大陆农村的村民选举制度
梅 奇
今天在中国大陆一项很不惹人注意，而又具有深远影响的社会发展，就是广大农
村的村民自治。大陆农村的村民自治之所以值得注意，关键原因是农村的干部由农
民直接选举产生，而非像以往那样由中共党组织所指派。因此，选举制度也就成为
村民自治的核心之一。一九八二年中共修订宪法时，曾在第一百一十一条规定：“
居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举产生。”不过，农村村
民选举的真正推行，则是在一九八七年全国人大通过《村民委员会组织法》以後的
事。本文根据大陆对村民委员会选举的法律规定和各地的具体实践，主要从选举组
织、选举方式、候选人确定和竞选的产生四个方面，介绍和讨论大陆村民自治选举
制度的现状。
一、全国人大关於村委会选举的规定
村民自治选举主要是指对村委会成员的选举。按全国人大通过的《村委会组织法
》规定，农村村民委员会是：村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自
治组织；主要责任为：办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护
社会治安，向政府反映村民的意见、要求和提出建议。可以说，村民委员会是农村
的村一级的自治性公共行政组织。它一般由主任、副主任和委员四到七人组成，由
农民选举产生。根据《村委会组织法》规定：“村民委员会主任、副主任和委员，
由村民直接选举产生。村民委员会每届任期三年，其成员可以连选连任。年满十八
周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财
产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人
除外。”总结起来，主要包括了三点：一、村委会成员，包括主任、副主任和委员
，由村民直接选举产生；二、村委会每届任期三年，其成员可以连选连任；三、除
被剥夺政治权利的人外，年满十八岁的村民都有选举与被选举权。
就这三点看，後两点比较清楚准确，第一点却简单含糊。除了说村委会成员由农
民直接选举产生外，其他如选举的组织、选举的方式和候选人产生等选举的重要事
项，均没有提到。由於全国人大《村委会组织法》对选举的规定简单含糊，各地在
执行上就有相当大的灵活性。这在各省制订的《村委会组织法》实施办法中表现得
非常突出。如河北省实施办法关於选举的规定，比全国人大《村委会组织法》的规
定还含糊，仅规定“村民委员会主任、副主任和委员，由本村有选举权的村民或者
由每户派代表选举产生。”不过，多数省对选举的规定比《村委会组织法》的规定
明确具体，有很大进步。如福建省实施办法第十二条规定：村民委员会主任、副主
任和委员，由十八周岁以上村民采用差额和无记名投票的方法直接选举产生。它既
规定了选举是直接的选举，也规定了是差额和无记名的选举。
二、选举的组织
选举的组织对选举结果和选举质量，有着重大的影响。即便有好的选举立法，如
果组织得不好，选举可能完全走样。在缺乏民主传统与实践的大陆，加上中共一党
专制的体制，村民自治选举的组织就更是一个不能忽视的重要问题。
全国人大《村委会组织法》对村委会选举的组织没有具体的规定，但第三条却提
到，“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。”
这实际上间接赋予了乡镇党政部门组织村民自治选举的权力。在各省已经颁布的实
施办法中，绝大多数省份都明确规定，在选举中设立专门的村级选举机构并规定了
其职责，相反对於县、乡两级的选举机构却未提及。可见各地对建立村级选举机构
的高度重视，也反映了村级选举机构对村委会选举的重要性。事实上，中共乡镇基
层党政部门对村委会选举异常重视，对村级选举的组织更是紧抓不放。本文重点讨
