民主阶段论
(浙江)傅国涌
一
民主运动没有最终目标，它永远面向未来，只把有限的目标作为其行动的起点。
中共反对立即开始民主变革的一个主要理由，即认为民主不适合目前中国的国情
，如国民素质低、人口众多等，因而“普遍实行直接选举的条件不成熟”(邓小平语
)。一旦实行民主，会今天这个上街游行，明天那个游行(邓小平语)，岂不是天下大
乱了？在中共的词典中“民主”似乎就是全民普选、就是上街游行(当然游行权、选
举权都是人民不可让渡的基本权利)，一提民主，就是一步到位、不分阶段、完全无
限制、一哄而上的民主。殊不知民主是一个过程，它永远没有一个最完善的形式，
只是不断地向更高的目标靠拢，而没有一个终极目标，因此民主只是人类“较好”
的一种政治制度，而不是“最好”的政治制度，但“迄今为止还没有找到一种足以
代替它的制度，虽然它极不完善”(《顾淮文集》P259)，邱吉尔也说过“如果没有
其它更坏的制度，民主也许就是最坏的了”。
作为世界上第一个宪政民主国家，一二一五年的“大宪章”可以说是英国民主化
的开始，虽然“大宪章”并不是一份充分民主的文献，但它规定了对王室权力的限
制，这是贵族和王室长期斗争的结果。
一六四九年国王查理一世被送上断头台，英国史上出现了短暂的共和时期(一六四
九年—一六六零年)。
一六八八年“光荣革命”後，一六八九年产生了十分重要的《权利法案》(此前一
六二八年产生了《权利请愿案》，一六七九年产生了《人身保护状》，此後，一六
九四年有《三年法案》，一六九七年有《年金法案》，一七零一年有《王位继承法
》、《解决法案》，一七零七年有《任职法案》等)，英国才真正成为宪政国家，国
会最後取得胜利，作为英国的最高立法机构行使权力。
但普选的实现还需要往後二百四十年的斗争，直至一九一八年英国三十岁以上妇
女在议会有了选举权和被选举权，一九二八年，妇女才与男性公民享有同等的选举
权。
“大宪章”到“权利法案”经历了四七三年，“权利法案”到实现普选经历了二
四零年。但相对来说，英国的整个民主进程保持了相当的稳定、理性、有序，其和
平渐进变革的关键在於地方自治的基础，尤其是英国长期的市镇自治的传统。
再翻开美国的历史，我们可以清楚地看到，全体公民取得选举权同样经历了一个
漫长的过程，而不是一开始就达到一人一票、全民普选的程度。
一七八七年美国宪法颁布时，享有投票权的选民是有明确限制的，妇女、无产者
、黑人、少数民族均无这个权利，拥有一定财产和纳税能力的白人男子才有选举权
。
十九世纪初，绝大部分州相继取消以财产作为选举资格的先决条件，一八一七年
美国白人成年男子基本上取得了选举权，此时离《独立宣言》发表已四十一年！离
宪法颁布已整整三十年！
美国白人妇女取得选举权则要比男子晚一个多世纪，一九一九年国会通过第十九
条宪法修正案规定妇女享有和男性公民一样的选举权。
一九六五年国会通过的选举法和第二十四条宪法修正案，最後确立了美国黑人的
选举权。
从一七八七年到一九六五年是一百七十八年，美国在经过近两百年後才最终实现
了普选。美国宪法的二十六条修正案其中十八条都是有关人民权利的，这二十六条
修正案从一个侧面记载了美国人民为争取民主所进行的近两个世纪的斗争历史。和
英国一样美国近两百年的民主进程大致上是和平、稳定的(中间仅在一八六一年—一
八六五年发生过一次南北战争)，这仍然建立在具有市镇自治传统的地方自治基础之
上。
相反，在没有这种自治传统为基础的法国，其民主体制的确立则经历了极为曲折
的过程。
一七八九年法国大革命高扬起“自由、平等、博爱”的旗帜，公布了震撼世界的
“人权宣言”，至今仍有着诱人的魅力。但大革命的十五年就先後产生了五部宪法
，大革命後，十九世纪也有五部宪法，二十世纪则有两部宪法，不到两个世纪间有
十二部宪法，平均十四年一部宪法。在宪法危机、频繁更迭的背後则是不断的战争
和革命(一部法国近代史几乎就是一部革命史，除了十八世纪的大革命，十九世纪发
