中國宜採用內閣制 ----論未來民主中國的制度選擇 胡 平 一、問題的提出 在中國的民主運動受阻於瓶頸的今日就來討論未來民主中國宜採用何種制度形式 ，似乎言之過早。以為現實政治的演變可以按照事先擬定的理想藍圖依計而行，未 免也有迂腐之嫌。其實不然。且不說未雨綢繆總勝過臨陣磨槍。更重要的是，一旦 「行動」成為可能，「熱情」便會急速上升，「理性」的聲音就很難再聽得入耳。 這與其說是行動者做事不講理性，不如說是行動者做事只能憑借那些他們事先就熟 知的理念。此其一。第二，面臨重大的現實選擇，特殊利益的考慮往往會壓倒普遍 利益的考慮。這兩點都說明了除非我們提前對有關問題展開深入討論，從而盡可能 地獲得某種共識，否則我們很難指望一種正確的觀念會在未來的事變中自然而然地 佔據上風。不錯，在先進國家中，制度的確立是多種因素交互作用的結果，其中， 觀念的作用是有限的。但是對後進國家而言情況則有所不同。一般來說，「思想先 行」恐怕是後進國家建立民主制度的一個共同特點。當然，歷史不能定做。其間免 不了要隨機應變、因勢利導。但倘若我們心中無數，如何去變？如何去導？再說所 謂海外民運，有它的優勢也有它的劣勢。深入的理論研討正是我們應該做、能夠做 、也必須做的事。一言以蔽之，對未來民主中國的制度選擇展開認真的討論，在此 基礎上形成海外民運組織的共同認識，此其時也，此其地也。 二、總統制與內閣制 根據權力的分立與制衡原則，民主制度包括兩種類型：總統制與內閣制。在總統 制下，總統和國會均由全民直接選舉產生。國會不得要求總統對其負政治責任，反 之，總統也不能解散國會。總統一身兼任國家元首與行政首腦。在內閣制（又稱議 會制）下，國會由直接選舉產生。行政首腦（總理或首相）由國家元首任命，並需 有國會中多數的支持--事實上，行政首腦常常是由國會中多數派領袖出任，國家元 首僅行使形式上的同意權。總理（或首相）需對國會負責。國會有權否定政府。相 反地，總理也有權解散國會重新大選。美國是實行總統制。英國、德國、日本、印 度等國採用內閣制。法國的第五共和是一種混合制，又叫雙首長制。有關總統制、 內閣制以及混合制的具體內容，各種相關教科書和百科全書中都有詳細的說明。我 這裡只是略加介紹而已。 三、總統制與內閣制的一般性比較 一般來說，內閣制比總統制更為優越。理由如下： □總統制下的總統選舉更具有「成王敗寇」的性質。 在總統制下，總統由全民直接產生，總統享有很大的個人權力。因此，毫不奇怪 ，在實行總統制的國家中，總統選舉就成了最重要的事情。在總統選舉中只有一個 唯一的勝利者。勝者全勝，輸者全輸，比分大小對最終結果不具意義。這就使得總 統選舉過程變得很激烈，很緊張，因而比較容易引發暴力衝突等非常現象。內閣制 則不然。內閣制下的勝利者不是集中在單獨的一個人身上，而是由眾多的當選者共 同享有。固然，在內閣制下，只有贏得多數議席的黨派才可能組成政府掌握實權， 但執政黨的勝利本身就是一批人的勝利而非僅僅一個人的勝利。更何況，為了政府 的有效運作，多數黨還常常需要和少數黨建立某種聯盟。因而對少數派議員來說， 首先他們會把當選視為一種勝利，其次他們又會對在國會中發揮較大的作用寄予更 多的期望。這就會減緩競爭中的尖銳性，並使其結果更為公平。 □議員是分區直選產生，因而較易進行。總統制裡的總統須由全國直選，因而選 舉的成本更高。國家越大，選舉的難易程度、成本高低的問題就越明顯。誠然，在 實行總統制的大國，總統選舉大都採用間接的方式即選舉團的方式。