论直接主持村委会选举的村一级选举组织的问题。
1、村级选举机构的职责
大多数省份在《村委会组织法》实施办法中，都规定建立村级选举机构。有的称
为村选举领导小组，有的称为村选举工作组或村选举委员会等。对村级选举机构的
职责，有的省规定比较简略，如贵州、河南省等；有的甚至没有具体规定，如浙江
和甘肃等省；但有些省则对村级选举机构的职责作了详尽具体的规定。
如河北省村委会选举办法第十条规定，村选举领导小组的职权包括：一、制订选
举工作计划和实施方案，培训选举工作人员；二、进行选举的宣传工作和民主法制
教育；三、审查选民资格，进行选民登记；四、组织候选人的提名，以及协商确定
正式候选人；五、确定选举日期、地点和办法；六、主持投票选举，公布选举结果
。江苏省村委会选举办法第二条也规定，村选举领导小组的职责是：制订选举工作
方案；进行选民登记，审查选民资格；组织对候选人的提名和酝酿协商；确定并公
布选举日期和正式候选人名单；解答村民提出的有关选举方面的问题；组织和主持
投票选举；公布选举结果。在各地的选举实践中，村级选举机构所履行的职责基本
与以上两省相同。
2、村级选举机构的产生
各地对村级选举机构产生规定极为不同，产生方式主要有以下几类。一、绝大部
分地区采取由村民会议或村民代表会议推选的人员组成。如吉林省实施办法第十条
规定：村选举领导小组成员由村民会议或村民代表会议推选产生。其他如湖南、辽
宁、陕西、吉林、山东、江苏、安徽等省亦采取同样方式。二、采取由村民小组推
荐的人员组成。河南省实施办法第十八条规定：选举小组由各村民小组推荐的代表
组成。黑龙江省也采取同样的办法。三、由农村党支部提名人选组成，这是浙江省
普遍采取的方式。四、由上届村委会作为选举组织机构。如福建、新疆等省规定，
村委会的选举工作，由村委会或经村民会议通过的选举领导小组主持。但在实践中
，基本由上届村委会主持。五、由乡镇党政部门提名人选组成。如四川省实施办法
第十四条规定：村选举小组的人选由乡、民族乡、镇人民代表大会主席团确定。山
西省实施办法第十二条规定：村选举领导组由乡镇人民政府提名，经村民讨论确定
。宁夏亦采取同样的方式。六、混合产生村级选举机构的方式。如河北省选举办法
第八条规定：村级选举领导小组成员，可由乡镇政府任命，亦可由村民代表会议推
选产生。
3、村级选举机构的构成
村级选举机构人数的多少，有些省份有明确的规定。如江苏省村委会选举办法第
二条规定，村选举领导小组由五至七人组成。山东、山西、内蒙古等省规定为三至
五人。辽宁省实施办法没有具体规定村级选举机构的人数，但一些所属市县则规定
由五至九人组成。从各地情况来看，一般在三到九人之间。
从各地所建立的村级选举机构的人员构成来看，一般由由村民代表、村民组长、
村委会和村党支部成员组成，并由农村党支部书记任组长或主任。有些地方的党政
部门往往专门对此作出内部规定。如浙江省委在部署一九九二年到一九九三年村委
会选举时，专门下文件强调：“在村级组织换届选举工作中，必须充分发挥村党支
部的领导核心作用，强调村党支部对村委会换届选举工作的领导。”该省宁波市更
规定：村级选举机构由“村党支部任主任，吸收村民组长，村民代表极有威望的村
民等五至七人组成。一些地方如吉林省梨树县、四川省彭山县等也都有类似的规定
。据民政部有关人员的介绍，由村党支部书记任村级选举机构领导，在各地是普遍
现象。
三、选举的方式
要保持选举的公平合理，符合民主的本质，首先要确定合适的选举方式。从各国
选举的理论和实践看，选举方式主要包括三个方面，即直接选举还是间接选举，秘
密投票还是公开投票，差额选举还是等额选举。以下根据这三个方面，表述大陆村
民自治的选举方式。
1、直接选举与间接选举
直接选举，指选民直接投票选举被选举人；间接选举，指选民不直接选出被选举
人，而是先选出自己的代表，然後由代表选出被选举人。因此，直接选举是选民直
