美國大選面面觀 於大海 今年十一月三日，美國又將舉行四年一度的總統選舉。雖然眾議院及參議院的三 分之一議席也將改選，人們的注意力主要還是集中在總統選舉上。這是因為可以毫 無誇張地說，美國總統是世界上權力最大的人。 美國總統大權在握 蘇聯解體之後，美國成了世界上唯一的超級大國。去年年初的波斯灣戰爭，顯示 了美國舉世無雙的軍事實力。在經濟上，美國近年來雖不如日本等國成長得快，其 國民總產值仍佔到全世界的四分之一左右，雖然其人口只有世界人口的二十分之一 。相比之下，中國雖然有十一億人口，占世界的五分之一強，其國民總產值卻只有 全世界的百分之二點幾。 按照美國憲法，美國聯邦政府的行政權歸於總統一人之手。而由美國總統操作的 政府機器，在三、四十年代羅斯福新政之後，已膨脹得難以捉摸。在美國，由於勞 動力很貴，僱用幾百人的企業已是很大的了。可是美國的聯邦政府共有三百多萬雇 員，還有二百餘萬常備軍。聯邦政府的年預算目前已達一萬億美元，大約是美國國 民總產值的五分之一。 為使總統能駕馭這架龐大的政府機器，憲法及聯邦法律賦予了總統多項具體權力 。首先，總統有人事任命權。在美國早期，總統的人事任命權要比現在大，新的總 統上任時，連地方上的郵電局長總統也會換。一百餘年前建立文官考試制度後，總 統的人事權大減，但新任總統目前仍可任命幾千名最高級的官員（其中有些要經參 議院同意）。其次，總統有財權。聯邦政府的預算，一般是總統提出，經協商修改 後由國會通過的。但經費是由總統管轄下的行政部門具體使用的，總統亦有一定的 機動經費供應急使用。再次，按照憲法規定，總統也是美軍最高統帥。雖然美國軍 隊沒有干政的傳統，最高統帥的地位還是給總統帶來了無比的威嚴。這一點在總統 處理外交事務時尤為重要。 此外，總統還有兩項影響深遠的提名權。一項是憲法賦予的提名聯邦法官的權力 。每當最高法院的九名法官和其他聯邦法院的數百名法官有缺位時，總統便可提出 自己認為合適的人選交付參議院表決。最高法院有解釋憲法的權力。由於美國憲法 是二百多年以前制定的，今天使用這部憲法時，經常需要在字面意義上作相當多的 引伸。所以，最高法院的解釋權就變得格外重要。比如說，憲法的一條修正案規定 說，政府除非確有理由，不得搜查人民。最高法院據此說人民享有隱私權，並進而 說墮胎與否是婦女私人的事情，政府不得強制。又比如說，憲法的另一條修正案說 政府不得使用殘酷和非常的刑罰。最高法院曾據此於一九七二年判定死刑違憲，但 過了四年又推翻自己，認為死刑並不違憲。通過對憲法的解釋，最高法院可對社會 政策和人民權利施加相當影響。而由於國會和總統都不能違反憲法，也不能修改憲 法，在某些方面他們的權力還不如最高法院大。有些人認為最高法院不是民選的， 有這麼大的權力很不民主，因而提出最高法院只能按字面意義解釋憲法，不得延伸 憲法的意義，但這種觀點在現實中並不可行。 總統的另一項重要提名權，是關於聯邦儲備銀行（美國的中央銀行）董事的。聯 邦儲備銀行董事會決定貨幣政策，從而對物價、就業及經濟生活的其它方面有重要 影響。 對總統權力的幾種限制 當然，美國總統不是一個獨裁者，他的權力是受限制的。首先，總統不能侵犯憲 法中賦予公民的言論、集會等基本人權。總統或某行政部門如有侵犯人權的行為， 公民可以去一直告到最高法院。 其次，總統受國會的制約。國會通過的法案總統如不喜歡可以否決，但被否決的 法案如果國會再次以三分之二多數通過，則總統不管喜歡不喜歡，都要去執行。