一部剝奪公民權利的法律 ----評「中華人民共和國集會遊行示威法」 項小吉 序 言 中華人民共和國從一九四九年到一九八二年先後制定了四部憲法。每部憲法儘管 都有較大的變動但都保留規定了公民集會遊行示威的權利。中國人民從他們的社會 生活經驗中早就清楚，憲法規定的這種權利不過是民主的招牌，人民根本不可能真 正享有它。事實上，在一九八七年以前，從中央政府到各地方政府，一直未有任何 具體保護實施這一權利的法律規定，凡遇有遊行示威一律逮捕鎮壓，一律稱為非法 。這種憲法權利在日常生活中得不到保證實施的情形到了八十年代已與「改革開放 」和加強法制建設的浪潮格格不入，但中共政權依然下不了決心制定一部「集會游 行示威法」。道理也很簡單，這種法律定嚴了顯然不符合憲法精神；定寬了又怕人 民憑此愈加頻頻發動示威遊行而又不能再稱之為非法。因此只好一拖再拖。 一九八六年冬，北京和南方一些文化中心城市發生了大學生的小規模的示威遊行 活動。一九八七年一月北京市政府匆忙發佈了一個關於集會遊行示威的十條規定， 頓時引發眾多非議。到一九八八年部分省市也相繼制定了當地的「示威遊行暫行規 定」；相對八九年而論，八八年的政治氣氛還算和緩，這些地方性的暫行規定還算 不太嚴厲。 一九八九年六四屠殺後李鵬當局顧不得憲法這塊遮羞布了，決定立即制定一部「 集會遊行示威法」，為其剝奪中國公民的基本人權製造法律上的依據。一九八九年 十月三十一日「中華人民共和國集會遊行示威法」制定生效了，它共有五章三十六 條，其中有關限制與懲治的條款佔五分之四。如果說中國憲法在承認中國公民享有 表達自由時還面帶偽笑的話，那麼從這部「示威法」中我們就只能看到天安門廣場 坦克履帶留下的痕跡了。連中共法學權威張友漁對此也不得不哀歎：「本來，集會 、遊行、示威法，在一九七九年初就已開始起草，主要是為了具體實現憲法第三十 五條和第五十一條的規定，而不是為了應付象目前所發生的動亂，以至反革命暴亂 。」十年未能完成的「示威法」，在六四之後不到半年就制定生效了，這一慢一快 反映了立法者的為難、尷尬和不顧一切。 立法背景決定了立法目的，立法目的決定了法律條文。下面我們選「示威法」中 的主要各條進行分析，從中不難看出它的無理、凶殘和虛偽。 一、對集會內容與行為方式的限制 「示威法」第四條規定：公民在行使集會、遊行、示威的權利的時候，不得反對 憲法所確定的基本原則，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法 的自由和權利。 這裡有兩個「不得」，先看第一個「不得」。首先，我們要問：什麼是「憲法所 確定的基本原則」？中國憲法並無「基本原則」這一章或這一條，不像聯合國憲章 第二條那樣明確規定了七項基本原則。但從另一角度來講，憲法既然是一國之基本 法，條條都可被認為是基本原則，且都應被理解為前後一貫，互不衝突。不能在憲 法之上再設定一個最高原則。憲法第二條規定：一切權力屬於人民。第四條規定： 各民族一律平等。這些規定都應視為基本原則，都只能以字面最接近的語義去解釋 ，不能再有別的什麼「基本原則」去限制它。而中共政權所強調的「基本原則」是 專指憲法序言中的「四項基本原則」。這裡就發生第二個問題：序言中有沒有列舉 「四項基本原則」，它能否直接作為某一政黨特殊權力的根據，序文與正文的關係 是否存在效力層次，等等。如果說序言本身就直接規定了權力、權利和義務的話， 如果說序言本身就具有法律效力而且還高於正文的話，那憲法正文中的許多條款就 等於廢話。舉個例，憲法第三十六條規定：公民有宗教信仰自由。如果說序言中存 在一個「四項基本原則」而且其效力還在正文之上，那宗教信仰自由這一條顯然與 「四項基本原則」相牴觸。一個主張無神論，一個可能包括有神論。憲法第三十五 條規定的言論出版集會結社遊行示威的自由，這本身就是一項基本原則。