【理论探索】
未来中国的基本秩序
岳 海
在二十一世纪，中国将建立起符合民族特色的基本国家秩序，具体体现於四个层
面：其性质是民主，其目标是自由，其特征是法治，其结构是联邦。
以上概念单独存在已久，本文只拟讨论这些概念之间的相互关联，并主要借鉴联
邦德国的经验，把它们综合为一种整体基本秩序，再初步探讨它们和传统道德之间
的联系。我认为，这一基本秩序不仅符合人类社会的普遍原理，而且和中国的特殊
国情并行不悖。只要运用理性的科学手段，它一定能在我们的国土上得以实现。
(一) 民主
在中文史上，民主一词最早来自三千年前的《尚书》：“惟天时求民主，乃大降
显休命於成汤”。意指上天要为人民物色一位君主，才把这项使命交给成汤。这里
“民主”的意思是“替民作主”；也就是“天子作民父母，以为天下王”。只是到
五四时期，它的意思才变成西文的“Democracy”——“由民作主”。从“替民作主
”到“由民作主”，中间存在着巨大的转变过程；直到今天，这种转变尚未完成。
幸而，不论民主是否应该成为独立的道德诉求，民主的实际价值早已不受争议。
远古时代人民稀少而资源众多，人们倾向於自发团结互助，以对付大自然，没有
形成政府的必要。中古时代人口增多，人们征服自然逐渐得手，彼此之间的矛盾、
冲突和争斗却愈演愈烈；为了保障每个人的基本自由和生存，於是产生了统治的需
要。人类自发地形成了原始政府，传说中的尧、舜等贤明君主，获得了社团最初的
统治权威。到了近古时代，随着不断征服、联合与统一，产生了现代意义上的国家
和不可一世的王权。由於社会条件的局限，人类尚未能发现或接受理性的统治理论
，才由君主暂时代替人民作主。然而，不论何种体制，合法的统治目的从来是为了
每个人的权利与自由。是故孟子有“民为贵，社稷次之，君为轻”之说。
但任何事物都会朝向其反面发展。君主制延续得太久了，後人便忘却了统治的本
来目的，统治纯粹为了统治，王权成为天经地义，於是产生了专制。自古及今，不
论国王的地位多么神圣，他在本质上只是一平常人而已；不论政府的职责多么崇高
，人类从来只有凡人组成的政府。出於人所固有的私欲和任意，一旦个人掌握了权
力，政府就会成为掌权者谋私的工具，而违背统治的首要目的。因此，在美国立宪
前夕，麦迪逊(James Madison)一语道出了人类政府的困难所在：因为我们都是凡人
，才需要被政府统治；但也正因为我们只能以人治人，才需要用法律去约束人类政
府。
专制不仅违反道义，而且违背科学。小国寡民，匹夫可以为君；泱泱大国，圣贤
不能独治。对於一个民族，人口越多就越需要统治；而人民越是需要统治，专制就
越行不通。不论具有如何可怕的权力，专制政府必然是一个无能的政府。它或许能
以最独裁的方式去全力执行一项任务，但与此同时，它必将疏忽遗漏一百件同样亟
待处理的事情。今天，让贤能的君主来“替民作主”，即使可得，也不可行。要处
理现代社会纷繁复杂的事务，人民必须有能力依靠自己来管理自己。因此，从古到
今，人民经过了无须统治、到需要但不能自治、乃至今天的必须自治。带着所有可
能的缺陷，民主——以某种形式“由民作主”——是现代人类社会唯一合乎理性的
统治方式。
中国的民主起步较晚，但提出把民主作为一项基本国体，亦不迟於1912年的《临
时约法》：“中华民国之主权属於国民全体”。以後虽然历经沧桑，这一原则在理
论上始终没有改变。至少从五四运动开始，民主作为一项政治制度，就一直是志士
仁人的追求目标。但凡能正对现实的人都会有一个悲哀的共识：和近一个世纪以前
相比，我们现在离民主目标依然同样遥远，前途仍然同样渺茫。必须承认，在基本
秩序的四项概念中，关键的“民主”仍然是概念最模糊、实施最困难。
作为人类进化的结果，民主体制要比任何独裁体制复杂得多。专制以简单命令去
解决本该由多方协调化解的利益冲突。民主则是人们基於对自身权益的理性认识，
运用智慧建立起来的统治机制。国家越辽阔，公民越众多，民主机制就越复杂。这