接行使投票权，间接选举是选民委托他人间接行使投票权。显然，直接选举更能准
确地表达选民的意愿。所以世界各国一般都把直接选举作为更民主、更科学的选举
方式加以推广。
全国人大《村委会组织法》规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直
接选举产生。”绝大多数省份制订的《村委会组织法》实施办法，也都规定村委会
选举采取直接选举方式。山东、黑龙江、辽宁、山西、吉林、天津、北京、湖南、
四川、浙江、安徽、内蒙古、江苏、湖北、甘肃、新疆、宁夏、河南、贵州等省市
，均规定以直接选举的方式选举村委会成员。少数地区，如福建、陕西、青海、河
北、江西等省则规定，村委会一般由村民直接选举产生，也可由户代表或村民代表
选举产生。後一种即间接选举方式。此外，一些县或市，如辽宁省义县、河北省谷
城县、山西省古交市等地，规定村委会选举办法，可由村民直接选举，也可由户派
代表选举。由此可见，即便全国或省级人大规定了直接选举的方式，但下级人大仍
可能制订间接选举的规定并加以实施。
各地间接选举的最广泛形式，是由户派代表选举村委会成员，由村民代表选举的
相对少些。另外还有一种特殊的间接选举方式，就是先由村民直接选举村委会成员
，然後再由当选村委会成员，选举村委会主任和副主任。这样村委会主任和副主任
就不是由村民的直接选举产生，而是由村委会成员间接选举产生。这种间接选举方
式，尤其在实行无候选人和候选人无职务选举的地方，比较普遍。所谓无候选人选
举，即不提名候选人，让村民根据自己的意愿投票选举村委会成员。所谓候选人无
职务选举，是指选举时不明确候选人的职务，由村民投票选定。这两种方法都易造
成先选出村委会委员，然後再由委员选出主任和副主任的间接选举局面。
间接选举的存在有各种原因。客观上，是组织全体村民参加选举大会有实际的困
难。大陆各地农村一般较大，有的多达几千人，召集开会困难重重；加上人口流动
性大，有些农村外出打工的人多达全村人口的三分之一到一半；还有些村民以选举
误工为由，参选积极性不高，不给补贴不参加选举。更主要的还是主观的原因，大
陆一直没有选举的实践，因而造成不少人对直接选举的误解，认为户派代表选举也
是直接选举。如湖北省谷城县村委会选举办法规定：“由十八周岁以上村民或每户
派一名代表参加的村民委员会投票选举，都属於直接选举方式。”福建省也属这种
情况。但主要的还是一些主管干部认为，间接选举节省精力，方便组织，有利於加
强控制，减少不必要的竞争。而且中共党和人大也实行的间接选举方法，也是他们
坚持村委会实行间接选举的理论根据。
在《村委会组织法》实施的最初阶段，间接选举在一些地方有相当大的规模。如
福建省在一九九一年的村委会选举中，村民直接选举的村占百分之六十，户派代表
间接选举的村则占百分之四十。青海省在一九九二年村委会选举中，大通县二百九
十个村，采取户派代表选举的村有一百九十二个，占了三分之二；由村民直接选举
的村九十八个，只有三分之一。不过由於村民自治的不断深入，加上负责组织选举
的民政部门对直接选举的推广，采取间接选举的地方已越来越少。如福建省在一九
九三年修改了原《村委会组织法》实施办法，将户代表选举的规定取消。
2、秘密投票与公开选举
秘密投票是指选民以不记名的方式投票选举，公开选举是指选民在公开状态下举
手表诀的选举方式。秘密投票有利於排除各种干扰，便於选民自由表达意愿和充分
行使民主权利。而举手表诀等公开选举方式，会给选民造成干扰，不利於选民自由
表达意愿。
村委会选举采取何种投票方式，《村委会组织法》没有具体规定。但大多数省份
包括江苏、湖北、河南、山西、福建、湖南、辽宁、山东、陕西、浙江、黑龙江、
天津、安徽、宁夏等十九个省市，在制订《村委会组织法》实施办法和选举办法时
，都明确规定选举采取不记名的秘密投票方式。但个别省如甘肃，却规定村委会选