如美國（法國 的第五共和先是採用選舉團制，後又改為全民直選）。但是在美國，選民投票選舉 選舉團時，實際上預先就知道了選舉人將選誰為總統。這就是說，儘管選舉活動可 以分區進行，但總統競選者的競選活動總是在全國範圍內進行的，因此其興師動眾 、曠日持久就是勢在難免（假如選舉團在事前並不明確他們將選誰當總統，那麼他 們選出的總統恐怕又和把他們選出來的選民的意見產生差別，因而總統的合法性權 威又會打折扣）。在現代社會中，總統競選者必須要廣泛地利用大眾媒體。這就需 要強大的財力後盾。在美國，兩大黨之外的總統競選人一向少有當選的希望，部分 原因即在於此。倘若沒有佔優勢的一兩個大黨而是多黨林立，大眾媒體如何能同時 為各個競選者服務也是一個很大的困難。再說，過分地倚重電視一類工具，常常會 使選民們偏重於競選者的外部形象忽視競選者的政治理念，這也不利於選出更優秀 的治國人才。反之，在內閣制的選舉中，成本既低，效果通常也更好。因為選區小 ，選民對競選者的瞭解可望更深入一些。作為單獨的個人，一個競選者或許容易憑 借外表造成的形象優勢戰勝對方；但作為一個黨派，如果要使其當選率高過對方， 政治理念的因素就必然要占更大的份量了。上次波蘭總統大選，那個譁眾取寵的新 出茅廬的僑民富商，竟然在得票率上超過了老練踏實的前總理馬佐耶維斯基；而在 後來的國會選舉中，以馬氏為首的民主聯盟依然保持了在國會中第一大黨的地位。 可見，對於同樣的選民，尤其是對於民主政治經驗不足的選民，「團體賽」和「單 打」的後果可以是有很大差別的。前者的成功率一般要更高一些。 □由於總統制中的總統個人握有相當大的權力，但總統只需有相對多數選票即可 當選。因此，在總統制下更容易出現權力與選票的不對稱。當年南朝鮮的盧泰愚只 獲得三分之一的選票就當選為總統即為一例。而內閣制中的政府必須是國會中佔有 過半數席位的政黨或政黨聯盟才能組成，因此其權力基礎常常更為穩固。 □因為只有總統制下的總統才是由全國直選產生的，所以當選的總統個人很容易 以為唯有自己才代表了國家、代表了全國人民、代表了普遍利益或全局利益，而別 人都只是代表各自的選區、只是代表了一部分人只是代表了特殊利益或局部利益。 有了這種心理上的假定，總統很容易自以為是、固執已見。內閣制下的總理則不同 。總理清楚地知道，作為一位議員，他和所有其他議員一樣，都僅僅是所在選區選 民的代表；而作為執政黨的領袖，那是同僚們推舉的結果。他雖然身為總理，卻並 非由於他本來就已經是全局利益的唯一代表。因此，他會更注意聽取別人的不同意 見，協調各方面的不同要求，對於反對者也就不會更不耐煩。當然，論者可以爭辯 說，總統制的優點之一恰恰在於，總統必須得到全國性的支持才能當選，這就要求 總統競選人必須具有全局眼光。但問題在於一個總統只需相對多數票即可當選，因 此他未必總是更好地體現了全局利益，而總統的職位又很容易使他產生唯有自己才 代表全局的自我感覺，到頭來剛愎自用的總統倒更容易做出實際上有背於全局利益 的決策。反而不像內閣制下的總理，由於深知自己只是來自一黨一派，從而存在更 大的包容態度和協調意識，常常倒會做得更好一些。 □在總統制下，政治有可能陷入僵局。在甲黨的人當總統、乙黨的人控制國會時 ，此種僵局尤其可能。 我們知道，在總統制下，國會管立法，總統管行政。彼此獨立，各有專責。但事 實上，雙方的權力有很多交叉之處。一方面，總統參與立法（包括對國會通過法案 行使否決權），另一方面，國會介入行政（例如批准總統委派的高級官員）。