生过一八一四年革命，一八三零年七月革命，一八四八年二月革命，一八七一年巴
黎公社……)。从一七八九年大革命开始到一八七零年普法战争後建立起法兰西第三
共和国，前後八十年，经历了大量的流血、残杀，塞纳河的水曾经变红(无怪康有为
流亡期间游历法国时被革命的血腥、残酷吓坏了)。这八十年中，风云变幻，两帝制
，三共和，帝制和共和进行了反复的较量，民主共和体制才最终确立！
孙中山曾经分析过，法国虽然是欧洲的先进文化之邦，人民聪明勤劳，在大革命
之前有过近百年启蒙运动洗礼，又有了美国的先例，却不能由革命一跃而达共和宪
政之治，到底是因为什么呢？他指出：
1、法国国体向来是君主制，政治向来是中央集权；
2、没有新天地为之地盘(如美国)；
3、没有自治作基础(如英、美)。(《孙中山全集》第六卷P208)。
尤其是第三点，英、美两国正是有自治的基础才使漫长的民主进程保持了相对的
有序和稳定，法国却要经过八十年才确立民主制度，至於实现普选则更晚(一九四四
年戴高乐临时政府首次规定法国妇女五十岁开始有选举权)。
比较英、美、法三国，美国一七八七年宪法一锤定音，两百多年不动摇。英国“
光荣革命”并无一部成文宪法，但保持了三百多年宪政体制的稳定性。而法国要经
过两个帝制、五个共和、十二宪法，和中国最为相似。
我强调民主运动的每一有限目标都不过是行动的起点，绝不是终点，无非想说明
民主并不是可以等待的，而只能是一个不断争取的过程。西方各国(英、美、法等)
的民主进程也告诉我们，民主制度的建立是分阶段的(首先是要奠定地方自治的基础
)，要经过长期的(有时是相当痛苦的)奋斗，经过无数曲折甚至倒退(如法国的两个
帝国)。
民主并不意味着立即进行全民普选，在广土众民的大国，任何不分阶段，以“一
切权力属於人民”的名义而否定民主的阶段性、长期性、渐进性，都只是为专政独
裁提供了借口。
二
中国民主的实践进程开始於一百年前，以“公车上书”和广州起义为先导，近代
中国一直有着并行不悖的两条线索(前者主张和平的自上而下的改良立宪，後者主张
自下而上地用暴力推翻专制，创立共和)。康有为十九世纪九十年代倡导的维新运动
实际上“就是在中国建立君主立宪政体的尝试”。(陈旭麓《中国近代社会的新陈代
谢》P318)，孙中山则早在一八九四年组织兴中会时就提出了“创立合众政府”的口
号，这是对两种不同政治模式的追求。
在二十世纪之前，康有为代表的改良声音是占历史主导地位的。一八九八年在光
绪帝支持下，康有为等着手变法，史称戊戌变法(或百日维新)，六月十一日—九月
二十一日百日百日内，光绪帝发布了四十多道上谕，涉及内容相当广泛(包括教育、
法律、农业、工商业、矿业、陆海军、警察、邮政等等)，康有为还提出了开国会、
定宪法等更进一步的要求。当这些改革措施触及当权的特殊阶层利益时，慈禧为代
表的统治集团便“发现她的整个世界受到了康有为的威胁”(费正清语)。百日维新
最终只能以光绪帝被幽禁、康梁流亡日本、谭嗣同等“六君子”流血菜市口而落下
帷幕。
和戊戌变法一脉相承的是清廷一九零一年後的所谓“新政”、一九零五年後的“
预备立宪”，特别是一九零八年慈禧死後一浪高过一浪的民间立宪运动。“立宪派
於一九一零年一月、六月、十月相继举行的速开国会的请愿运动，曾遍及了十六个
省，牵动过数十万人，光是参与签名者，就达二十万人。它显示了拥护立宪的社会
基础”。“立宪运动是戊戌维新的继续和发展”(同上书P288)，此时革命已经是时
代的中心，但立宪派以戊戌时即提出来的立宪作为政治目标，仍有着相当的社会基
础和声势，立宪派与革命派成为当时横向对峙的民间政治力量。
直至一九一一年辛亥革命由下而上地以暴力结束了帝制，将共和政体推上前台，
君主立宪的理想才暗淡、褪色了(力主袁称帝的杨度是极主君宪制的，助张勋复辟时
康有为打的旗号也是君主立宪，这已是强弩之末)。虽然立宪派和革命派基本上还是
