中國大陸的無程序決策 阮 銘 （此文由作者根據一九九三年三月三十日在紐約州立大學Oneonta校區的演講提綱整 理） 曹日新教授給我找出的講題是「中國大陸的決策程序」。我回復道，「中國大陸 是無程序決策」。他說，「好，你就講無程序決策。」下面分五點來講。 一、一個國家、兩種決策制度 中國大陸有沒有程序化的決策制度？ 形式上是有的。有人民代表大會（立法），有國務院（行政），有最高法院（司 法）；有憲法，刑法，刑事訴訟法和行政訴訟法，還有各種制度化的行政法規和行 政程序，如《人民代表大會議事規則》之類。這些與一般現代法治國家在紙面上無 大差別。這些紙面上的制度，構成了一個紙面上的「人民共和國」。 然而，中國大陸的實際決策，並不經過這些程序。決策的絕對權力，屬於共產黨 ，屬於共產黨的最高領袖。中共建國四十四年來，重大決策出自兩個人的意志：毛 澤東和鄧小平。所以中國大陸並不存在人民共和國的事實，存在的是毛澤東帝國和 鄧小平帝國。 二、有效決策的無程序性 黨的最高領袖擁有決策的絕對權力。而由於領袖意志無程序可循，導致決策的隨 意性和偶然性。 一九五八年大煉鋼鐵是中共歷史上的一項重大決策，它是按照怎樣的「程序」作 出的呢？我第一次得悉這個奧秘是聽薄一波在中央黨校講的。他說，一九五八年夏 天北戴河會議前，有一回薄一波和毛澤東一起在中南海游泳。毛澤東邊游邊問薄一 波鋼鐵生產情況，那時薄一波主管鋼鐵生產。當毛問到當年能生產多少鋼鐵時，薄 一波正好在游泳池裡翻了一個身，得到了靈感，隨口說出，「翻一番」。毛高興地 說，「好，翻一番。」決策「程序」就這樣完成了。接著是北戴河會議，無異議通 過一九八五年鋼鐵生產指標：一千零七十萬頓，即一九五七年五百三十五萬噸「翻 一番」。毛澤東立即對外公佈了這一指標。然後一算帳，鋼鐵生產的設備根本不可 能完成。於是就有了全民大煉鋼鐵。後果是大家都知道的了。 再看今天正在北京舉行的八屆人大。這是五年一度的換屆大會，人事、政策都要 有大的更新，憲法也需要修正。然而這一切都已在人大議事「程序」之前決定了。 代表們在人民大會堂裡不過是演出一出投票大戲而已。這場大戲的導演，就是中共 老人中唯一的主席團成員鄧小平。他雖然未在會上出現，他的決策卻籠罩著整個人 大。現在會議到了尾聲，在井然有序的表演中也有偶而脫序鬧出笑話的。譬如按照 憲法和人代會議事規則，選舉是分步驟的。票選出主席後，由國家主席提名國務院 總理人選，代表行使同意權。總理當選後，由總理提名各部委人選，代表再度行使 同意權。卻不料這一回大會秘書處在選前就把主席、總理、部委人選名單一古腦兒 送到各代表團去「醞釀」。結果引起浙江代表團發出抗議，認為「違憲」，質問是 誰行使了尚未選出的主席和總理的提名權？當然，抗議是抗議，最後還是照名單一 個不差地當選。大陸媒體一概不予報道，但無法控制外國記者報了出來。所以實際 上的選舉權，提名權，同意權，早在人大開會之前被一個人行使了。他就是鄧小平 。 決策無程序，或決策先於程序，最高領導人意志就是決策。這是中國大陸決策的 實質。 毛澤東相信「一言喪邦，一言興邦」。他常說，「赫魯曉夫的一言，全民黨，全 民國家，使蘇聯亡了黨，亡了國，變修了」；而他的「階級鬥爭」，「無產階級專 政下繼續革命」興了邦。對毛澤東來說，無程序決策，是他的哲學。 鄧小平也一樣。他常對外國人說，「你們的三權分立，太麻煩，沒有效率，還是 我們的制度決定問題快」。刑法剛公佈，他就批准彭真判魏京生十五年。快是快， 中外法學家都搖頭。鄧小平說，「已經判了，就不改了。」 三、「橡皮圖章」的非決策程序 按照「中華人民共和國憲法」，全國人民代表大會是國家的最高權力機關。然而 它有程序卻無決策，它的程序不過是為毛澤東和鄧小平兩個帝國的最高統治者的決 策蓋上「橡皮圖章」罷了。 有人說，改革開放以來的人大，已經有了進步。我看形式上的進步是有的，但是 作為有程序而無決策的「橡皮圖章」這個本質，並沒有改變。 舉個例子。鄧小平的既定方針，要在八屆人大完成「江李體制」的最後鞏固。這 就是讓江澤民黨政軍三權獨攬（黨總書記，國家主席、軍委主席），讓李鵬繼續當 總理。事實上這兩個人在中國大陸已經成為笑柄。假如讓人民代表按程序提名實行 差額競選，像貴州、浙江那樣，江、李未必競爭得過喬石、朱熔基。鄧小平、江澤 民、李鵬再老再笨，也不致於不明白這一點。所以他們必不肯改變這個非決策程序 的「橡皮圖章」。那麼「進步」在什麼地方呢？就在李鵬少了三百三十票居然讓人 知道而且好笑。 「江李體制」為了保障這顆「橡皮圖章」的有效性煞費了苦心。 一是選票的設計。同意票不必動筆；反對票、棄權票必須動筆。執行主席一宣佈 「現在開始筆選」，主席台上就無人肯動筆。假如按照慣例，棄權票不必動筆；同 意票，反對票必須動筆的話，那結果恐怕還要好看。 二是人選的安插。鄧小平說過那幾個不得人心下來的「左棍」必須妥為安插。如 果把五個左棍（袁木、高狄、王忍之、賀敬之、徐惟誠）安插在差額的人大常委人 選裡，五人必一齊落選無疑。