對任何政 黨的批評，對任何觀點的討論，對任何主張的提出都屬於表達自由的範圍，首先從 程序上應該得到保障，包括對憲法的批評和修正。 再看第二個「不得」，這是從中國憲法第五十一條照搬下來的。這種規定過於空 泛，是中共立法的特徵，在解釋執行過程中政府可以輕易地剝奪公民的基本權利。 這裡主要涉及到權利衝突和對各種權利的平等保護的問題。如果「國家的、社會的 、集體的利益」在任何時候都高於公民的憲法權利；如果兩項權利相衝突時一方必 須永遠讓位；那這種憲法規定的權利就名存實亡了。集會抵制日貨會損害國家外交 ，遊行穿街過巷會妨礙社會秩序，示威抗議征派會減少集體收益，我們很難想像哪 一場集會遊行示威能夠皆大歡喜，難道憲法確認的公民表達自由不屬於「國家的、 社會的、集體的利益」範圍嗎？至於說集會遊行示威不得損害其他公民的合法的自 由和權利，這是對的。但立法者在這句話中把國家的、集體的、社會的利益與其他 公民的權利混為一談就別具用心了。利益是利益，權利是權利；比如說，一方面雇 員罷工不得妨礙僱主繼續開業，你有罷工權，我有開業權；但另一方面也不能因為 僱員罷工會損害僱主的利益而禁止僱員罷工，否則罷工權就成了空話。 「示威法」第四條使公民申請獲准集會遊行示威成為不可能，有那麼多的「原則 」不得觸犯，有任意解釋的「利益」不得損害。 二、對參加人員的限制 「示威法」第十五條規定：公民不得在其居住地以外的城市發動、組織、參加當 地公民的集會、遊行、示威。第三十三條規定：公民在本人居住地以外的城市發動 、組織當地公民的集會、遊行、示威的，公安機關有權予以拘留或者強行遣回原地 。這種規定顯然又是違背憲法的。這種以原住地為借口來限制公民的集會遊行示威 權的真實目的是，防止持不同政見者傳播他們的思想，防止集會遊行示威規模的擴 大。這是中國立法者從八九學生運動中吸取的教訓。 「示威法」第十六條規定：國家機關工作人員不得組織或者參加違背有關法律、 法規規定的國家機關工作人員職責、義務的集會、遊行、示威。這一條仍是想進一 步減低集會遊行示威的規模，把公務人員排除在外。在中國城鎮，所有的單位都只 按兩類劃分，企業或事業。其中事業單位都可屬於「國家機關」，包括學校、醫院 、政府各行政部門，等等。各機關當然有各自的職責和義務，就是企業單位也不例 外。但把這種職責和義務用來作為限制憲法權利的借口，把規定職責之法律法規的 法律地位置於憲法之上，顯然又違反憲法第五條：一切法律、行政法規和地方性法 規都不得同憲法相牴觸。 「示威法」第三十四條規定：外國人在中國境內未經主管機關批准不得參加中國 公民舉行的集會遊行示威。既然外地人都不得參加，外國人就更不用說了；各地串 聯都不准，內外勾結更難允。 三、對活動時間空間的限制 「示威法」第二十四條規定，舉行集會遊行示威的時間限於早上六時至晚上十時 。也就是說，不得露天過夜舉行集會遊行示威。這在客觀上就造成這種活動很難連 續一天以上進行。集會遊行示威必須當天結束解散，第二天若要繼續進行，組織者 與參加者都要重新組織來回奔走。這必然增加疲憊多費時間和錢財，尤其是在交通 工具基本上都控制在政府手中的情況下。 「示威法」第二十二、二十三條對集會遊行示威的場所和經過的路線作了限制規 定：設置警戒線，不得逾越；一定距離內，不得舉行。不得逾越的地段包括所有國 家機關的所在地。不得舉行的地段主要指北京天安門廣場、中南海和釣魚台周圍。 換言之，這類活動就只好在城市外圍舉行。 四、審批、復議 舉行集會、遊行、示威，必須要由該次活動的負責人在五天前向主管機關提出書 面申請，在獲得許可後方可進行。主管機關是各地的公安局。事實上，「示威法」 對於這類申請除了前面提到的以內容為理由規定可以直接拒批之外，還為主管機關 規定了好幾種別的拒批方法。如第十七條規定：以國家機關、社會團體、企業事業 組織的名義組織或者參加集會、遊行、示威，必須經本單位負責人批准。