保持了并立、对峙的政治局面，但他们不再将君主立宪作为政治目标。
从戊戌变法到立宪运动，维新派到立宪派，他们的君主立宪理想最後落空了。民
国的建立为共和立宪的尝试提供了机会，然而从一九一二年到一九二七年，我们看
到的只是政治舞台上走马灯般上演的一幕幕丑剧，除了袁氏称帝、张勋复辟两只小
小的插曲，“二次革命”、护国战争、护法战争不断……，曾几何时用热血缔造民
国的元勋成了通缉犯，什么府院之争，什么贿选总统……，北京政府成了共和立宪
的嘲弄(十五年中至少有三部宪法颁布，内阁更迭了四十七次)，所谓共和政治实际
上不过是军阀政治而已！
因此有人说从选择德日那样的立宪君主模式转变到法美那样的立宪共和模式，“
这样一个重要的变革就把中国的政治结构从当时可以实现的目标转向了更难以达到
的目标。可是，这个国家确实没有别的选择”(《中国的现代化》[美]罗兹曼等P34
9)。
面对民国成立後的局面，伟大的孙中山在作了大量力不从心的努力之後，转而向
苏联学习和寻求帮助，埋下了以後两个一党专政模式的契机(不知他是否料想到？)
。
一九二七年的南京政府把中国从名义上的民国变成了名副其实的党国，开创了中
国历史上第一个一党专制模式，以“训政”为名的专政把原有的民主形式、程序都
取消了，民主化的目标显得更加遥远而模糊。尽管不断有抗争的声音(共产党的武力
反抗和第三党、国社党、中青党、自由主义者等的微弱声音)，但国民党的一党专政
在大陆一直延续到一九四九年。
日本入侵的空前灾难带来了暂时的民族团结，共产党也借此机会发展壮大，终於
在日本投降後高举“民主”、“自由”、“反对一党专政的”的大旗，与各民主党
派、无党派人士结成反蒋、反国民党的广泛联盟，并在军事上击败了国民党。
但共产党在“民主”旗帜下的胜利带来的同样不是民主，而是建立了中国第二个
一党专政模式(而且进一步全能化、无限化了)。国共“这两党尽管是争夺中国领导
权的劲敌，并具有尖锐对立的意识形态，但并不代表着不同政治形式的尖锐对立。
宪政民主从来就没有在普选、多党政治或代议立法机构的水平上实现过”(同上P35
0)。但中国人民在中共四十六年的极权铁幕下仍然不断地发出了民主的呐喊：一九
五七年“百花齐放”、一九七六年“四五”运动、一九七八年—一九七九年的民主
墙运动、八九民运……。
回顾百年民运史，从君主立宪的理想到共和立宪的尝试，最後出现了两个一党专
政模式，到底是什么因素使民主制始终无法在中国生长呢？
民国初年(一九一二年)曾举行过一次议会选举，这是中国史上唯一一次相对公正
而且公开的直接选举，尽管对选举资格作了具体限制(有民国国籍二十岁以上，有下
列四项资格(1)是年纳直接税二元以上(2)是值五百元以上的不动产(3)是在小学校以
上毕业(4)是与小学校以上毕业的资格)，主要是财产状况、教育程度的限制，这和
西方各先进国家民主化进程之初的限制是类似的。这无疑是一个极为良性的开端，
如果继续下去迄今八十多年完全可以达到全民普选这一目标。遗憾的是这一进程被
当权的袁世凯扼断了(从暗杀宋教仁、镇压二次革命、解散国民党，直至解散国会)
，这一中断就是八十多年了！
二十世纪中国还有一次迈向民主的重大机会，即一九四六年初的政治协商会议。
会议作出的五个妥协性的决议(政府组织案、民国大会案、和平建国纲领、军事问题
案、宪法草案案)，也基本上体现了民主的精神。有人说民主的精髓是制衡，这次会
议的决议是充分具有制衡性的，即党外各派政治力量对执政党的权利制衡，“宪草
案”更规定了两院制、司法独立、省长民选、省制省宪等。这些决议若真的付诸实
施，中国史就将彻底改写了，从重庆的那一刻起，中国政治将不再依靠枪杆子而靠
理性、才智和民意发言。
不幸的是无论民初的议会选举，还是一九四六年的政治协商都注定了失败的命运
。“自西方借来的通过宪政议会和内阁的政治组织的观念，也不能同中国的政治传
统结合起来”(费正清《美国与中国》P159)。正是这种历史背景下，两个一党专政