還有 一些事情，既可以用法案的形式通過於國會，又可以用行政命令的形式發自於總統 。因此，在這些問題上都可能出現對抗和僵持。反之，內閣制中的總理一般都產生 於國會中的多數黨，彼此的關係較容易協調，故而在實際運作時常常會更順利。 □在內閣制下，執政黨可以通過黨內運作更換總理，國會可以通過投不信任票更 換內閣，總理也有權解散國會。所以在面臨危機時，內閣制比較容易採用合法方式 予以解決。總統制則不同。在總統制下，總統一經選出，便沒有一種合法的方式可 以更換（彈劾一般針對總統違法而難以針對總統的政策性錯誤）。同時，總統也無 權解散國會。因此總統制一旦出現僵局或出現危機，就更容易誘發反體制的行為（ 暗殺或改變）。 □總統制一般都設有副總統一職。副總統通常規定為在總統死亡或因故不能理事 時接任總統或代行總統職責。假如正、副總統是分開選舉產生的，則彼此間的政見 很可能差別較大。即使是搭檔選舉，總統也常常是著眼於拉選票而不是著眼於政見 的高度一致性去挑選副手。這樣一來，當副總統繼任總統或代行總統職責時，就比 較容易導致政治的不連續性。內閣制中的執政黨相對穩定，所以更容易保持政治上 的連續性。 □總統制的又一個弱點是：合適的總統人選相當難得。總統一身而兼二任--既是 國家元首又是政府首腦，這兩種角色所需要的品質有很大不同。一個兼備這兩種品 質者顯然要比一個具有其中某一種品質者更為罕見。國家元首是一國的象徵，他需 要履行一系列禮儀性的功能。因此對於國家元首而言，形象問題就變得十分重要。 國家元首需要有廣泛的親和力，這就是說，他需要在各種不同政治見解的人們之中 都有較好的人緣。政府首腦則不同。政府首腦須對重大政治問題作出及時而正確的 決斷。政府首腦必備的品質應是深刻的政治理念和優秀的政治判斷力。一個好的政 府首腦未必具有十分優越或十分超脫的個人形象，更不一定具有最廣泛的人緣。更 何況搞行政工作本身就容易得罪人，所以，國家元首所需要的品質特性，和政府首 腦所需要的品質特性不僅不相同，有些還是相互矛盾的。因此，與其要一個人同時 兼任這兩種角色，就不如讓不同的兩個人分別扮演。 按照有些歷史學家的看法，在美國兩百年的歷史上，能夠一身而扮演好國家元首 與政府首腦這兩種角色的總統，也只有華盛頓、傑佛遜等寥寥數人。其它大多數總 統不是此長彼短就是此短彼長，總不能令人滿意。而在內閣制下，這兩種角色分別 有兩個人承擔，效果一般就好多了。 □總統制下的總統，一方面需要履行禮儀性功能，另一方面又是由全國直選產生 。這兩條加在一起，其結果便是，那些在外部形象上佔優勢的人往往更容易當選， 而這種人的實際治國才能卻未見得十分出色。內閣制裡的總理則是經由兩道選舉產 生的：首先，他需要在本選區內被當選為議員，然後他又通過國會內部、主要是本 黨同僚的推選而成為總理。前一道選舉證明了他有民意的支持，後一道選舉證明了 他有同行的器重。這就能較好地綜合了一般常識和專業知識，所以更容易產生出優 秀的治國人才。 早在古希臘時代，蘇格拉底就提出過這樣的問題：既然我們生病要找醫生，買鞋 要找鞋匠，也就是要聽從專家權威；為什麼在政治上偏偏要去順從民意、聽普通老 百姓的？一般的回答是，政治既是眾人之事，理當由眾人參與。此其一。第二，政 治關係到每個人的切身利害，而唯有穿鞋子的人才最知道鞋子合腳不合腳。這就從 人格尊嚴和民眾利害兩種角度為民主選舉作了辯護。但這種辯護仍然未能解決好專 業知識與普通常識之間的矛盾。