國 會的法案法律地位上低於憲法，但高於總統的行政命令。 總統對否決不成的法案唯一抵制的辦法，就是指出其與憲法相違。比如按照憲法 規定，宣戰的權力在國會。有鑒於肯尼迪、約翰遜和尼克松三任總統在越南開戰卻 未請國會宣戰，國會於一九七三年通過了「戰爭權力法」，規定如未經國會宣戰， 總統與外國打仗的時間不得超過六十天。這項法案，從尼克松到布什的所有五位總 統都認為是違憲的，因為憲法規定總統是美軍最高統帥。由於美國一九七三年以來 從未捲入超過六十天的戰爭（波斯灣戰爭打了四十幾天，而且是在國會支持下打的 ），對「戰爭權力法」是否違憲，最高法院至今沒有機會裁判。 如果總統與國會的多數同屬一黨，則總統的日子要好過些。不過，美國的政黨黨 紀不嚴，同一黨的議員與總統作對的事常有發生。從一九八一年起，美國一直是共 和黨的總統，民主黨佔多數的國會，聯邦政府只有在兩黨妥協的基礎上才能運轉。 好在民主黨的議員沒佔到三分之二，總統的否決權一般還行之有效。 對總統權力的第三種限制來自於各州的州政府。美國是一個聯邦制國家。按照憲 法，各州有自己的主權。（美國的市一級政府就沒有主權。市政府也可以收稅、立 法、僱用警察，但市的這些權力都是州政府賦予的。在法律上，市的地位與一個公 司差不多。）總的來說，總統以至整個聯邦政府只能管涉及一個以上的州的事情。 在美國，連一般的謀殺案也只觸犯州法，不觸犯聯邦法。 不過，三十年代以來，聯邦政府的權力相對於州政府已大大增加。目前，聯邦政 府將相當一部分稅收下撥給各州政府，並因此在一定程度上剝奪了州的自主權。比 如，現在美國各地的行車最高時速沒有超過六十五英里的。聯邦政府是無權立法限 制各州內的行車時速的。但國會在高速公路法案中規定，對最高時速在六十五英里 以上的州，聯邦政府將不提供公路補貼。由於沒有一個州願意失去聯邦公路補貼， 國會的這項立法事實上起到了限制全國時速的作用。 選舉方法獨特怪異 許多人以為美國總統將在十一月份由選民直接選出。實際上，美國總統是間接選 舉的，真正的選舉時間也不在十一月。按照憲法，十一月份各州選出總統選舉人， 其人數與每州的議員總人數相同。（此外，沒有國會議席的哥倫比亞特區可派三名 選舉人）。美國的一個州有兩名參議員，眾議員的四百三十五個席位是按人口分的 ，大約每六十萬人一個席位。這樣，小的州只有一名眾議員，從而只能選三名總統 選舉人，最大的加利福尼亞州經過今年的席位調整將可出五十四名總統選舉人。 每個政黨按每州選舉人人數推舉選舉人候選人，供選民挑選。但選民在投票時， 實際上只見到總統候選人的名字，見不到選舉人候選人的名字。一個選民選某個總 統候選人，實際上是投了支持這個總統候選人的所有選舉人候選人一票。這樣一來 ，一個黨在每州的全部選舉人候選人就或者全部當選，或者全部落選。這就造成總 統候選人在每個州里或者全贏，或者全輸的效果。這種方法有不盡公平的地方。假 如一州里有百分之四十九的人喜歡民主黨總統候選人，百分之五十一喜歡共和黨候 選人，那麼，為什麼不可以讓前面的百分之四十九的人推出一定數量的選舉人呢？ 按照憲法，十一月初當選的選舉人組成選舉人團，在十二月中在各州州府集會， 正式投票選舉總統。由於他們在當選為選舉人時已明確表示過支持哪位總統候選人 ，十二月中旬的投票基本上是走一個形式。不過，假如選舉人不按以前的許諾投票 ，世界上誰也拿他沒辦法。一九八八年的選舉中，就有一位民主黨選舉人將選總統 的票投給了民主黨的副總統候選人。