体制才会先後出台。
百年民运，百年薪火不灭，可是即使在震撼世界的八九民运和“六四”屠杀过去
六年後，民主的理想仍处在历史的地平线之下。如果对比英美几百年的民主进程，
特别是法国八十年才确立民主政体的历史，中国各方面的条件还不如法国，中国几
千年来并无自治的传统(所谓“有乡自治而无市自治”，这个“乡自治”只是“一盘
散沙”的自由散漫而已)，因此中国至今还徘徊在民主的前夜并不值得吃惊。在这个
意义上，我深深理解孙中山先生的“三时期”理论，三时期的中心是训政时期，训
政主要是训练人民自治的能力，台湾民主化的实践也证明了这一点。
三
无论从实际出发，还是从东西方各国的民主进程来看，民主化必须分阶段进行。
孙中山早在辛亥革命前就提出了有名的“三时期”(军法、约法、宪法之治)，一九
二四年他手订“建国大纲”仍将建设之程序分为三期：一曰军政时期；二曰训政时
期；三曰宪政时期(《孙中山全集》第九卷P127)，这是贯穿孙中山一生的思想。
1、军政时期是破坏时期，施行军法，以革命武力打破专制，扫除官僚之腐败，改
革风俗之恶气。
2、训政时期是过渡时期，以县为自治单位，实行军法三年期满後由人民选举县长
，革命政府按约法规定行使训政权，建设地方自治。训政六年，已达完全自治的县
各选出一名代表组织国民大会，制定五权宪法。等宪法制定，总统、议员选出後，
革命政府归政於民选总统，训政期结束(军政三年，训政六年共九年)。这是孙中山
有鉴於中国人民知识、经验、政治能力均不够，所以创一过渡时期作为补救。这一
时期政府实行训政，训导人民以培养他们的自治能力。同盟会时期就有人怀疑“九
年始得到宪政未免太久”，孙中山说：“非此则无望造成完全之民国”。
3、宪政时期是建设完成时期，开始施行宪政。一县作为自治团体，实行直接民权
，人民对本县的政治有选举、创制、复决、罢免四权，而对全国政治除选举权外，
其余同等权利则付托於国民大会代表行使。
民国建元到孙中山逝世，尤其是南京国民政府时期(一九二七年—一九四九年)所
以无法完成孙中山的“三时期”，当然有着深刻的历史原因(如军阀割据、日本入侵
等等)，但没有进行地方的基层选举，没有真正落实训练人民自治能力则是不争的事
实。
反观台湾後来成功的民主实践，特别是近十年来在民主政治上的巨大进步，这一
方面尤其给我们以启示，台湾作为日本殖民地的半个世纪里，基本上完成了初级义
务教育，并开始基层选举。国民党兵败孤岛，随着岛内民主运动的不断高涨，分阶
段、分批完成了基层的民主选举，党禁突破後(一九九四年)并将从未开放的台北、
高雄两市长和台湾省长三职实行民选(在野的民进党入主了台北市)，最後迎来一九
九六年的总统直选。
从这一进程来看，孙中山所提出的军政—训政—宪政时期未尝不具有深远的意义
。台湾迈向多党制、新闻自由、公正选举等等固然有其经济的、文化的、国际的背
景(经济上，台湾民营经济在工业总产值中比例由四十年代末的不足百分之三十，到
一九八五年的百分之八十五，其资产总额已占台湾的四分之三，形成了自由经济占
主体的格局；文化上，现代文明的价值取向已在全社会普及，民众教育程度普遍不
低；与西方各先进国家的经贸、文化等交往十分自由、频繁。)但孙中山学说还是为
国民党最终开放报禁、党禁、实现社会和解、宪政民主提供了重要依据。孙中山“
三时期”学说的良苦用心，是他看到了西方各国近代民主进程中的种种得失、教训
，从中国实际出发提出来的。尤其是法国共和与帝制之间八十年的反复较量给他留
下的深刻印象，他清醒地看到法国和中国极为类似的一些情况(见上文的“三点”P
2)，更何况中国人民的知识、政治能力还远不及法国，因此他认定中国不能由革命
一跃而进入共和立宪国家，中间必须经过一个过渡阶段(即训政时期)。这一见解确
乎是真知灼见，非常人所能道，即使今天看来仍不失其参考价值。
台湾最终结束了漫长的“训政时期”，走上宪政轨道，完成孙中山先生的“三时
