公司法。公司組織與政治組織的根本不同在於 公司是盈利的，政治組織是非盈利的。公司組織架構是從上到下的，不同於政黨組 織的委員會制，也不同於民主政府組織的三權分立制。公司領導人權力的產生方式 也是民主的，如最高權力架構是股東大會，股東大會選出董事長和董事會，董事會 決定執行委員會人選，大多都是有董事兼職。公司絕對要求高效率，權利大小的分 配與股東擁有股份的多少成正比。由於每一股份的權利都是相等的，所以擁有最多 數股份的人總是被選為總裁或董事長。事實上這是比例平等原則的體現。對公司領 導人的制衡主要靠公司法和國家的各種法律，而非靠組織架構和分權來制衡。因此 民運組織的制衡理念並不適宜與公司，而具有高效率的公司法也不能照搬到民運組 織上來。 現在回到民聯的組織架構上來。民聯組織架構是美國政府三權分立的模型。從四 屆民聯總部運作的經驗來看，聯委會所擁有的權力似乎過大，由於聯委會不像美國 國會由兩黨組成，由於同委員會中的人情面子，在作出大部分決議時基本上都比較 團結並能順利通過。但如有人想故意與行政主席對立，行政主席在聯委會中很難得 到多數的支持，結果經常碰壁，自己的政策無法得到認可，造成決策的不做事，做 事的不決策。 在監察委員會處理有關行政部門的問題時，亦可能有類似情況發生。 民聯四大以來的重大決策權主要屬於聯委會。比如，決定與民陣合併事宜，當然 這是有五大授權的，決定下屆代表大會籌備人選，等等。甚至一些有關組織性質和 方向上的重大決策，行政部門大部分做事的重要幹部如副主席、主編、幹事等和監 察委員會的重要幹部也只有列席和發言的權利，因為沒有決策權，你的發言當然可 理可不理，這樣的話，民聯連中共所謂的集體領導精神都沒有，對其他幹部頗為不 公。不錯，有些決議監察委員會可由多數通過宣佈聯委會的決議違章，但你總不能 整天如此。再說，也並非任何決議都是可任意宣佈違章和廢除的。從美國國會的運 作中，也許我們會為聯委會找到一些理論依據，但民聯不同與美國政府。民聯重在 發展。若大部分幹部的積極性不能最大地發揮出來，民聯發展就很困難。民聯的壯 大是靠所有的幹部和成員的共同努力。 行政部門沒有與聯委會和監察委員會相等的人數，當行政部門與其他委員會發生 嚴重衝突時，由於行政部門往往是主席單槍匹馬，結果人多勢眾的委員會總是佔有 絕對優勢，即使得罪主席，也不過是你一個人而已。結果有些問題不能通過協商得 到妥善解決。如果人數相等，任何一方都會比較節制和理性，因為大家的實力都差 不多。 最後來談民陣二屆後的組織架構。對於民陣的過去運作，筆者不很清楚。若從架 構上來分析，民陣雖屬四權分立，但實際制衡功能上則類似與民聯的三權。至於財 務委員會，論人數遠少於擁有決策權的理事會，論權威遠不如行政部門的主席法人 ，關鍵時除非財務主席不顧一切地抵制或得到監事會的聲援，否則根本不能單獨對 其他架構產生有效的制衡作用。另外，從功能上講，財務委員會的功能只是負責管 理財務而已，僅相當於行政部門諸多功能部門中的一個功能部門，不管怎樣，它都 不可能會有相當於其他權力機構那麼大的職權。很明顯，根據目前的組織規模，大 家若僅為財務管理選出和理、監事同樣多的人來組成一個為制衡而制衡的委員會， 讓十幾個委員來看管幾塊錢，那不僅顯得可笑，而且也是對人力資源的一種浪費。 當然，我們不是對財務管理不重視，而是認為不把財務權分立也可以把財務管好。 現在回到原題上，既然民陣架構類似民聯的三權分立，那麼在運作中也難免遇到上 述民聯可能遇到的問題。 至於民陣一屆的組織架構，由於理事會主席就是民陣主席，秘書長由主席提名， 結果形成類似與民聯四屆以前的兩權委員會制。這種架構的劣病，民聯的經驗已都 證實，故不在此多談。 從以上的論述看，組織的架構本身並非萬能。民聯四屆以來的架構雖是三權分立 ，但實質上只是一個籠統的架構而已，章程中幾乎沒有各機構權力功能的嚴格和詳 細的分配和界定，結果人多能強的機構就會把許多大權都抓到自己手中，造成強者 對弱者處處制衡，而弱者往往連自己的權力都保不住，導致運作沒有效率，也沒有 平衡。正如一個汽車雖有四輪，但若其中有一個或兩個輪子不是汽車輪子而是自行 車輪子，那麼這部汽車不用說跑，就是連站恐怕都站不穩，儘管其它輪子一直都在 咬著牙頂著，但由於頂的重心不對，車子還是難免要傾斜，因為四個輪子的力能分 配不均。對一個組織來說，除需要一個科學合理的基本架構，更需要在基本架構的 基礎上通過章程的條例細側對權力功能進行的科學分配，否則，單靠我們倣傚他人 實行一個幾權分立的籠統架構是不能達到預期的效率和適度制衡的。 向代表大會負責沒有實質意義 每次民聯、民陣的代表大會選出的下屆領導班子，理論上都是向代表大會負責， 但實質上究有多大意義呢?每次代表大會一結束，大家都各赴西東，至於組織運作， 就全拜託新的領導班子啦，搞好搞壞，又有幾個上屆代表或一般成員能管得了一些 大名鼎鼎的領導人呢?即使兩年後再有一次代表大會，但屆時各領導人的任期已滿， 錯誤已犯，即使代表們追究責任，恐怕也是為時已完。因此，所謂的「向代表大會 負責」，並無多少實質意義。但如能在代表大會閉會期間設立一個超然於任何分立 機構並能招之即來、揮之即去的權力機構，一些運作中各委員會無法單獨解決的問 題則可由該權力機構裁決，則不失為各領導班子的實質意義上的負責對象。 健全體制與人和 古人說：天時不如地利，地利不如人和。對一個民運組織來說，健全體制固然重 要，但若人不和，健全的體制也並非萬能。制衡最好是止於警惕，提醒每個領導人 自己的組織行為時刻都受著他人的監督和制約。如果制衡成了每日組織的事務，那 麼大家則要天天把精力用在相互制衡上，當然就無精力去發展組織和推動民運了。 美國國會有權彈劾犯禁的總統，但假如每個總統都不守法而犯禁，每個總統都要遭 彈劾，那麼美國政府大概也不會有精力去搞經濟了;另外，如果任何總統有一點缺點 或過失或與國會不和，國會都非要彈劾這總統不可，那麼國會就很可能濫用了制衡 權。當然，這種假設很難成為現實。因此，一個體制的制衡再有威力，最好還是以 人人自覺遵守規則而讓制衡的行動少發生為上。□