就是为何专制容易，而民主困难。民主是人的理性产物；除了在最原始的社团，民
主政府的运行总是要求人民具备成熟的自治力。因此，尽管反抗专制是建立民主的
先声，抗议示威本身并不能产生民主体制。反对派的民主诉求总是单纯的，而能够
维持统治的民主制度必然是复杂的，并且人民必须具备足够的能力去理解与运用它
。有鉴於此，民主必须被建立在人类社会的科学原理之上，因而又可被称为“科学
的民主”。
有关理想的民主主义和务实的精英主义之间的争论，在海内外由来已久；近年来
，後者演化为新权威主义。就我的粗浅理解，这两种观点在本质上说并非格格不入
。强调民主一方，倾向於把民主本身作为独立追求；但经常表现出对现实困难估计
不足、或过於相信大众的自治能力。其实，即使在实际民主政府内部，也存在诸多
的“精英”成分。另一方面，新权威主义作为一种实际手段，也许是专制政体的转
型所不可少的；国民党的“训政”早已提供了先例。但我们切不可忘记，权威本身
只是手段而已，把它作为目标就成了专制主义。另外，任何为达到某个目标而暂时
“反其道而行之”的措施，都存在受到永久延续的危险；这种危险是任何转型所固
有的，因为过渡政府总是拥有巨大权力，来无限延长“过渡时期”。因此，回到辛
亥革命时期的老话题，实现民主必须具备可行手段，切忌感情用事。对於国民现在
的民治基础，新权威主义未尝不是一种途径，但不论何种形式，权威的目的必须是
为了民主，而不能是权威本身。
在这方面，有两点欧美经验值得我们借鉴；它们分别和以下所述的法治和联邦国
体相关：为了避免权力滥用，必须尽可能在纵横两个方向上实行分权。在某种意义
上，分权即意味着民主化，因为原来集中於中央一个机构的权力，现在被分散到各
州和地方，并受到多个机构的行使与控制。因此，分权将使平民百姓更接近权力实
体。但这里的分权是更为广义的；它不限於政治上的分权，还提倡社会主动分担政
府的责任。政府不再是唯一的政治权力中心；其它实体——主要是企业——也将分
担一定的国家职能(如福利分配)。通过广义的“社会分权”，从前的部分国家职能
被转移到由企业和劳工团体组成的经济实体。典型的例子是联邦德国在各类企业实
行的“共同决策”；它使工人代表参予企业管理。这类措施被称为“新合作主义”
；它们实际上是对应於政治民主化的“社会民主化”过程。因此，社会分权削减了
政府整体的政治权力，而政治权力的纵向分配则进一步分散了中央政府的权力。
但是，由於实际需要，中央政府仍将掌握巨大权力。为了防止政府权力的滥用，
横向分权尤为必要。在二十世纪之初，为了有效干预现代经济，世界各民主国家的
中央权力——尤其是行政权力——普遍扩张。长期实行专制的中国恐怕更不能摆脱
集权趋势的影响，因而难免采纳某种形式的精英主义或权威主义。但如果以精英制
约精英、以权威制约权威，那么即使强大的权力也不那么可怕。对於控制庞大政府
，法国行政法为世界树立了楷模。在大革命之後，法国铲除了地方封建割据，建立
了强大的中央政府。然而，尽管缺乏美国和德国那种地方自治，法国仍不愧为富有
法治传统的国家。强政府设立了“国政院”，以控制自身的行政行为并解决由此引
起的法律争议。国政院起初从属於行政机构，但後来逐渐发展为独立的司法机构，
并为政府的行政行为树立了良好规范。因此，起源於集权统治的机构，一旦获得独
立地位之後，却可成为个人权利免遭政府侵犯的可靠保障。这说明横向分权可以弥
补在民主与联邦体制上的不足，使强政府得以制约自身，从而避免因滥用权力而丧
失生存的合法性。不论在中央实行何种形式的权威主义，政府内部都必须采取名副
其实的分权机制，尤其是独立的司法机构，以防止权威转变成专制。
专制体制的最大罪恶，就在於它不仅在主观上剥夺人民的自治权利和能力，而且
使民治在客观上变得极为困难。它象一座堤坝，人为地使人民彼此隔绝；人民不在
互相交往和争论中处理日常事务，就逐渐失去了自行解决冲突的能力。今天，那些
做工的、务农的、经商的、读书的——和其它各类职业的人们——可能被迫天天在