期”，但台湾的成功经验能直接移植到大陆吗？
四
如果深入观察中国大陆的现实状况，我们将会发现孙中山的“三时期”并不合乎
我们目前的国情。梁启超曾指出，中国“只有乡自治而无市自治”，而西方(英、美
等)各国的民主制度都是建立在市镇自治传统的基础之上的。中国的城市从未实行过
真正的民选，从无自治权，至於“乡自治”则不过是“天高皇帝远”、“日出而作
、日落而息，帝力於我何所有哉”的一盘散沙而已，并无自治的实质内容，这个基
础历数千年从来未改变。
因此，要在这样的基础上，首先从县级自治着手是不现实的。
地方自治是民主政治的基础早已经是共识，但自孙中山以来人们普遍认为地方自
治就应由县级开始(“建国大纲”第八——第十八条更明确提出了县级自治的程序和
基本原则)。一九四五年十月通过的“民盟纲领”，也明确“县以下行使直接民选”
。当今中共政府同样宣称县级以下实行直接选举，邓小平一九八零年後在全国二千
多个县第一次举行了差额选举。现行人大选举法只允许县级(和县级以下)人大代表
由选民直接选举产生。甚至海外民运人士关於中国民主化的可行程序也提出“县级
和县级以下政府官员和人民代表公开公平选举产生”(《中国之春》141期P42杨建利
等《中国的民主化和新权威主义》)。
但着眼於中国的实际，我们发现县级是以分散的农村为主体，在交通、通讯、教
育、传播媒介等方面均很落後。据[美]科恩《论民主》一书概括民主的物质条件：
(一)是民主的地理条件，自然环境不要为公众的普遍参与带来太大的障碍；另一
方面必须发展人力可以控制的地理环境(运输系统、交通等等)，以利於参加(P108)
。
(二)是民主的设施条件(指物质设施，如票箱、公文柜、会场、办公室等)，中国
这样的大国如在广大农村设置这些设施是需要巨额经费开支的，而没有这些具体设
施就无法进行有效的参与。“一旦提供了这些设施，还需要经常维修与管理。会议
场所要保持完好，办事人员必须保持记录的完整；要组织、举行、检查选举”。(P
109)等等。
(三)是民主的经济条件，“社会成员如不享有最低限度水平的物质福利，任何社
会也不可能指望长久维持自治”(P110)。而中国农村至少有二千七百万人口没有解
决基本的温饱问题，还有六千万人随时有可能饿肚子(据田纪云讲话)。另据官方公
开的数字，我国有八千万到一亿的贫困人口，在这种经济条件下是很难参与的。
更不用说受教育程度(中国有近二亿文盲，其中绝大部份正是集中在农村地区)、
传播媒介、通讯设施等等，因此要在县级立即实现自治，完成真正的民选并不合乎
中国的实际，反而为一党专政、全面控制提供了合法的幌子。
五
正因为如此，我们提出——从市长民选、城市自治开始，找到一个历史的切入口
(或曰突破口)。否则，我们将绕着县级自治的怪圈始终转不出来，也就永远无法推
进中国的民主化进程。
在西方最早的民主社会——希腊的雅典，民主本来就是城邦自治的代名词。“西
式的Repulic和西式的Politics，既然是脱胎於城邦的事务，就涵示有地方上的自由
传统，基层的民主传统，以及多元化权力制衡的观念。然而，地方上的自由传统与
基层民主的观念，在中国是不存在的。中国的城市从来也不是自由的城市，而是一
个中央集权的一元化权力体制下的官吏驻扎地。事实上，从上面举例列出的大串地
名(如长安、兴安……，正定、保定……，安庆、安吉……，宁乡、宁都……，平南
、广平、桂平……)中就可以看出：中国各地的城镇，只是一个大一统帝国的细胞，
而不是自治单位”。(《中国文化的“深层结构”》孙隆基P408)，英语里的“公民
”一词原意是“市民”(Citizen)，这从某个侧面反映了城市自治作为民主的起点，
可以从西方历史上看到早期(近代工业革命前)城邦向封建王朝赎买城市自治权的记
录，可以说现代西方的民主制度是由古代的城市自治发展过来的。
梁启超早就精辟地指出中国“无市自治”，而没有市自治，民主是不可能有生命