举一般采取无记名投票方式，如“无记名确有困难的，经多数村民同意，也可以采
取举手表诀的方法进行。”四川省实施办法也规定：村委会选举一般采取无记名投
票的方式进行；确有困难的村，也可采用其他能表达村民意愿的方法进行。
据大陆民政部官员介绍，不少基层地方也有类似的规定和灵活的作法。如青海省
太和县在第一次村委会选举中，投票时给村民发豆子，选谁就给那位候选人碗里放
一粒豆子。四川、新疆等省都有一些地区，选举采取公开举手表诀的方式。不过，
无论以何种方式的公开选举，都阻碍村民自由意愿的表达。加之村民长期相邻为居
，公开投票更加重了表达自由的困难。因此，广大农民反对公开表诀，愿意接受秘
密投票。一个典型的例子是海南省琼山县红旗镇大万村，一九九一年村委会选举时
，村民不同意某人作候选人，但上级部门反复做工作，村民勉强接受其为正式候选
人。由於选举是无记名投票，那人还是落选。如果采取公开举手表诀方式，後果可
能不同。这类情况在各地并非是偶然现象。有时正式候选人落选，而非候选人的人
却当选，这种被称为“票箱跳出的村主任”现象，也经常出现。这充分表明不记名
的秘密投票，有利於村民意志的自由表达，是民主选举必不可少的手段。
不过，公开选举方式仍在一些地方实行。其原因一方面是不少农民没有文化，不
会填写选票，给公开选举造成了客观环境。因此，有些地方为坚持秘密投票，在投
票时设代书员，替文盲选民填票。这种方法有积极的意义，但也有局限性。有些代
书员曲解选举规定，违背选民意愿填写选票。如湖南省安仁县华玉乡下毕村代书员
唐某，利用填票之机，居然垄断了全村三分之二的选票。公开选举仍在实行的另一
原因，是一些乡镇干部为操纵选举，控制村委会，以各种理由反对秘密选举，坚持
公开选举。这种原因对秘密选举的阻碍，要远大於前一种原因。不过从整体发展情
况看，由於农民的反对和民政部对秘密选举的推广，公开选举方式已越来越没有市
场。
3、差额选举与等额选举
从候选人与应选人在数量上是否相等的角度，选举方式可分为差额选举与等额选
举。候选人多於应选人的为差额选举，候选人等於应选人的为等额选举。差额选举
为选民提供了自由选择的机会，利於选民意愿的表达，体现了选举的本质。民政部
所作的调查表明，百分之七十六被调查的村民，在差额选举与等额选举两者中，选
择差额选举。这说明绝大多数农民要求差额选举。《村委会组织法》对差额选举和
等额选举没有作出规定，但除极个别省市没有作出规定外，绝大多数省制订的实施
办法和选举办法，都有所规定。大体说来，有半差额和全差额两种类型。
半差额选举，是指村主任等额选举，副主任和委员差额选举。在当前大陆各地村
委会的选举中，这种方式最为普遍。各省制订的实施办法，明确规定半差额选举的
，只有贵州一省。其规定为：“主任的产生，可采用差额选举，也可采用等额选举
，副主任和委员的产生，采用差额选举。其他包括黑龙江、吉林、山西、山东、浙
江、陕西、甘肃、宁夏、青海、四川、天津、安徽、江苏、湖南、内蒙古等十六个
省市，均规定“一般实行差额选举，如所提候选人与应选人数相等，也可实行等额
选举”的规定。但在具体执行中，各地基层官员将规定变通为村主任等额选举，其
他成员为差额选举的半差额选举方式。这样作既没有违背省市的规定，又达到对村
委会关键职位的控制。如宁夏的一九九三年选举，由等额选举产生的村委会主任，
占了全部新当选主任的百分之九十。这种情况并非单独现象，而是带有普遍性。有
的地方甚至更以此大规模采取等额选举。如浙江省桐乡县在一九九二年选举时，有
二百六十六个村实行了等额选举，占全县总村数的百分之八十七。
全差额选举是指村主任、副主任和委员的候选人都有差额，以便选民选择。现明
确规定采取全差额选举的，有河南、辽宁等省。福建省在实施办法与选举办法中，
有“如果提名候选人等於或少於应选名额时，也可以等额选举”的字眼。不过所指
的是提名候选人，而非正式候选人，一般提名候选人数都会超过应选人数。此外，