如果得不 到「本單位負責人批准」，這類申請自然會被主管機關駁回；即使得到「本單位負 責人批准」，主管機關仍可拒批。總之是要使申請手續複雜化，需要直接承受責任 的個人越多，這類申請越難提出。又如「示威法」第十條規定：申請舉行集會、游 行、示威要求解決具體問題的，主管機關接到申請後，可以通知有關機關或者單位 同集會、遊行、示威的負責人協商解決問題，並可以將申請舉行的時間推遲五日。 這是想用單位負責人對集會組織人的威逼或利誘來迫使「集會、遊行、示威的負責 人在提出申請後接到主管機關通知前撤回申請」（第十四條）。再如「示威法」第 十一條規定：主管機關可以變更舉行集會、遊行、示威的時間、地點、路線。這種 種限制又只能使人相信「示威法」只有一個目的：禁止集會遊行示威。 如果對主管機關不許可的決定不服，申請人也只可向同級人民政府申請復議（第 十三條），而且這是終審，不能再向法院提起訴訟，「行政訴訟法」也作了同樣規 定。這種復議程序的結果是不難想見的。既然「示威法」第六條已經明確規定集會 遊行示威的主管機關是公安局，那麼對集會遊行示威的內容和形式的判斷理解，對 「示威法」條文的理解執行都只能由公安局來掌握。同級政府對公安局的決定不會 有異議主要還是因為兩者都清楚「示威法」的旨意是禁止示威，誰批准集會遊行示 威，誰就將承擔政治上的風險。 五、懲 罰 「示威法」的立法目的就是盡可能禁止集會遊行示威的發生，和盡可能壓低這類 活動的規模。公民在其憲法權利得不到合理實現時就可能為奪回自己的權利而奮起 抗爭。立法的不合理造成守法的不可能。這種情形將會越來越頻繁地在中國出現， 對此，「示威法」設計了一套周密殘酷的懲戒措施：濫用類推，擴大「治安管理處 罰條例」和「刑法」的使用範圍。嚴限加嚴懲，完成了對公民憲法權利的剝奪。 「示威法」第二十八條除了規定舉行集會遊行、示威，有違反治安管理行為的， 依照治安管理處罰條例有關規定予以處罰之外，還另加規定對舉行集會遊行示威有 ：一、未依照本法規定申請或申請未獲許可的；二、未按照主管機關許可的目的、 方式、標語、口號、起止時間、地點、路線進行，不聽制約的；都可對負責人和直 接責任人員處以警告或者十五日以下拘留。 「示威法」第二十九條除了規定「舉行集會、遊行、示威，有犯罪行為的，依照 刑法有關規定追究刑事責任」之外，還將「刑法」第一百五十八條和一百五十九條 類推適用到集會遊行示威上來，以妨害社會管理秩序罪論處。 按照「治安管理處罰條款」第二十條第三款，非法攜帶管制刀具的，處十五日以 下拘留，二百元以下罰款或者警告。但在「示威法」第二十一條中規定：攜帶管制 刀具的，比照刑法第一百六十三條的規定追究刑事責任。而「刑法」第一百六十三 條的規定是：違反槍枝管理規定，私藏槍枝、彈藥，拒不交出的，處二年以下有期 徒刑或者拘役。這就是說，平時攜帶管制刀具可處十五日以下拘留，集會遊行示威 時攜帶管制刀具可處二年以下徒刑。 相比之下，對擾亂、衝擊或者以其他方法破壞集會遊行示威的，「示威法」規定 的處罰就簡單含糊多了。 結束語 在現代封建主義的中國，法律制度主要是統治核心的專政工具。在司法方面有大 量的「形勢犯」，在立法方面有大量的「形勢法」。從憲法到各部門法，立法都是 根據一時的形勢需要，甚至是根據最高統治者的一段指示而匆匆制定。前後矛盾， 相互牴觸；模糊粗糙，專橫虛偽是這些法律的共同特點。「示威法」是中華人民共 和國四十多年立法史上的一個典型，從中我們對立法者在一九八九年的恐懼、殘暴 和絕望能一覽無餘。這種法律注定不能持久。中國的立法者老是抱怨公民的守法意 識太差，看看「示威法」吧，這種法人民能遵守嗎？「有法不依」的一個原因是立 法無理。八九年制定的這部「示威法」是中國現代封建法制史上一篇不可或缺的范 文。 【選自《中國之春》第一零九期(一九九二年六月號)】