力的。十八世纪美国独立後建立共和政体相对是顺利的，法国则有八十年极为曲折
的历史，正是因为美国主要是英国的移民组成，英国人向来富於冒险精神和自治能
力，至美後即建设自治团体，独立战争前“十三州已各自为政，而地方自治已极为
发达；故其立国之後，政治蒸蒸日上，以其政治之基础全恃地方自治之发达也”。
(《孙中山全集》第六卷P208)英国也是有赖於市镇自治传统才保持了其宪政体制的
长期稳定。
中国从未有过自治的传统，因此要以自治来培养公民的民主意识，训练民主操作
的能力。千里之行，始於足下，随着人类文明的进步，中国的城市也发生了很大的
变化，从各方面来看，中国城市实行自治、率先举行市长民选的条件已经基本具备
：
第一、十几年的经济改革和对外开放，城市的社会化程度大大提高了，尤其是多
数大中城市的新闻媒介逐渐成长起来，电台、电视、报刊都很发达，部分媒介(如电
台)的热线电话、听众参与之类节目打开了社会化的一条崭新渠道，尽管限制在娱乐
范围内，但一旦开放舆论，实行城市自治，这种形式是立即可以转变成公民参与的
论坛的。
我们知道大众传播媒介是政治民主化的首要条件，没有新闻自由的保障，任何缺
乏透明度的政治运作最後只能是专制政治。有了新闻媒介提供的条件，各党派、团
体或选民联名提出的候选人均可以在电视、电台等媒介阐述自己的施政纲领，回答
选民提出的各种问题，可让选民领略候选人的风采，作出自己的选择。
这一方面，多数的大中城市是没有什么障碍的。当然远比县级直选的条件成熟。
现行人大选举，只允许城市的辖区一级人大代表实行直选，而从来不使用大众传媒
，谁也不知道这些代表是如何提名、如何选举、产生的。
第二、城市交通、通讯的发展，已经为培育一个健全的公民社会提供了相应的物
质基础。试想一个候选人在一城市开展竞选活动(巡回演讲、宣传等)，在人为的地
理环境方面已没有障碍(当然本无自然环境的障碍)。
第三、城市大致上完成了九年制义务教育，如果实行民选，城市已可以提供受过
一定教育的选民，不至於像农村一样到处遇到文盲、半文盲，连自己的名字也不会
写，更遑论其它。
第四、城市人口集中，各种问题也集中(诸如交通、治安、就业、市政建设、环境
污染等)，大家有目共睹，一方面候选人容易展开竞选，另一方面其提出的施政纲领
具有很强的针对性，便於选民作出自己的判断，等等。
综上所述，在大中城市实行民主的基础条件已经逐渐成熟，那么我们还有什么理
由拒绝城市自治、市长民选——这实现中国民主化的第一步呢？
根据现行人大选举法，有关人大代表的产生，可由各政党、各人民团体单独或联
合提出，也可由选民若干人联名(书面)提出，这一点市长候选人可以照此，关键在
於最後要按法定程序，以无记名投票方式公正、自由地直接选举产生。
当然，实行市长民选，不仅要修改现行的选举法，还要修改组织法。按现有的组
织法，各级政府的主要官员是由同级人大代表间接选举产生的，缺乏民选的法律依
据。
由於各个城市之间，特别是东南沿海与西北内陆之间在经济、社会、文化等方面
的发展存在着巨大的差距，内地远远落後於沿海(北方多数城市也落後於南方)，这
个现实就决定了不可能同时实行市长民选，只有根据具体情况分批举行。可以由全
国人大进行调查研究、综合评估，然後公布一个具体计划，比如规定第一批由那些
城市率先进行，第二批(三年或五年後)全部大城市、部分中等城市举行，第三批全
部中等城市实行市长民选。
这是从中国的国情出发，参考了西方民主政治发展史的一个最切实可行的程序，
它排除了以民主为名大行专制之实的可能性，将把中国真正引上民主之路。所谓县
级实行直接选举，在目前状况下，只不过为当政者拒绝任何实质性政治改革提供了
一个美丽的借口。
在实行了市长民选的地区，各市管县的县长可暂时实行委任制，由该县人大行使
同意权。等到这一县的交通、通讯、教育普及、传播媒介等发展到一定程度时，即
可举行民选，落实真正的县级自治。
六
城市自治由行业自治与教育入手可望奠定一个健康的公民社会的基础。