江李們把這五人放到等額選舉的政協常委人選裡，果 然五人均以最低票當選。 三是媒體的控制。大陸媒體一概不公佈票數。而當選者名單亦不以票數而以姓氏 筆劃為序公佈。然而畢竟控制不了外國自由派記者，李鵬和袁木、王忍之、高狄、 賀敬之、徐惟誠等左棍的不得人心還是舉世皆知。新聞封鎖之不夠嚴密，算是一點 進步。 四、決策民主化科學化嘗試的失敗 鄧小平在改革開放早期，一度主張決策的民主化科學化，建立制度、法律和程序 。他在十一屆三中全會上說，「必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不 因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。現在的問題是 法律很不完備，很多法律還沒有制訂出來。往往把領導人說的話當做『法』，不讚 成領導人說的話就叫做『違法』，領導人的話改變了，『法』也就跟著改變。所以 ，應該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律，……經過一定的 民主程序討論通過，並且加強檢察機關和司法機關，做到有法可依，有法必依，執 法必嚴，違法必究。國家和企業、企業和企業、企業和個人等等之間的關係，也要 用法律的形式來確定；它們之間的矛盾，也有不少要通過法律來解決。」他又說， 「斯大林嚴重破壞社會主義法制，毛澤東同志就說過，這樣的事件在英、法、美這 樣的西方國家不可能發生。他雖然認識到這一點，但是由於沒有在實際上解決領導 制度問題以及其他一些原因，仍然導致了文化大革命的十年浩劫。這個教訓是極其 深刻的。不是說個人沒有責任，而是說領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全 局性、穩定性和長期性。」 然而鄧小平對於建立民主程序和法律制度的「看法和注意力」很快就轉移到相反 方向，反對「資產階級自由化」去了。他的悲劇是在經濟制度改革上跨越斯大林和 毛澤東，而在政治制度上不敢跨越斯大林和毛澤東的極權暴政。他在毛澤東帝國的 基礎上建立了一個市場繁榮，政治窒息，法制蕩然，官倒橫行的新帝國。直到一九 八六年，萬里，胡耀邦這些人還想挽救這個帝國，重新提出決策民主化科學化和政 治問題可以自由討論。而鄧小平已經不能容忍他一度主張過的政治制度改革，最終 在政治上與斯大林極權主義派別結盟，直至跨進六四屠殺的深淵。 五、憲政民主是決策程序化的前提 怎樣才能改變中國大陸的決策無程序和有程序無決策？就程序論程序地去解決是 難見成效的。解決決策程序化的前提是結束一黨專政一人專政的政治極權制度，向 憲政民主過渡。 在一個沒有權力制衡，沒有個人自由和基本人權保障，沒有新聞自由和政黨政治 的一黨專政制度下，只能是「聽黨的話」，「一個人說了算」，不可能有決策的程 序化。這種狀況愈來愈不能適應大陸內部的市場經濟發展與大陸的程序化。這種狀 況愈來愈不能適應大陸內部的市場經濟發展與大陸外部的自由民主浪潮衝擊。民眾 中要求過渡到憲政民主的政治傾向可能得到中共內部一部份較有理性的政治力量的 認同。前蘇聯和東歐的歷史教訓十分清楚：堅持一黨專制，抵制憲政民主的結果， 只有使共產黨徹底崩潰。而大陸在經濟開放獲得成效的基礎上漸進地向憲政民主演 變，可能是中共謀求通過自身改革繼續在大陸保持政治地位的最後機會。現在不少 人期望鄧小平學蔣經國，最後來一個開放報禁、黨禁，繼經濟市場化之後把大陸推 上憲政改革之路。鄧小平可以不幹。鄧小平之後誰也阻擋不了。大陸只有極少數人 ，像陳元「太子黨」及其追隨者，主張強化「意識形態禁忌體系」與「暴力機器威 懾力量」，以保障和擴大自身特權，企圖由他們來建立毛澤東、鄧小平之後的「第 三帝國」統治。然而他們的「挑戰」從中共十四大到八屆人大幾乎全軍覆沒。眼下 「太子黨」的「喉舌」們只能在港台和海外一些刊物上繼續鼓吹他們的「第二思潮 」必勝，騙騙大陸之外不明真相的人，在大陸之內並無多大市場。 假如鄧小平之後，大陸的自由民主力量與中共內部較開明的政治力量都能保持理 性，雙方採取節制的政治策略並獲得妥協，共同制止中共內部極權派反抗，遵循合 法程序走上憲政之路的可能性是存在的。 八屆人大值得注意的一點是新任人大委員長喬石的講話。他回到了鄧小平在改革 早期的「民主制度化、法律化」的立場，強調「沒有民主和法制就沒有社會主義現 代化」，把「民主和法制建設」提高到了「八屆人大的根本任務」，置於「市場經 濟體制的確立和完善」之前。一九八九年的萬里未能運用七屆人大的「最高權力」 制衡鄧小平這個超級強人以制止六四屠殺。那個歷史時代行將過去。喬石的八屆人 大顯然將面臨一個不再有超級強人的新歷史時代。這就給結束毛澤東、鄧小平式的 帝國制度，過渡到權力制衡的憲政民主創造了前提。然而為了實現向憲政民主的和 平過渡，更需要的是自由民主力量的智慧和勇氣。□