一起生活，但他们之间有多少真正的理解、同情、尊重？在这座堤防崩溃之时，谁
知道会发生何等激烈的撞击？ 如果政府不能再为他们提供保护，又有谁能保证他们
不会出於各自的利益、嫉妒、误解或任性，去诉诸最极端的暴力来相互残害？对此
，体制只负有限的责任；它只能在可以预见的程度上，设计理性手段去防患未然。
但合理体制是否能被普遍接受并发挥作用，最终取决於人们之间是否可以形成一种
基本共识。
为了这个目的，已有不少学者呼吁建设公民社会。而要形成公民社会，使人民通
过组织化的利益代表来自行调解冲突，国家必须保障民间的结社自由，并提供完善
的民法机构，使民间协调失败时，矛盾最终尚可在法院获得理性解决。中国大陆的
民治基础薄弱，但也并非完全缺乏这种机制。显著的例子是众多的地方调解委员会
；它们在相当程度上弥补了司法体制的缺陷。
结社自由必然隐含着组党自由；这和民主多党制原则相一致。不可否认，对於缺
乏民主的国家，多党制尤其必要，但也尤其危险。由於从前的政治压迫、扭曲的社
会利益、人民缺乏自治经验等各种原因，具有专制传统的国家，在实行民主之际确
实容易产生一些极端党派；它们铤而走险、竭力煽动、蛊惑人心，不惜以暴力推翻
新生的民主秩序。一旦政治、经济和社会动荡结合一体，民主体制势难维持。但民
主并非缺乏自我保护机制，任凭暴力集团为非作歹。联邦德国的“自卫型民主”，
就是值得借鉴的成功经验。为了记取魏玛共和毁於纳粹专制的教训，防止极左或极
右党派利用民主权利去摧毁民主，德国的基本法授权联邦宪政法院，取缔在本质上
反对自由民主基本秩序的政党。在五十年代，宪政法院查禁了德国共产党和具有纳
粹倾向的社会帝国党。对於缺乏民主根基的民族，这种自我保护机制有利於民主的
稳定。在保护言论和集会基本自由的同时，国家至少可以制止党派诉诸武力来取消
宪政秩序。各党只有在和平理性范围内活动的权利；对诉诸强力者，只有用其人之
道反制其身。
(二) 自由
如果民主是国家秩序的性质，那么自由则是它的目标。人类政体的最终目的，乃
是保障每个人的基本权利；这是政府合法性的唯一来源。在一定程度上，民主本身
包含着自由的一层含义：即公民在政治事务中的决定自由。但这项个人自由选择受
制於其它人同等的自由选择，并被按照多数规则产生的决定所约束。自由国体反对
任何形式的国家专制，不论它是以多数还是少数独裁方式。一般而言，民主政体能
够防止少数独裁，而以下所述的法治和宪政主义则可以控制多数专制。
在此需要强调，“自由”秩序所保障的，乃是“每个人”的自由，而非多数、或
某个少数派别、或笼统抽象的“民族”自由，尽管它们也构成整体自由的一部分。
正常的因果次序是：只有伟大的个人，才能造就伟大的民族；从来没有一个自由民
族，其中人人皆为奴仆。因而民族要自由，首先要保护个人自由。国家应该保障某
种基本正义，使得个人权利不受其它人、社会集团或政府本身的侵犯。因此，这里
的自由包含着一种独立人格：在受到宪法控制的法律规范内，个人自由行动的能力
必须受到尊重与保障。只要个人行动未超越法律范围，他的自由权利就不但不得受
到国家侵犯，而且必须受到国家法律的保护。
当然，自由并非指个人的为所欲为或社会的无政府状态，而从来是在法律下的自
由。对於自由的起源，一般存在两种看法。一种认为自由是人的天然状态，但为了
避免人类冲突所带来的灾难，有必要制订法律来限制原来不受约束的自由。霍布斯
(Thomas Hobbes)的《利维坦》表达了这种观点：“自然权利——即人的自然自由—
—可以被民法剥夺或限制：不仅如此，制订法律的唯一目的就是这类约束；否则，
和平荡然无存。法律降临人世，只是为了限制人的天然自由，使他们不得彼此伤害
，而只能相互协助，并团结一致反对敌人”。另一种观点认为人的自由正是法律给
予的。洛克(John Locke)稍後在《二论国民政府》中指出：“法律的目的不是去取
消或限制自由，而是保护并扩大自由：因为在所有能够为法律统治的人类政体中，