自治权是人民最重要的权利之一，用杰弗逊的话说“世界上每一个人和人们所组
成的每一个团体，都有自治权。他们生来就由自然赋予这种权利。这种权利个人凭
他们单独的意志来行使；集体凭他们多数人的意志来行使；因为多数人的法则是每
一个人类社会的自然法则”(1790.7.5《官方文件》)，鉴於实际国情，我们已提出
从市长民选、城市自治开始，率先让城市人民行使他们不可转让的自治权，作为培
育中国公民社会的第一步，而城市自治只有建立在行业自治和教育的基础上才是坚
实可靠的(有关“行业自治”我将在《论地方自治》一文详细讨论)。
为实现城市自治，要立即修改现有人大选举法，废止由市辖区一级直接选举的条
文，改为市人大代表直接由选民选举产生。直选产生的市人大代表可以对直选的市
长实施法定的监督、制衡(有关城市基层选举的代表名额、选举机构、选区划分、代
表候选人的提名、选举程序等也在《论地方自治》中讨论)。
民选市长可以委任市辖区的行政官，其提名可交市人大通过(简单多数)，区人大
行使同意权；还可委任市辖县(含县级市)的县(市)长，在市人大通过後，由各县(市
)人大行使同意权。
在完成市长、市人大的民选之後，对各市辖县(市)立即进行教育、交通、传播媒
介等方面的改进和建设，为未来县长直接选举作准备(现有县级及县以下人大代表既
规定了直接选举，我们不主张把人民已有的权利取消，可保持不变)。
关於教育，杰弗逊说“任何一个政府，如果单纯委托给人民的统治者，它就一定
要退化。因此，人民本身是政府的唯一可靠的保护者。为了使他们可靠，就必须在
某种程度上增进他们的智慧。……我们的宪法必须增加一项补充条款在这方面来帮
助学校教育”。(《弗吉尼亚笔记》)。
杰弗逊还多次强调了教育对民主的重要性。“普通教育，借以使人人都能为自己
作出判断，断定什么事情会保证自己的自由，什么事情会危害自己的自由”(1810.
5.26给约翰·泰勒州长的信)；“在我们的全部法规中，把知识普及於人民的法案是
顶顶重要的法案，除了人民以外，我们就想不出其他维护自由和幸福的可靠基础。
……亲爱的先生，请您提倡一个扫除愚昧的运动，制定和改进教育普通人民的法律
吧。”(1786.8.14给乔治·魏思)
他曾充满深情地写道“我不知道除了人民本身以外还有什么储藏社会的根本权力
的宝库；假如我们认为人民在智能上不足以审慎地行使他们的管理权力，其补救办
法不是剥夺他们这种权利，而是通过教育来启发他们的辨别能力”！(1820.9.26)给
威廉·查尔斯·贾维斯)
我之所以不厌其烦地抄下杰弗逊的这些话，无非想说明不能以人民教育程度不够
理想等理由来剥夺人民的各项民主权利。如果改变现有的奴化的、愚民的教育体制
，修改人文教科书，从小学开始教育人们如何行使自己的权利，让人们从小懂得宪
法赋予的基本人权，进行健康的公民教育，增加教育经费(国民党一九四六年宪法第
一六四条曾规定“教育文化科学之经费，在中央不得少於其预算总额的百分之十五
，在省不得少於其预算总额的百分之二十五。在市县不得少於其预算总额的百分之
三十五”)，提高教师队伍的民主素质，撤除教育机构中的一切党团组织，等等。如
果是，用不了多久，人民的政治文化素质将得到大幅度的提高，那时候还要说人民
教育程度不够吗？所以现在的关键的问题不在於人民教育程度低，而是当政者不愿
放弃特权、放弃既得利益，一句话放弃一党专政的问题。
一个国家，一个城市等都同样，只有居住在该地域的人民才有权管理他们自己的
事务，而这种管理只有他们的多数才能实现。这个多数有权选举他们的代表组织议
会(或叫代表大会)和政府，并通过它进行管理(当然“他们可以随时个别地撤换这些
代表，或在形式上或职能上改变代表的组织”杰弗逊)，此外的一切权力都是和人民
对立的、非法的！自治正是人民训练民主技能的最好场所，也是人民基本权利的初
步实现。
当然除了地方自治和教育，作为民主政治的条件还远远不够，而且地方自治也需
