【封面故事】

废除收容审查 保障人身自由

——致人大八届三次会议


  《中国的人权状况》白皮书向全世界传达了这样一条重要信息，中国现在关押在
监狱的罪犯一共是一百万人。然而，《中国的人权状况》白皮书同时也向全世界隐
瞒了一条重要消息：据国际律师人权委员会披露的材料，从一九八八年到一九九零
年(一九九零年至一九九四年的数字不详)中国各地公安机关收审场所关押的收容审
查人员每年将近一百万。而据以对如此之众的中国人进行收容审查的竟是国务院和
公安部下达的三个至今仍然没有通过正式立法的不公开的通知。它们是：
  一、(国发80)五十六号文件 国务院《关於将强制劳动和收容审查两项措施统一於
劳动教养的通知》
  二、(85)公发五十号文件 公安部《关於严格控制使用收容审查手段的通知》
  三、(91)公发三十七号文件 公安部《关於进一步控制使用收容审查手段的通知》

  根据这些通知，收容审查定义为公安机关对轻微违法犯罪份子和流窜犯罪嫌疑份
子采取的手段。
  今天所有的中国公民和中国的政治家们仍然应该清楚地记得：在文化革命那场灾
难中，上至国家主席、元帅、将军，下至普通掏粪工，中国有多少人的生命、自由
被剥夺、限制。正是这样惨痛经验教训使中国人民领悟了这样一个道理：如果不从
法律制度上确实保障公民人身自由，就无法从根本上保证千百万中国人民的生命、
自由不再被粗暴地剥夺和限制。这种共识终於孕育出了《中华人民共和国刑法》和
《中华人民共和国刑事诉讼法》。一九八二年宪法的颁行则使人身自由的保障达到
了一个新的阶段。自一九七九年以来，以宪法为基础，以刑法、刑事诉讼法为两翼
，再辅之以《中华人民共和国逮捕拘留条例》和《中华人民共和国治安管理惩罚条
例》，一个旨在保障人身自由的基本法律体系已经确立。
  与此同时，中国的立法当局充分考虑到公安机关在打击犯罪、维护社会治安方面
的需要，特别在法律中授予其在治安行政管理范围内的对公民人身自由进行限制的
行政拘留权和应付紧急突发情况的刑事拘留权。根据这两项权力，公安机关可以对
违反治安管理的行为处一日以上，十五日以下的行政拘留，对七大类犯罪人员，如
情况紧急，可以先行刑事拘留。据一些学者统计分析，中国刑事诉讼法规定刑事拘
留可长达十天，这在当今世界上已属羁押时间最长的。
  尽管如此，中国的公安部门仍拼命寻找一种介於治安行政处罚和刑事强制措施之
间的，时间更长的，强度更大的更没有制约的自我授权、自我审批、自我执行的强
制和剥夺公民人身自由的警察权力。根据上述几个“通知”，中国的公安机关可以
将“有流窜作案嫌疑”和不吐露姓名、住址的“犯罪份子”关押一至三个月，对不
讲姓名、住址、来历不明的人，在理论上则可以终身关押。在一九八五年至一九九
一年之间这段时间内，中国地方公安机关的党委和党组一直在行使收容审查的审批
权。而且，所谓的人民检察院对收容审查的监督既无法律依据，又无具体规定可资
施行，实际上使收容审查处於无法监督的状态。直至一九九零年十月才允许对收容
审查进行行政诉讼。不仅如此，中国的地方公安部门在实际执行中，几乎完全抛开
了国务院、公安部的“通知”规定，假收容审查之名剥夺和限制公民人身自由，几
乎到了人人人身自由岌岌可危的程度。公安机关对凡是逮捕证据不足的，都采取了
收审的方法，对居住在本市、本地区的身份、住址明确的犯罪嫌疑人、对依法应刑
事拘留和逮捕的人，依法应进行治安管理的人、盲流人员、在车站、码头等公共场
合查获的可疑人员，将过失犯罪、交通肇事、重婚、通奸、非法同居、违反计划生
育、无证驾驶、未带身份证、患有严重疾病、孕妇、精神病人一概收审。有的公安
机关为其它司法、行政机关收审违法人员，有的公安机关将属於正常的经济纠纷的
当事人也予以收审。就连监察院也搞收审。
  由於收审太多，办案人员不依“通知”办事，责任心不强，导致收审时间普遍偏
长，对不属於应当收审三个月的也收审三个月。有的甚至超过一年、两年、甚至长
达七年。
  一旦公民收审，通常与强奸犯、盗窃犯等被逮捕、拘留的人混关混押，连劳改人
员的待遇都不如。可以说，收审场所的管理是中国人权状况中最黑暗的方面。收审
场所长期以来成为世人遗忘的角落。有人辛辣地讽刺收容审查为公安机关违法乱纪
的“自留地”、“防空洞”。
  中国的法制和司法活动中掺杂着大量的不公开的规定，它们构成了现阶段中国法
制的特色之一。收审则集中反映了这种特色。这种特色也集中体现了它与法治的矛
盾和冲突。法律必须是公开的，而不能保密的。这是公理和常识。为此，现代国家
的立法都必须经过法律的公布程序，否则法律便没有效力。法律公布在於形成这样
一种促进和保障自由的机制：一方面它使政府意识到自己的行为必须依法和有法可
依，另一方面，它也使公民能有效监督政府是否依法办事。在这种机制下，政府只
有根据法律才能要求公民服从，而公民则唯法是从。
  收容审查的根本错误在於僭越了本质上属於国家立法机关才能行使的立法权，从
而直接侵犯了宪法所保障的公民的人身自由。查当今各国宪法，凡涉及限制和剥夺
公民人身自由的事项皆由宪法、法律规定，中国的宪法也无例外。就连行政拘留公
民一天尚且要全国人大常委会立法，国务院根本无权“立法”剥夺和限制公民人身
自由三十天至九十天或更多的时间。现行宪法没有授予除全国人大和人大常委会以
外的其它机构制定剥夺和限制基本人权的法规和权力，如果可以由国务院、公安部
制定下达限制和剥夺公民人身自由的“通知”，宪法的意义何在？全国人大和全国
人大常委会关於保护和限制人身自由的一系列法律、条例的意义何在？很明显，国
务院、公安部关於收容审查的“通知”严重违反了宪法规定的权力划分界限，以“
自我授权”的方式取得剥夺和限制公民人身自由的权力，从而使宪法对於立法权和
行政权权限的规定变得毫无意义，严重破坏了宪法和法律确定的保障公民人身自由
的法律体系。根据“越权无效”原理，国务院有关收容审查的通知没有法律效力，
应当经过宪法监督程序撤销。由於作为公安部通知“依据”的国务院通知已经没有
效力，公安部有关收容审查的“通知”当然失去效力。
  鉴於中国宪法“公民的人身自由不受侵犯”，“禁止非法拘禁和以其他方法非法
剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体”的规定；
  鉴於中国宪法“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组
织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”的规定；