問題在於，普通人只能根據政策實施的後果去判定 政策的優劣，就好像我們只有把鞋子買回穿上後才知道它合不合腳，只有把西瓜切 開吃掉後才知道它甜不甜；而選舉卻意味著要你在政策實施之前就進行抉擇，那就 好比是要你不把鞋穿上腳、僅僅憑著在櫥窗打量幾眼便要確定它合適不合適；或者 好比是要你不切開嘗而只是用眼睛看一看、用手拍一拍便要判斷西瓜甜不甜。由此 可見，經驗、專業知識還是十分重要的。內閣制下的總理選舉既是結合了一般民眾 和政治專門家（議員）的兩種意見，所以它有利於讓更合適的人才擔當重任。 □總統制下的總統是否要限制任期也是一個問題。倘若不限制任期，有可能導致 兩種流弊。一種流弊是權力的個人化，甚至演變成變相的獨裁。另一種流弊是，由 於在職總統在競選連任時具有比對手更大的優勢，這就使那些有意問鼎總統寶座的 人們都感到不滿，搞不好很容易出亂子。特別是和總統同黨的那些有野心的人物。 如果他們注意維護總統在公眾中的形象，那會使得他們在未來與現任總統競選時處 於不利地位；如果他們執意突出自己，勢必又會損害現任總統的權威。限制任期自 然可以克服上述兩種流弊，但那又會引出別的麻煩。一個臨近限期的總統，要麼會 覺得反正期限將到，再努力工作也起不到為自己積累政治資本的作用，於是就抱著 不求有功、但求無過的心理敷衍差事；要麼會感到來日無多，以後將再無機會貫徹 自己的理念，於是便不顧客觀條件是否成熟而急於求成，過於倉促地推行各種各樣 的新奇玩意。內閣制則可以較好地避免這些困擾。內閣制下的總理一般不需要硬性 規定任期。因此，雄才大略者正可以從容行事。有野心、有能力的人物（包括總理 的高級同事）會發現，在恪守工作倫理的同時，他們完全有可能在同僚之間表現自 己，從而贏得取而代之的機會。再說，內閣制下的總理只不過是首席部長（Prime minister），其權力要受到遠比總統制中的總統更多的制約，大致上也就不容易導 致權力個人化。 □眾所周知，最高權力的更替，最高領導人鬧出醜聞或遭逢意外，常常會引起政 局的不穩定。總統制下的總統一身兼任國家元首和行政首腦，因此一旦出了麻煩， 造成的震動就更大。內閣制則把這兩種職務分別變給兩個人。一個換了，另一個並 不同時換；一個出了麻煩，另一個未必同時也出麻煩。此動彼靜，彼動此靜，這就 減少了震盪，有利於穩定。 □經驗證明，實行內閣制的成功率較高，實行總統制的成功率較低。美國也許是 迄今為止實行總統制獲得成功的唯一事例。其它總統制的國家，如拉美的一些國家 、還有菲律賓、南朝鮮，一般都不大成功。 □這裡，再簡單談一談混合制。我們把法國的第五共和當做混合制的例子。在第 五共和制下，總統享有很大的實權，故而這種制度在實際上更接近於總統制。總統 的選舉因此也同樣具有十分重大的意義。第五共和對立法權與行政權做了明確的區 分，由憲法列舉立法權的範圍，其餘的均須以行政命令的方式作出。總統有權直接 人任命內閣總理，並有權解散國會。這些都是限制了國會的權力而加強了總統的權 力。但是按照規定，內閣是要向國會負責的，因為內閣只有在國會認可它提出的施 政計劃或一般政策後才能進入運作，國會有權提出不信任案，倘獲通過，內閣則須 辭職。內閣總理雖然由總統自由任命，但一經就任仍具有獨立的行政權力，內閣的 政策由內閣自己決定，總統不得參與。在混和制下，總統和總理都負有一定的行政 權力，因此又稱為雙首長制。一般認為這也是它的一個弱點，也就是在總統與總理 之間可能出現關係緊張，並且仍保留了總統制的一些毛病。