没有法律，就没有自由。自由是指不受他人限制和暴力的自由；没有法律，它就不
存在。但自由并非指人为所欲为，而是指在法律允许范围内，处置他的人身、行动
、所有、及其全部财产的自由；那时，人的自由就不受制於他人的臆想，而是自然
来源於他自己的意志”。
这两种观点与其说矛盾，不如说是对自由的不同定义而已。尤其在对待财产权问
题上，两者似乎各自采取了对方的观点。洛克创始的劳动价值理论，认为人通过劳
动赋予财产以价值，因而私有产权先於任何政府存在。而霍布斯却认为只有政府才
能赋予并保障财产权利，因而它不可能存在於国家之前。
在此，我们且不必深究自由和权利的起源。我们只需承认，作为对所有人产生约
束力的合法实体，政府的最终目的无非在於保障每个人的某些基本权利。这种保障
同时带有正面和负面意义。负面权利通常仅针对政府：只要个人没有触犯国家法律
，他的自由权利就不应受到政府限制。正面权利则带有一种客观性；它针对任何来
自外界的可能侵犯，也就是说，国家不但不能主动去侵犯这些权利，而且有一定义
务去防止它们受到其它集团或个人的侵犯。譬如，假设私有财产是一项基本权利，
那么国家不得以违反正常法律程序的方式去占取财产，或拒绝给予合适补偿；同时
，国家还必须制订立法，给社会集团或个人对私有财产的侵犯提供法律补救。因此
，每个人都有一个不可侵犯的基本权利核心；它构成人的最低权利限度，并必须受
到国家保护。
“基本权利”是一个广泛概念，它容许不止一种定义。一般而言，受到普遍承认
的基本权利包括公民的某些政治和法律程序权利，例如直接、平等、自由、秘密选
举，言论、出版、结社、集会、迁徙自由，法律面前人人平等，禁止一事多罚或事
後制法，私人住宅不受侵犯，以及基本的刑事调查与起诉程序。在宪法允许的范围
内，这些权利可以受到法律的限制。至今争议最大的则是经济和社会福利权利；这
取决於特定国家所采取的经济体制和人民普遍接受的意识形态。可以说，人类至今
尚没有一种完美的经济体制，也许将来也不会出现。经济与社会权利的范围，必然
由不同利益取向的人和团体，在自由与公开过程中不断得到争论和决定，因而不能
事先定出一成不变的规则。但不论何种体制，公民经济权利的最低限度是：国家对
公民私有财产的占取，应该经过法律正常程序并给予合适补偿。
总而言之，我们可以设想个人的自由权利同时具有上限和下限。每个人都具有某
些最低限度的权利；它们构成他的“基本权利核心”。这些权利不得受到任何势力
的侵犯，并必须受到国家的保护。但任何人不得滥用自己的基本权利，去侵犯他人
的权利。因此，每个人的自由又受到国家法律的限制。凡是超越这个权利上限的行
为，都将依法受到制裁。
最後，自由和道德在此并不矛盾。“自由”并非是狭义的极端私利或随心所欲；
它至少受到法律的严格约束。仅在法律范围内，个人才有自由活动的权利；越雷池
一步，他就有受到国家权力制裁的风险。事实上，法律往往是成文的公共道德。这
种立法过程把公共见解转化成文字，并通过司法机构加以严格实施，因而避免了道
德通常的任意性。因此，在法治下的自由和道德之间并不存在冲突。不仅如此，法
律还明确保护任何人宣传道德或信仰的权利。自由国体不允许国家通过积极干预，
使一种学说凌驾於其它学说之上。宗教和道德传播也只能通过说服去换取信仰，而
不能以任何违法形式去实行强制。如果传播者触犯了他人的基本权利，那么他显然
得承担法律责任。
(三) 法治
为了保护个人自由，法治必须成为基本秩序的特征。在本世纪初，英国宪法学家
戴西(A.V. Dicey)在《宪法学导论》中如此定义法治：
“(法治)首先意味着：除非在国家的普通法院面前，以通常的司法程序证实对法
律的明显侵犯，否则无人可以受到惩罚，或被强迫遭受人身痛苦或物质损失。在这
个意义上，法治显然不同於所有建立在个人行使广泛或任意权力之上的政府系统。
(法治)其次意味着：不仅任何人不得超越法律，而且不论他的官衔或地位如何，每
个人都必须服从国家的通常法律，并受制於普通审判官的管辖权。法律平等的观念