假如很多選舉人都這樣不按許諾投票，麻煩就 大了。但這種麻煩實際上並未出現過。 按憲法規定，十二月中投的票要到一月初才在國會開票及宣佈結果。此時如果無 人過半數，總統將由眾議院在得票最多的三人中選出。由於總統應在一月二十日正 午就職，若真出現要由眾議院選總統的情況，整個政權交接都會陷入困境。 除以上問題以外，選舉人制度還使每個人的選票作用不同。一個六十萬人口的小 州可出三個總統選舉人，平均二十萬人一個。而一個大州差不多要六十萬人才能出 一個選舉人。有人曾指出這違反憲法中人人平等的規定，但最高法院的法官指出， 選舉人團制度也是憲法規定的，因而，說這一制度違憲邏輯上講不通。不過，雖然 不好說選舉人團制度違憲，說它不公平還是有道理的。 由於有選舉人團制度，有的時候，一個得選民票少的人反可以得到過半數的選舉 人票，從而當選為總統。一八八八年的總統選舉就出現了這種情況。 既然選舉人制度有這麼多的問題，為什麼不把它改掉？原因可歸結為兩方面。首 先，這種選舉方法對小州有利。選舉方法是憲法規定的，修憲要經四分之三的州同 意，所以，只要有四分之一的州不贊成，選舉方法就改不了。但更重要的原因也許 是美國人的保守性格。美國歷史不長，傳統不多，但美國人對這個傳統很尊重，不 到確有必要時不願去改掉傳統。美國人常說的一句話是，一件東西，只要還能用， 就不要去大修。 民主、共和兩黨各執一詞 美國是有結社自由的國家，有大大小小許多黨派，包括共產黨在內。但在美國政 治生活中起主導作用的，只有民主、共和兩黨。這兩個黨都很鬆散。誰想當個民主 黨黨員或共和黨黨員，只要自己說一聲就可以了，用不著寫申請書、填表、找介紹 人、交黨費，也得不到什麼黨證。而且，雖然兩黨都有全國委員會，各州的黨組織 實際上是獨立的，用不著接受「黨中央」領導。 民主、共和兩黨差別何在呢？一般來說，與共和黨相比，目前的民主黨在經濟政 策上主張較多的政府干預，在社會政策上除少數幾方面外，主張較少的政府干預。 具體地說， 一、民主黨主張增加富人的稅收，大幅消減國防費用，用余出的錢來減少預算赤 字，增加對教育（主要是中、小學教育）、環境保護、醫療衛生等開支，維持現有 的對窮人的食品、住房等福利補貼。共和黨不贊成加稅，主張基本維持國防費用不 變，適當減少福利補貼。 二、民主黨主張加強對產品質量的管制，加強對金融市場的督導，加強對航空、 運輸、水電供應等行業的價格控制。共和黨主張放鬆管制。 三、民主黨主張婦女有墮胎的權利，對同性戀者較為同情，認為公立學校中不能 進行宗教性活動（如祈禱），不贊成死刑，強調被告人、犯人的權利。共和黨在這 些方面立場相反。 四、民主黨強調民權，主張在雇工方面照顧少數民族。共和黨反對在雇工方面為 少數民族保留配額。 五、民主黨主張在國際經濟關係中禮尚往來，對限制美國產品的國家採取報復措 施，反對進口外國勞工，反對與墨西哥簽署北美自由貿易區協定。共和黨主張自由 貿易，反對保護主義。 六、在對外政策方面，隨著蘇聯的滅亡，兩黨的主張差距已很小。不過，也許仍 可概括地說，民主黨主張親和外交，同時重視人權理念，共和黨主張實力外交，並 願意在一定條件下扮演世界警察的角色。 七、就對中國的政策來說，兩黨可說是各有千秋。如果民主黨人出任總統，「有 條件的最惠國待遇」會較順利通過。但與此同時，民主黨人的保護主義傾向會使中 美的經濟利益之爭突顯出來，從而淡化美國對中國民運的支持。此外，保護主義對 中國大陸的經濟發展也會造成障礙。