该省对等额选举要求很严，因此实行的也是全差额选举。全差额选举为村民提供了
更大的选择机会，削弱了地方官员与党组织对选举的控制，较能体现村民自治的本
质。如山西省临猗市坑东村实行差额选举，原村主任及二名委员全部落选，新选的
三人都是个体户。全差额选举一般可把民愤较大的村干部选下。有的地方村干部家
族大，关系多，但不能为村民办事，村民碍於情面可以推荐他为候选人，但却不会
投这样人的票。从各地的情况看，全差额选举可以使百分之十左右的原村干部落选
。
差额的幅度，亦是影响选举的一个重要因素。差额幅度是指正式候选人数与当选
人数之间的差额，关系着对村民的选择范围和选举的品质。各省在这方面的规定，
差别很大。有的省如辽宁、贵州等，对此没有规定。有的省如四川、河南、山东等
，仅简单地规定了差额幅度的比例数。如河南为三分之一，四川为五分之一到三分
之一，山东则从三分之一到一倍。湖北、湖南、安徽、浙江、天津、陕西、青海、
宁夏、新疆八省市，则只规定差额幅度的绝对人数。如河北省规定，候选人比应选
人多一到三人。他七省则规定多一到二人。这两种差额幅度的规定，显然都较小。
现在大陆农村村委会平均人数为四点二人，因此每村候选人数仅比应选人数多一到
两人。这自然很容易为基层党政官员所利用，对村委会主任实行等额选举。不过，
福建、江苏、吉林、内蒙古、山西、甘肃五省的规定较为完善，对村委会主任和成
员候选人的差额幅度，均分别加以规定。一般是主任候选人多一名，其他成员多一
到三人不等。这种规定较易控制等额选举的发生。
各地选举实践还可看出，即便有差额幅度的规定，乡镇官员多采最低差额标准，
很少依照差额上线行事。如一九九二年湖南省资兴市村委会选举时，全市二百八十
五个村，应选一千二百五十八人，每个村委会平均四点四人。而候选人共一千六百
八十七人，每村候选人平均五点九人。差额总数为四百二十九人，每村平均差额一
点五人，占应选人数的三分之一强。根据湖南省实施办法规定，村委会正式候选人
可多於应选人一至二名。资兴市的差额幅度还不是最低标准，而是取了个中间数。
但选举中的差额幅度分布却让人吃惊，其中十七个村是等额选举，占全部村的百分
之六；一百六十个村的差额幅度为一人，占百分之五十六；七十五个村差额两人，
占百分之二十六；二十七个村差额三人，占百分之九点五；五个村差额四人，占百
分之二；一个村差额五人，不足百分之零点三。采取等额和差额一人选举的村，居
然占了全部的百分之六十二。
四、候选人的提名与确定
候选人的提名和确定，对任何选举都具有关键性的影响。对在一党专政控制下的
大陆而言，村民自治选举的真实与否，候选人的提名和确定就更具有特殊的意义。
各地选举实践也表明，中共乡镇基层党政官员和农村党支部与要求自治的农民，对
村委会候选人的提名和确定，有着相当程度的冲突。
1、候选人的提名
全国人大《村委会组织法》没有关於村委会候选人提名与确定的规定。但已制订
实施办法二十四个省市中，除河北和西藏没有规定外，其他均对候选人提名和确定
有所规定。对村委会候选人的提名，主要分为村民联名提名、村小组提名和党支部
提名三类。福建和陕西专门采用村民联名提名方式，均规定候选人由五名以上村民
联名提出。湖南也只采取村民提名的方式，规定个人和联合提名均可。另外，非单
独采用村民联名提名方式的，还有十六个省市，一般由五到十名以上村民联名提出
候选人，但甘肃没有规定人数。专门采用村民小组提名候选人的，有湖北和山东两
省。非单独采用村民小组提名的，另有十三个省市。规定由村党支部提名候选人的
有黑龙江、天津、山西、四川、吉林、河南、新疆和江苏八个省市。不过，并非是
单独采用这一方式，也混合采用其他的方式。
此外，还有几种特殊的方式。如河南和黑龙江规定，候选人可以由村民自荐；宁
夏规定，候选人由乡镇党政部门与村民协商提出；贵州规定，村选举领导小组可以
提名候选人；山西则规定，村民代表会议亦有提名权等。在整体上，大多数省市都