——即所有阶层都受制於普通法院执行的统一法律，在英国被推向极端。”。“最
後，‘法治’还表明：我们有关宪法的法律...不是个人权利的来源，而是人权受到
法院定义与实施的结果”。
无疑，法治和个人自由息息相关。法治同时保障并约束着自由。一方面，自由不
是不受限制的绝对自由；这种“自由”只会导致走向专制的混乱。在最低限度，自
由必须受到法律的约束。没有法治维持下的理性秩序，任何自由都不能长久。而也
只有法治才是自由唯一可靠的保障。只有法律才能控制一个政府或任何形式的权力
，使之不侵犯脆弱的个人自由领域。如戴西所说，法治的基本要求是司法独立。只
有独立於政府其它分支的法院才能作为仲裁者，公正处理政府和个人之间的利益冲
突，以切实保护个人权利不受政府的非法侵犯。
法治国体还将保障公民社会的稳定。如果公民或社会团体之间发生利益冲突，那
么各自的权利只能通过平和、理性的方式——而不能通过强力——获得解决。为了
增强人民的自治能力，社会矛盾应尽量通过调解方式自行化解。但当矛盾不可调和
——尤其当政府有所参予时，国家必须提供完善的司法机制予以裁决，并使法院决
定具有法律的强制约束力。作为社会冲突的最终解决方式，法治排除了暴力争执的
可能性与必要性。法国经验足以证明司法独立的重要性。从大革命到第二次大战结
束，虽然民主和专制政体频繁交替，法国的司法体制和公民服务系统却保持异常稳
定。国政院领导的行政法院和最高民法院为首的普通法院，分别在公法和私法领域
稳健地发展案例法，使法律不时跟上社会变化发展的需要。因此，在动荡不安的政
局背後，独立的司法机构为法国社会提供了稳定因素。
虽然法治和民主之间存在着潜在矛盾，两者亦可相互促进。戴西指出：“贯穿整
个英国宪法的两项原理——议会主权和国家法律至上——可能看起来彼此冲突。但
这种表面现象是带有欺骗性的；和其它形式的主权不同，议会主权赞成法律至上，
而支配我们政府机构的严格法制则促使议会主权的行使，从而进一步增强了议会权
威...... (换言之，)议会主权赞成法治，而国家法律的至高地位则促使议会行使主
权，并使之在法治精神下获得行使”。
法治是一个广泛的概念，其要素包括宪政主义和三权分立。作为一项原则，分权
已几乎被所有民主国家所采纳。三权分立的要义是立法、执法和司法机构在人事上
分离、在职能上分工、在权力上制衡。当然，三权分立不是三权“独立”；根据不
同的分权模式，各个国家具有不同形式的权力合作和相互控制。例如总统制和内阁
制政府具有类似的司法独立，但立法和执法机构却有颇为不同的制衡机制。不论何
种机制，政府行为都受到法律约束。立法机构不得把立法职能委代给执法机构；而
执法行为必须基於法律，不得超越法律规定的权限。
宪政主义明确承认宪法是国家的最高法律，并且具备类似於普通法律的约束力，
可以被法院直接付诸实施。作为一项重要推论，法院对宪法的解释约束着议会立法
；法院可以基於自身对宪法的理解，宣布经由民主程序合法通过的法律无效。法院
这项权力通常被称为司法审查或宪政审查；它最早始於美国在1803年的马柏雷诉麦
迪逊案(Marbury v. Madison)，并在以後受到其它国家不同程度的采纳。各国宪政
可采取不同的司法结构。例如在美国，审理各类联邦法律案件的联邦最高法院，也
是解释宪法的最高机构。联邦德国则成立了专门的宪政法院来解释它的基本法；联
邦宪政法院对基本法的解释具有直接法律效力，约束着其它法院和政府各个分支—
—包括议会。
取决於各国的修宪程序，民选机构可以通过明文修正来推翻法院结论，但修宪通
常要比修改普通法律困难得多。因而宪政主义带来了多数代表和少数法官之间的权
力分配问题；在这个意义上，宪政和民主发生冲突：如果人民代表可以毫无约束地
制订任何法律，那么他们就能任意超越宪法原则；而如果他们必须遵从宪法，那么
他们实际上就受制於少数法官对宪法的解释。宪政审查或司法审查的目的是约束多