  鉴於中国宪法关於全国人民代表大会常务委员会有权“撤销国务院制定的同宪法
、法律相抵触的行政法规，决定和命令”的规定；
  鉴於国务院未经宪法和法律许可，以未经正式颁行的“通知”限制和剥夺公民的
人身自由；
  鉴於收容审查破坏了中国宪法和法律保障的公民人身自由法律体系，以非法方式
剥夺、限制公民的人身自由，破坏了宪法和法律的统一和尊严；
  为了消除在中国侵犯公民人身自由的法外“依据”，使人权受法治的保障；为中
国的改革和发展创造一个公正的社会政治环境；
  我们要求和建议：
  第一，迅速由全国人大和全国人大常委会组织关於收容审查问题的调查委员会，
在全国范围内对收容场所、被收审人员进行彻底、普遍调查，并向全国人大和全国
人大常委会提交调查报告。
  第二，全国人大常委会按照宪法规定，撤销国务院《关於将强制劳动和收容审查
两项措施统一於劳动教养的通知》。
  第三，全国人大和全国人大常委会以调查和废除收容审查为契机，在中国严格实
行罪刑法定主义和司法一元主义(凡关於公民逮捕、拘禁、审问、处罚必须由司法机
关作出裁决，不应由行政机关行使本质上属於司法权的职能)，建立人身保护状和提
审制度(凡因犯罪嫌疑而被逮捕、拘禁者，得要求有适当管辖权的法院发出人身保护
状提审。民国时期将人身保护状称为保护票)。
  第四，考虑到中国承认和尊重联合国宪章保护和促进人权的宗旨与原则，赞赏和
支持联合国普遍促进人权和基本自由的努力，并积极参与联合国人权领域的活动这
一立场，以及中国政府对《世界人权宣言》和《联合国人权公约》的积极赞赏态度
，建议中国政府正式宣布承认《世界人权宣言》和签署加入《联合国人权公约》，
以使中国的人权保护与国际人权保护接轨。
 包遵信、王若水、陈子明、徐文立、陈小平、
 刘晓波、周 舵、吴学灿、闵 琦、沙裕光、 
 廖亦武、金 橙 一九九五年二月二十七日