采取多种提名方式。如浙江、甘肃、辽宁、青海、内蒙古和安徽，采用村民联名与
村民小组两种提名方式；四川、吉林和新疆则规定了村民小组、村民联名和党支部
三种提名形式；黑龙江、河南采用个人自荐、村民联名、村民小组和党支部四种提
名形式等等。
从各地实践看，村党支部以直接或间接的方式提名候选人，在村委会选举中仍占
主导地位。这不仅在规定村党支部具有提名权的地方如此，在没有规定的地方也比
较广泛。如河北省没有规定具体的提名方式，但该省不少地方就采用村党支部提名
候选人的方式。甚至只规定由村民提名候选人的湖南省，一些地区也是由村党支部
提名候选人。但是，随着农民自治意愿的增强，由村党支部提名候选人方式越来越
受到农民的反对。如河北省容城县一些村采用党支部提名候选人的方式，农民不满
就集体到北京上访告状。理由是党支部既然有领导地位，就不应该提名候选人，否
则就是指派选举。为避免党支部和村民形成矛盾，民政部尽力推广由村民提名候选
人的方式。福建省就在一九九三年修改了选举办法，取消了其他提名方式，只规定
村民联名提名一种方式。
2、候选人的确定
各国选举对提名候选人，往往有一个确定的程序。这不仅关系到提名候选人的资
格和能力问题，也关系到投票的集中与否及选举质量问题。大陆村委会选举亦有同
样的问题，提名的候选人往往超出应选人很多，有些地方多出几倍甚至几十倍。如
在一九九五年吉林省村委会选举中，梨树县大泉眼村要选五名村委会成员，而提名
候选人竟然多达五十二人。这自然需要对提名候选人有个筛选过程，以确定正式的
候选人。
《村委会组织》对此没有任何规定。不过，除河北等个别省外，大多数省份均有
所规定。根据各地的实践，正式候选人的确定主要有以下几种方式。第一种是通过
协商确定。如浙江省实施办法规定：村民委员会正式候选人名单经酝酿协商後，根
据多数村民的意见确定。具体实施过程是先召开村民小组会议或村民代表会议，对
提名候选人进行讨论评价，确定各小组或村民代表会议的候选人名单；然後村选举
领导小组在此基础上进行汇总研究，最後确定正式候选人。第二种是通过预选确定
。这有两种方式，即由村民代表或全体村民投票决定。一些省如福建和辽宁在实施
办法中，只规定了正式候选人根据多数村民的意见决定。在具体执行中，则由村民
代表大会或全体村民投票决定。第三种是由村选举领导小组或村党支部在征求村民
意见的基础上确定正式候选人。如黑龙江、河南省实施办法规定：村选举委员会根
据多数村民的意见，确定和公布候选人名单。山西省许多地区则由村党支部确定正
式候选人。另外，有些地方通过竞选确定正式候选人。各省实施办法均没有规定用
竞选的方式确定候选人，这是一些地区村民自治深化发展的创造。如福建南平市、
辽宁铁岭市、黑龙江青冈县等地，采取的是这种方式。
以上四种方式，第一种最为普遍。但协商含义不清，缺乏刚性约束。在实际执行
中，由於协商过程不公开，因而正式选举人的确定，往往被村选举领导小组或村党
支部所操纵。而第三种则将这种操纵公开化合法化，名义上根据多数村民的意见，
实际上则主要由选举领导小组或村党支部所包办。第二种方式是较为普遍采用的方
式，即由村民代表会议投票决定正式候选人。这种方式把候选人确定受操纵的可能
性大为降低，无疑较为公平合理。各地实践也证明，这种方式确定的候选人，不仅
当选率高，而且群众的威信也高。最後一种方式应该说是最符合村民自治的实质，
但至今仍没有任何法律上的依据，现在仅在少数个别地区使用。可喜的是，由於农
民的要求和民政部的推广，此种方式正不断在各地展开。
五、竞选的产生与内容
竞选，在东北被称为“海选”，就是完全开放式的选举。早在一九八八年第一次
村民自治选举中，全国就有二十多个县的农村实行了竞选，其中辽宁省最为突出。
近几年，除实行竞选的地方继续坚持竞选外，更多的地方也开始实行竞选。如河南
省新郑县、新野县、项城县，黑龙江青岗县，安徽省太和县等地，都在全县范围进