数组成的民主政府，保护少数派系的基本权利，从而达到政府的法治。因此，宪政
和民主之间的矛盾，又往往直接体现在少数与多数之间的权利冲突。多数与少数、
民主和宪政如何在矛盾中不断达到合理平衡，乃是现代自由民主国家所必须处理的
问题。
最後，西方法治和东方道德强调的“仁政”并不矛盾。前者是外部约束，後者是
内在修养；两者互相补充，不可偏废。不错，国家的目的是为民谋利，但它不能仅
因为目标良好即获得道义上的信任。假如国家只依赖仁政，缺乏必要的法律约束，
那么暴君登场之际，只怕连最起码的伦理都保不住；相反，假如人民只有法律，缺
乏必要的道德约束，那么民多犯禁、欲治不能、社会昏乱，加上诉讼多如牛毛、法
院审理不暇，因而再完善的“法治”也只是徒有虚名而已。只有用伦理去引导人民
，法治才能实现；用法律约束政府，仁政才得维持。因此，儒家尽可以宣扬孔孟之
道，而无须贬低法治；缺乏法律的仁政，势必不能长久。法家尽可以鼓励严刑峻法
，但不可抛弃伦理；缺乏道德的人民，也不会尊重法律。
当然，道德和法治并非总是一致。当道德传播者采取极端手段去推行某种学说时
，它必然带上个人任意性而藐视任何法律的约束。法律权威和道德权威不能合二为
一。如果国家同时具有法律和道德权威，它就有能力以名正言顺的压制手段，去推
行最任意的独家之言，然後禁止一切它所认为的异端邪说。作为政治权力的源泉，
国家只能是法治的象征。这就是为何除了自由民主的基本假设之外，任何特定的道
德学说都不能成为基本秩序的组成部分。政府不得利用统治权力，去提倡任何道德
或信仰。相反，它有不可推卸的义务去保障公民的言论自由，不受任何个人、团体
或政府本身的侵犯。
总之，法治并不排斥伦理道德。的确，基本秩序的特征是让社会各个层面充满法
治精神，但在不同层面上，法治的重要性也有所不同。对於公民个人之间的利益冲
突，理性的体制应该鼓励公民，用友爱、宽容与和解的精神去直接处理并化解矛盾
，而把法律手段留作为最後的依托。然而，一旦公民和政府或其它势力集团之间发
生争执，法律应该立即发挥作用，以避免双方悬殊的力量对比造成不公正的较量结
果。对於政府机构之间的权限争议，也应当充分受到法律约束，并在一定程度上受
制於法院审查。因此，越是接近个人层面，道德力量越重要；而越是接近政府层面
，法治标准越严格。
(四)联邦
为了实现民主、自由和法治，基本秩序的结构必须是联邦体制。一个人口众多的
大国尤其需要采取联邦制，使政府权力得以在中央、各州和地方获得合理的纵向分
配。创立联邦体制，世界已有众多值得借鉴的成功经验，杰出的例子有美国、德国
和新近成立的欧洲联邦。本文不拟系统讨论联邦制的具体形式，而只是指出联邦主
义和民主、自由与法治的相互关联。
初看起来，联邦主义和法治似乎并不存在明显关系，但事实上，法治是实现联邦
主义的前提。戴西在《宪法学导论》中指出：
“联邦主义意味着法制主义——司法机构在宪法中的地位优越，法制精神在人民
中普遍盛行。最高法院能够也必须定义执法和立法权力的极限；它的决定是至高无
上的。最高法院的法官不仅是宪法的守护人，而且时刻是宪法的主宰者...... 无疑
，只有在充满法治精神，并习惯於尊敬法律的社团里，联邦系统才能发扬光大。”
作为分权的纵向形式，联邦主义还是自由的有效保障。通过把权力合理分布於中
央、各州和地方政府，联邦主义不仅促进政府效率，而且通过各级政府互相牵制，
进一步降低了权力滥用的可能性。当然，地方自治权利和政府相互控制应该达到合
适平衡。中央政府显然不能通过极权政体下的人事控制，来直接支配地方政府；各
州和地方民主选举必须自下而上，完全独立於中央控制。中央对地方的制衡只能通
过法律来实现。为了保障各州和地方政府的权力，联邦权力限於宪法的明确授权。
但在联邦权力范围内，联邦宪法和法律具有最高地位，与之抵触的州法或地方法规
一律无效。联邦宪法将规定基本人权的“底线”；和它们相比，各州和地方宪法和
法律只能授予更多——而非更少权利。如果各州或地方政府侵犯了联邦宪法或法律