在與台灣的關係方面，雖然一九五四年的台美 聯合防禦協定是共和黨總統艾森豪威爾簽署的，打開北京大門的尼克松也是一位共 和黨總統。而民主黨的卡特總統是在兩黨支持下與北京建交的，「台灣關係法」也 在兩黨支持下由美國國會通過的。目前，兩黨都不支持台灣獨立。 以上對兩黨主張的概括，是很粗略的。在每個黨內，觀點上的差別都很大。上面 提到的一些觀點，有的只是黨的一些頭面人物的觀點，而不是黨內多數的觀點。此 外，每個黨的觀點又會隨時間變化。比如說，解放黑奴的林肯總統是共和黨人，但 現在最關心黑人利益的似乎是民主黨。又比如說，肯尼迪總統曾實行過一次大減稅 ，但近年來人們卻總是把增稅與民主黨聯繫在一起。 除了比較兩黨的觀點外，我們也可分析一下兩黨的「階級成份」，看看它們各代 表哪些社會集團的利益。大體來說，民主黨代表藍領工人、城市居民、少數民族、 窮人的利益，共和黨代表專業人員、城郊居民、白人、富人的利益。當然，這種階 級分析法有很大局限性，因為兩黨的黨員實際上都是各種人都有，而且有些兩黨主 張上的分歧（如墮胎）很難用集團利益來解釋。 人們常說民主黨偏左，共和黨偏右。這種講法並不錯。但我們不應忘記，與歐洲 的政黨相比，美國的兩黨可以說都是極右。美國的兩黨都不贊成經濟國有化，也不 贊成搞福利國家。 為何沒有第三黨？ 美國在歷史上差不多一直是兩黨政治。在早期，曾有聯邦主義黨、輝格黨。從十 九世紀中期到現在，美國政治一直是由民主、共和兩黨主宰。其間，有不少人曾嘗 試建立第三黨，但誰也沒有成功。最近的例子就是億萬富翁佩羅的總統競選。佩羅 以獨立候選人身份出現後，聲望一度蓋過民主黨的克林頓和共和黨的布什，但到了 七月中旬，他終因感到成功無望而退出選局。 在其它一些民主國家，國會裡有好多個黨派佔有議席。而在美國國會裡，目前的 五百三十五位兩院議員中只有一人不屬於民主、共和兩黨。是什麼因素阻止了美國 第三黨的興起呢？ 對這樣一個複雜的問題，準確無誤的答案是不存在的。但大體說來，以下幾種因 素都很重要。第一，美國國會是按「單一席位選區」來選的。每個美國人有三位代 表自己的議員：兩位本州的參議員和一位自己選區的眾議員。每個州的兩位參議員 都是在不同的年頭選的，所以選民在一次選舉中只選一名眾議員（任期兩年），或 者一名眾議員加一名參議員（任期六年）。 由於每次選舉只選一名議員，一個要當選，一般需得到較高一個百分比的票數。 相反，如果一個選區同時選十名議員，那麼一個人如能得到選區中百分之十選民的 支持，也許就會以高票當選了。所以，單一席位選區對主張較偏激的候選人不利， 從而是對小黨的一種抑制。 抑制第三黨興起的另一種因素，是美國不存在按黨派比例產生的議員。憲法中對 國會選舉辦法的規定，是以州政府為基礎的，不涉及黨派。（實際上，美國的國父 們大多不希望出現政黨政治，屬於「反黨」之列。）這樣，一個在選舉中能得到很 大一個比例（比如百分之二十）選民支持的黨，就有可能因在所有選區中都未過半 數而在國會中一席也沒有。（台灣從去年的國大選舉開始，也仿照日本等國實行了 政黨比例代表例。） 抑制第三黨興起的再一種因素也許是最重要的。美國的民主、共和兩黨都很鬆散 。從組成上講，兩黨都沒有入黨要求，也沒有什麼紀律、義務可言。國會中與敵黨 勾結對付本黨的事更是比比皆是。從主張上講，兩黨都沒有既定不變的意識形態， 也沒有其它形式的戒律、禁忌。在這種情況下，美國的兩黨，實際上不過是自然形 成的兩架競選機器，這兩架機器有社會公器的屬性，差不多誰都可以來爭取使用權 。