行村委会竞选。据民政部的粗略统计，凡是开展村委会选举的地方，一般有百分之
五到百分之十左右的村实行竞选。有些地方还在全省范围推广一种较为奇特的竞选
性选举。如一九九三年山东省村委会选举，为防止操纵选举，全省统一选票格式，
选票上只列候选人名字而不明确选举职务，由选民自由选择，结果在候选人之间展
开了激烈的竞争。
1、竞选产生的原因
从各地的情况看，村委会选举竞选方式出现的起因主要有两种模式。一种是当地
党政部门领导出於发展农村经济的考虑，采取竞选方式以加强村委会班子的工作能
力，辽宁省铁岭地区是这种模式的典型；一种是由於农村内部矛盾比较激化，当地
党政部门采用竞选方式产生村委会班子以解决矛盾，福建省南平地区是这种模式的
代表。
辽宁省铁岭市地区农村的竞选，是在一九八八年初的村委会选举过程中出现的。
当时该市所辖铁法市胡家村村民李春保等人，联名给铁法市领导人写信，提出愿以
万元家产作抵押，竞选村委会主任。铁法市领导人同意在该村开展竞选试点。不久
该市下属的开原市制订了农村三年经济发展规划，把有关指标分配到村里时，不少
村干部不愿接受。为落实经济发展规划，开原市决定仿效铁法市经验开展竞选，先
在小孙台村开展试点。谁能落实经济发展规划，谁就可以出来竞选村主任。结果竞
选上任的村干部，工作积极性明显提高，很快就将各项指标落实下去。铁岭市领导
人总结了经验，认为铁法和开原的作法有利於发展农村经济，是加强村委会班子建
设的有益尝试，於是在全市农村推行竞选。黑龙江省青岗县、河南省项城县和新郑
县村委会竞选的产生，基本出於同样的原因。
福建南平地区的竞选，也在一九八八年村委会选举过程中出现。当时炉下乡田头
村有三十多位村民，联名推荐陈金满等五人担任村委会成员。他们发表公开信说：
“几年来我村干部作风和工作方法是不能容忍的，我们面临的情况是严重的。但改
革之风给我们村带来了希望，迎来了换届选举工作，为了改变村里的面貌，我们郑
重推荐陈金满等五位同志组成新一届村委会班子。”五位被提名人也制订了工作规
划，请村民审议，并拿出八千元作风险抵押金。这件事在炉下乡引起强烈反响，有
些干部认为这是超前民主，乱了套，担心“这样搞下去，谁想当干部就当，还有没
有规矩，”主张马上制止。南平市党政领导则决定，先进行调查了解，最後得出结
论认为：田头村村民的作法是正常的，符合《村委会组织法》的精神，并且竞选有
利於启用人才，有利於促进基层民主建设。於是该市决定在田头村进行竞争选举的
尝试，结果五名被推荐的候选人全部当选。陈金满得五百六十四票，以百分之七十
八的多数票当选为村主任。南平市总结该村的作法後，在全市农村推广竞选。
上述例子表明，村委会竞选的产生不论出於何种原因，都必须下有村民主动要求
竞选的压力，上有领导人的开明对竞选的支持。有些地方虽村民有要求，但领导人
不支持，竞选仍无法进行。如一九九二年湖南省资兴市举行村委会选举，该市枣市
乡水口村的村委会候选人，由乡党政部门内定，未经广大村民讨论。於是一部分村
民张贴标语，要求民主竞选。该市党政领导对此认为，这是破坏选举的行为，强迫
当事人写检查。
2、竞选组织的方式
从各地的实践经验看，村委会竞选的组织主要有以下几个过程。首先，村委会候
选人的提名，采取开放的形式，没有任何限制，实行东北人所谓的“海选”方式。
也就是候选人提名既可自我推荐，也可由村民联名推荐。这样就极大地扩大了候选
人的提名范围，形成了竞争选举的客观条件。如河南省项城县王明口乡共有二十六
个村，在一九九二年村委会选举中，全乡自我推荐竞选村委会主任的有七十八人，
平均每村三人，最後当选十九人，占全乡村委会主任总数的百分之七十三。
其次，举行公开竞选答辩会确定正式候选人。参加竞选的人按照抽签顺序以背靠
背的方式，向村民讲演自己的治村方案，并回答村民的提问，然後根据评选委员会
的评分和村民代表的投票，确定前两到三名为正式候选人。如辽宁省铁岭、福建省