授予公民的权利，公民可以诉诸於联邦法院的司法保护。这里，权利不仅指个人的
政治、言论或人身自由，还包括经济和贸易自由。联邦有权调控所有属於国际或州
际领域的贸易；各州或地方政府不得对州际贸易施加任何歧视性关税或过重负担。
但对於各州或地方事务，尤其是在人事、税务和传统政府职能上，各州和地方政府
的自治权力必须受到保障；联邦宪法应该防止中央政府对这类事务的干涉。在此值
得借鉴的是欧洲联邦的“附属原则”：在可行程度上，必须尽可能由基层政府来处
理政务。
因此，和法治相结合，联邦国体使基本人权受到多重保障。首先，中央、各州和
地方的纵向分权分散了政府权能，且中央政府的权力被限於宪法授权范围。其次，
在中央和各州政府内部进一步实行立法、执法和司法三权分立，使得不同层次的政
府各自达到权力平衡。通过纵横分权，各级政府相互制约，并全部受制於独立法院
的司法审查。因此，法治和联邦体制不允许任何大一统政府，对公民基本权利施加
无边无际的权力。最後，联邦宪法正面规定个人的基本权利核心，并授权联邦法院
加以保护。中央政府不仅本身不可侵犯权利核心，而且有义务制止各州或地方政府
的侵权。
最後，联邦主义还将促进民主。由於纵向分权保障各州和地方政府在各自权限以
内的权力，而这些政府和选民更为接近，联邦主义将增强人民对政府的直接参予。
对於各级政府，根据当地的人口分布和地理特征，民主可以采取不同形式；事实上
，联邦制为各地采取因地制宜的民主模式，提供了理想的试验场所。对於更接近人
民的地方政府，应采取直接选举的方式；而对远离人民的中央政府，则可包含更多
的代议制成分。因此，如果地方政府具有更多的“民治主义”特征，那么中央政府
则有更多的“精英主义”因素。然而，由於中国的民治基础脆弱，民主程序容易受
到地方豪强的操纵，联邦政府还必须保障各州和
地方政府的共和体制。在这方面，美国宪法有“保障条款”，但从未付诸实施；德
国基本法第28章与此类似，要求联邦政府保证各州与地方政府的自由民主秩序，且
具有一定实际意义。尽管联邦保障地方共和的责任可能成为中央侵权的借口，对於
缺乏地方自治传统的国家，这种联邦干预则是必要的；因此，各州与地方政府将被
“强制”实行民主。但中央政府的运作应首先符合民主国体的基本原则，方能给各
级政府树立良好的宪政典范。
老子在两千多年前曾说：“治大国，若烹小鲜”。我们远离这种圣哲般的境界已
经很久了；它一定不会再以那种自然、古朴的方式回来。人们的生活方式随着时代
不同而改变，但在变化的背後，存在着一种永恒与和谐的“道”，它就是关於人性
的科学原理。人们只有以符合这种原理的方式去生存，和平与幸福才会从天而降；
否则，就只有动乱、贫困与灾难。本文所提出的一套理性的基本秩序，给每个人的
长远福利提供不可缺少的共识：要使自己享有民主，就必须允许他人享有民主；要
使自己享受自由，就必须尊重他人的自由；要受到国家法治的保护，自己首先必须
守法；而要获得对以上所有权利的可靠保障，又必须全力拥护与捍卫联邦。
有人或许会说，所谓基於科学之上的民主、自由、法治、联邦，全是最近一个世
纪内引进的外来词，岂有任何中国特色可言？恰好相反，真正的科学必然要顾及传
统文化的影响。科学仅是一种检验因果关系的逻辑工具，它不主动提倡或禁止任何
道德目标，而是在假定某种目标的前提下，去审查手段的合理性。把某种具体人类
诉求——如社会主义或资本主义——宣称为独一无二的科学理论，本身就不符合科
学的基本特征。科学的态度是假设某项社会普遍赞同的目标是值得追求的，然後把
传统作为起点，来确定达到这项目标的合理手段。在审查传统的合理性时，科学既
不会全盘接受、也不会全盘排斥传统的所有成分。因此，科学不仅不反对传统，而
且试图预计传统的正反两方面作用；理性要求上述基本秩序的各个层面都带上中国
特色，在黄土地上生根发芽、开花结果。□
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