所以，當有人提出吸引人的新思想、新主張時，民主、共和兩黨一般多能將其掠 為己有，從而使提出者失掉建立第三黨的理由。今年民主黨人接過佩羅的革新口號 ，就是一個例子。也就是說，美國的黨是為競選而存在的，競選作為一種競賽一般 有兩方，所以美國有兩黨是很自然的事情。 布什、克林頓爭奪總統寶座 美國的兩黨推舉總統候選人的方式，經過了一個逐步開放的過程。目前，絕大多 數州都舉行公開的總統初選，也就黨代表大會代表的選舉。希望獲得黨代表大會提 名為總統候選人者，需使盡量多自己的支持者當選為代表。 在共和黨方面，布什因為是現任總統，在爭取共和黨提名時沒有遇到太大困難。 在民主黨方面，經過幾年的準備和幾個月的苦鬥，克林頓終於被民主黨代表大會提 名為總統候選人。 布什作為現任總統，在與克林頓競爭時有許多優越條件。而且，布什在許多方面 也確有實實在在的優勢。他是第二次世界大戰中立過功的戰爭英雄，在德克薩斯州 成功地辦過石油公司，也當過聯邦眾議員。從一九七一年，布什先後擔任過駐聯合 國大使，駐北京辦事處主任，共和黨全國委員會主席和中央情報局局長幾項職務。 接著，在競選總統失利後，他又從一九八一年起當了八年裡根總統的副手。裡根離 任後，他從一九八九年起擔任總統至今。在政府、黨務的經驗方面，布什超過任何 其他人。 可是，布什擔任總統三年多以來，政績並不特別出色。他在外交方面確實取得了 很大成績。從一九八九年底入侵巴拿馬，到率先支持德國統一，到堅持要在波斯灣 打一仗，再到應付八一九政變及蘇聯的解體，布什都贏得了美國民眾的讚賞。但在 內政方面，布什則乏善可陳。美國經濟從一九九零年年中開始衰退，直到現在仍沒 有多少復甦的跡象。目前美國的失業率已達到百分之七點八，是近十年來最高的。 本來，由市場調節的經濟活動有其週期性，該衰退的時候再好的總統也難拿出妙方 ，但美國民眾還是習慣於要總統負經濟衰退的責任。今年四月底洛杉磯發生暴亂後 ，人們強烈感到布什在緩和種族間對立情緒方面也做的不夠，又加深了對他的不滿 。 在經驗方面，克林頓完全不能與布什相比。克林頓除當過律師外，就只當過阿肯 色州的州長。他沒在聯邦政府任過職，但這在公眾普遍對聯邦政府不滿的今年，也 許反而對他有利。克林頓代表一個「外來者」的新形象，也代表新的一代人。他今 年只有四十六歲，比布什年輕二十二歲。他精力旺盛，敢打敢拚。今年上半年參加 民主黨初選時，有人說他有婚外情，也有人指責他逃避服兵役，但他都能沉著應付 ，給選民留下了好印象。 去年年初美國在波斯灣戰爭中獲勝後，布什的聲望創下了最高紀錄。那時，幾乎 沒有人懷疑布什會連選連任。可是，隨著經濟衰退的持續，布什的聲望不斷下降。 七月中民主黨代表大會開過後，民意測驗顯示克林頓已領先布什二十多個百分點。 當然，黨代會後的民意測驗往往不能用來預測選舉結果。四年前的民主黨代表大 會結束時，民主黨總統候選人杜卡基斯曾領先布什十七個百分點。可到了十一月選 舉時，杜卡基斯卻以八個百分點之差輸給了布什。再往前看，一九七六年民主黨代 表大會結束時，卡特曾領先共和黨的在任總統福特三十三個百分點。那年十一月卡 特贏是贏了，所得選票卻只比福特多兩個百分點。 雖然現在還勝負難料，今年的總統選舉卻很可能是近年來最接近的。而究竟誰能 爭得總統寶座，恐怕要看今後幾個月的經濟狀況了。如果經濟有明顯的復甦跡象， 布什的勝算還是滿大的。否則，白宮說不定真要易主了。 【選自《中國之春》第一一二期(一九九二年九月號)】