因此採用此制的國家也 比較少。 以上討論，主要是把典型的總統制與典型的內閣制進行比較。其間當然可以有一 定的變通或混合。不過我們拿各自的典型作比較可以更清楚地分析出彼此的利弊， 這對於我們的思考和選擇恐怕更有價值。 四、中國的國情更宜於採用內閣制 □中國一向有「明君良相」的政治文化傳統。依照此說，君權高而虛，相權低而 實。這就很類似於內閣制。雖然在唐宋之後，相權日削並於明清時消亡，但作為一 種政治理念，它仍有著巨大的影響。明末清初大思想家黃宗義提出的政治制度設想 具有明顯的虛君實相的色彩，即為一例。 □中國人有「賢者在位，能者在職」的觀念。這句話有兩點值得注意。第一，它 看到了「賢」與「能」的區別----賢者未必皆能，能者未必盡賢。第二，它看到了 「位」與「職」的區別，前者主要起一種象徵性的作用，後者更多地涉及實際運作 。這和國家元首與行政首腦分別扮演不同的角色和各自需要不同的品質的觀念十分 接近。 □由於缺乏民主傳統，在中國，權力個人化和反民主事變的危險比較大。內閣制 比總統制更容易避免上述危險。內閣制可能出現頻頻更換內閣的不穩定，但那畢竟 還是發生在既定的民主框架之內的事。對比之下，總統制更為僵硬，不滿者往往會 訴諸反民主的手段，其效果可能更糟糕。 □中國幅員廣闊，人口眾多，全民直選總統，成本既高，風險亦大，在技術上也 有許多困難。實行內閣制，由於選區較小，席次眾多，因而技術上可行，成本降低 ，失誤的機率也會小得多。尤其是考慮到中國民眾缺乏民主經驗，要選出一個好總 統也許很難，但要選出一個不錯的國會相對容易得多。 五、制度選擇的空間 我們知道，一個國家最終確立起何種制度形式，並不完全出於理念的作用。其中 ，有很多其它因素都會產生重要的影響。最早實行內閣制的國家，基本上原先都是 君主國，在那裡，民主化的過程是通過限制君權而演變實現的。美國原來就沒有君 主，所以它一旦獨立就搞成了總統制。在當初的制憲會議上，美國的開國元勳們對 於採取何種制度形式也有過爭論。之所以選擇了總統制，原因之一是正好有一個現 成的合適人選華盛頓。在受英國影響較大的地區，多半走上了內閣制的道路，即便 有些國家本來並沒有一位高高在上的君主（如印度）。受美國影響大的地方都採用 了總統制（如拉美諸國、菲律賓、南朝鮮）。僅有的例外是日本，那是由於麥克阿 瑟將軍考慮到日本人尊崇天皇的歷史傳統。同樣是總統制，美國搞的就比較成功， 基本上避免了大的僵局和危機。這和美國的其它條件有關係，譬如說美國的兩黨制 。美國很早就有了兩大政黨，而兩黨之間的分歧又不是那麼嚴重，不是那麼意識形 態化，黨的紀律也不甚嚴格，跨黨投票的事常有發生。這才防止了國會與總統一味 對抗的局面發生。在清末民初的中國，孫中山主張總統制，宋教仁力倡內閣制。據 說那分別和兩人的個人政治企圖有關。辛亥革命後，先是搞總統制，孫中山當了總 統。等到後來讓位於袁世凱，民主派出於對袁個人的不信任轉而又主張內閣制。可 見，制度的選擇不僅和一般的歷史因素有關，也常常要受當時當地某些人事因素的 影響。在波蘭，民主化始於開放下院選舉，團結工會大獲全勝。因而，團結工會竭 力限制雅魯澤爾斯基總統的權力，似乎有搞成內閣制的趨勢。後來瓦文薩當了總統 ，又反過來加強總統的權力，搞得又像是總統制了。在蘇聯，戈巴喬夫從上面發動 民主改革，自己先當上了全蘇總統。後來的許多共和國也紛紛選擇了總統制。