南平和河南项城等地，都是采取这种方式。但黑龙江省青岗县则略有不同，候选人
先要经过预选，成为正式候选人後再准备治村方案，然後在选举大会上再发表公开
讲演和回答问题。无论采取何种方式，候选人都要公布治村方案。在治村方案演讲
时，为不使後发表演讲的候选人窃取前一个演讲人的主意，一般都把候选人看管起
来，然後按抓签顺序把候选人带到会场，竞选人之间并不开展辩论，但村民知道每
个候选人的意见，并可自由向候选人提问题。
第三，举行无记名差额投票选举。竞选的一大特点，是先选村委会主任。正式候
选人的确定，也是仅确定主任候选人。召开选举大会时，正式候选人或要再度讲演
答辩，然後由村民进行无记名差额投票，选出村委会主任。当选主任提名村委会其
他成员人选，并介绍被提名人情况和提名理由，被提名人数一般要多於应当选人数
。被提名人也要分别讲述当选後的工作目标和方案。最後由村民进行投票选举，完
成全部村委会的选举。
第四，签订工作指标责任书和缴纳风险抵押金。当选的村委会成员要与乡镇政府
签订工作任期指标合同，以作为对村委会工作的考核标准。同时村委会成员要向乡
镇政府缴纳风险抵押金，抵押金数额按职务有所不同。完成指标任务，风险本金加
利归还本人；完不成指标，则根据情节扣罚部分或全部抵押金。另外，有些地方如
黑龙江省青岗县，还对当选村委会成员实行浮动工资制。将工资或补贴与工作指标
联系起来，年终完成任务发给全年工资，超额者发给奖金，完不成的按比例扣发工
资。
3、非正式的竞选
除了举行村委会公开竞选的地方外，还有一些地方存在着事实上的不公开的，非
正式的竞选。这种非正式竞选存在的主要原因，是由於一般各地选票中都留有空格
，容许村民自由填写被选人。这样在选举中往往伴随着若明若暗的竞争，甚至出现
不是候选人的人被选上的现象，也就是农民所说的“票箱里蹦出的村主任”。如福
建龙岩市社兴村在一九九四年五月的选举中，表面上没有竞选，实际上私营企业家
杨子烈组织一些妇女，走门串户宣讲自己的治村方案。这样尽管杨子烈不是正式候
选人，最後却以多数票当选为村委会主任。
另外，只要实行差额选举，尤其是村委会主任的差额选举，就会出现竞争。只是
由於没有正式的竞选，这种竞争往往不是公开的，但并非不激烈。根据各地的选举
实践，这些竞选活动主要有以下几种方式：一是挨家串户，游说支持；二是请客吃
饭，联络感情；三是家族串联，动员宗族；四是张贴布告，召集会议；五是出钱买
票，贿赂选民。这些方式中，挨家串户和家族串联最为普遍。这种情况正如福建农
村近些年流传说：“村中狗咬的最凶的时候，就是竞选最热闹的时候。”即指候选
人在投票前些天晚上挨家串门争取选票。
从各地村委会的选举实践看，竞选的方式具有明显的特点：首先，充分体现了选
举的公开性和平等性。候选人的治村方案演说和竞选答辩，既给了每位候选人公平
表现自己的机会，也是全体村民参与村务的全面动员；第二，竞选上台的村委会主
任具有广泛的群众基础和相当的权威性。竞选产生的村委会主任，已不仅仅再充当
党支部配备“二把手”的角色，结果许多村党支部书记也不得不出来参加竞选；第
三，打破了乡镇党政部门和村党支部对村委会的垄断，造成了村委会成员较大幅度
的变动，但由於通过竞选上台的村委会干部能力强，有责任心，工作做得好，因而
下一届选举时村委会成员会保持相对的稳定；第四，竞选更有利於体现民意，使广
大村民真正体会和运用了自己的权利，是实现村民自治的有效形式，受到村民的普
遍拥护。
竞选作为最有效的选举方法，目前正在大陆一些农村进行探索和尝试。就整体看
，目前还只有少数县和市地区在村委会选举中实行竞选制度，省一级都没有作出明
确的规定。其中搞得较好而且规模也较大的是吉林省。该省在一九九四底和一九九
五年初的第三次村委会选举中，占全省总数百分之十二的农村采用了竞选方式。□
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