前不 久俄羅斯發生了總統和國會的嚴重對抗，這就使人懷疑在不具備美國式兩黨制的條 件下搞總統制是否相宜。還有台灣，眼下正為總統直選或委任直選而爭執不休，其 實也涉及到制度形式的選擇問題。在這中間，有純粹的理念之爭，也有黨派鬥爭， 權力鬥爭的若干影響，還反映出和大陸的微妙關係。由此可見制度選擇的複雜性。 未來中國大陸的民主轉型將如何突破？如何演變？眼下我們自然還不能準確的預 見。但以下三方面的因素總是值得重視的。 １無論民主轉型以何種方式啟動，最終必須落實到建立起一個以公民自由選舉為 基礎的合法政府，而內閣制的選舉更容易適應這一需要，同時也更利於防止反民主 的逆轉。假如在當時出現了一位舉國上下眾望所歸的人物，人們或許會以為用直接 選舉的辦法產生一個有實權的總統更方便、更可靠，但作為一種制度，它很難繼續 下去。撇開其它不利因素不說，僅僅是直選總統的巨大技術性困難就是很難解決的 。所以採用內閣制的可能性將會更大一些。 ２中共現存體制雖然與民主制根本不同，不過其表面形式多少有些像內閣制---- 國家主席高而虛，總理低而實。因此採用內閣制，可能會使新舊制度的轉換來得更 順利些，人們在習慣心理上也更容易適應些。 ３共產黨專制本來就造成了尖銳的朝野對立，六四之後尤其如此。在這種背景下 ，有強烈零和遊戲性質的總統制恐怕不利於制度的和平轉變。再考慮到現階段中國 的各種政治力量情況。體制外力量具有很大的潛能，但組織化程度很低，政治經驗 也不充分；共產黨內部矛盾深刻，勢必會出現大的分化與重組。反對派一方需要時 間和空間凝聚力量，原來體制內的人物也需要時間和空間調整適應，內閣制比較富 於彈性，因而較能滿足朝野各方的需要。 根據上述三點，我們似乎可以說在未來的民主轉型中制度的選擇問題上，內閣制 仍具有更多的優越性。 六、不結束語 要建立一套完整的民主制度，還包括其它一系列問題。諸如選舉制度、司法制度 、文官制度以及確立中央與地方的關係等問題。其中，採用什麼樣的選舉制度，對 於實行總統制還是實行內閣制的關係比較密切。現有的選舉制度可分兩種，一種是 多數選舉制，一種是比例代表制，也有將這兩種混合運用的。這就可以構成多種搭 配形式，各自具有不同的利弊。因而，我們在討論採用總統或內閣制的問題時，也 必須對採用何種選舉制度進行討論。 還有一個問題。考慮到民主化會是一個過程，各種制度未必能一次形成，其間很 可能會出現某種過渡狀態。譬如說，未來的國會選舉是不是需要分期分批進行？這 裡也還包括了未來的國會採用一院還是採用兩院？如果是兩院，彼此的功能區別和 聯繫如何？選舉方式的同異？等等。以上種種，都需要深入討論。 近些年來，海外民運在理論研究方面取得了不少的成就。但迄今為止，我們的研 究還存在著三個弱點：第一，「務虛」多而「務實」少（此處所說的「虛」「實」 並無褒貶之意）；第二，在「務實」的問題上，粗線條的口號多而細緻的分析論證 少；第三，許多人只是滿足於各抒己見，卻沒有致力於建立共識。這是亟待改進的 。我這篇文章涉及到一個很實在的重要問題，同時也作出了初步的分析論證。我希 望能有更多的學者、民運人士對此類問題表示關注。誠然，不論是總統制還是內閣 制，都是民主制；但是，確立哪一種具體的制度形式，在不同的國家、不同的歷史 條件之下，它對於民主化能否順利推行還是會產生很大影響的。另外，這類問題不 同於其它一些文化性或政策性的問題，它要求獲得盡可能廣泛的共識。如果人們對 這些問題的看法分歧太大，那更會直接危機到民主化的實現。有鑒於此，我們不可 等閒視之。□