要其它的前提。经济发展、文化多元、新闻独立会导致一个多元化社会的形成，可
以制约政治的一元化。
尤其是新闻独立，没有公开、公正的新闻舆论，一切言论、出版自由都得不到保
障，是任何民主都谈不上的，市长民选、城市自治的一个前提是要有独立於官方之
外的新闻舆论。在中共臭名昭著的“工具论”、“喉舌论”之下是不可能有真正的
新闻自由的，这就决定了要争取民主首先就是要迫使中共放弃新闻垄断，允许民间
办报及创办其他一切新闻媒介，否则中国将永远无光明之日。
所谓“以正确的舆论引导人”，什么是“正确的舆论”？由谁作出界定？只有人
民的多数有权对舆论的是非作出评判(同时也保证少数保留的权利)。难道当政者可
以用权力规定什么舆论是正确的、什么是错误的？那还要新闻干什么，干脆颁布命
令就可以了。宪法堂皇写明言论出版自由又从何说起？
邓小平曾说过，一个革命的政党不怕听到人民的声音，最可怕的是鸦雀无声。而
一个实行新闻封锁、舆论一律的国度，怎么可能听到人民的声音呢？难道只有上街
，只有到天安门广场才能发出人民自己的声音吗？
赵紫阳一九九五年初提出的十点看法和建议中很重要的几点是关於这方面的，如
：“6、在宪法规限下，应鼓励和支持地方报刊，允许和协助民主党派团体独立办报
刊，对党和政府的方针、政策、措施公开进行监督、评议，有利於整个社会的活力
。”
“9、我认为：还是让各阶层在一定范围内表达对党和政府的不同意见和呼声，只
要不是有组织或受到外国反中反共势力的策划、唆使的，还是要让人能骂共产党和
政府，这样能体现党和政府的威信和自信心”。(引自《争鸣》1995.6)
这里透出了一线微弱的曙光，没有新闻上的开放(即开报禁)，一切都将流为空谈
，这是前提的前提！
此外，文化多元化、经济市场化也会共同造成一个多元的社会，彻底结束大一统
的集权专制社会，从而一元化的权力不但受到权力本身的制约(立法、司法与行政的
分立，地方自治对中央政府的制衡)，还将受到多元化社会的制约，让人民的权力回
到人民的手中。“一切权利属於人民”才会变为现实。
七
鉴於上述分析，我认为中国的民主化进程将分为四个阶段：
1、以市长民选、城市自治(包括市人大代表直选)开始，分批完成全国大中城市的
选举；
2、经过若干年首先在条件比较成熟的县(含县级市、不设区的市)举行县(市)长民
选，逐步完成全国县级单位的全面自治；
3、在一省大多数县(三分之二以上)完成自治以後，可以举行省长民选和省人大、
全国人大代表的直接选举；
4、全国大多数省份完成了三大选举後，由全国人大间接选举国家元首可以逐渐发
展为全民普选产生国家元首。
当然这四个阶段并不是必然的四个逻辑程序，因为现实情况的复杂性，将发生很
多变形和需要具体的调整，中国国情自然是任何政党和政治家都要面对的现实课题
，不可能回避，这四个程序大致上是合乎中国国情的。
还有一些步骤可以同步进行，如修改现行宪法、人大选举法、组织法，制订《人
大监督法》、《新闻出版法》、《结社法》、《宪法法院法》，改造政协(修正产生
程序，扩大参政、议政，行使同意、监督、弹劾权等职能)、实现军队国家化等等。
八
美国宪法保持了两百多年的稳定，而中国自一九四九年迄今不到半个世纪，已经
有过四部宪法(不包括曾起临时宪法作用的“共同纲领”)，至於对宪法的修正则有
更多次。宪法的朝令夕改，具有极大的随意性和不稳定性，也反映出中国政局、政
治制度的不稳定性
现行宪法是一九八二年颁布的，此後经过两次修正(一九八八年、一九九三年)，
总而言之现行宪法虽有重大缺陷，但也吸收了世界各国宪法的普遍性原则，包含有
保障公民基本权利等内容。参考台湾分阶段修改宪法经验(不是取消旧宪制新宪，避
免了制宪时在重大问题上各派政治力量无法达成共识而陷入僵局，从而台湾民主过
渡相当稳定、理性、有序)，我们也不妨以这部宪法为基础，进行实质性的修改，修
宪主要可以从以下四个方面进行：
(一)宪法“序言”中关於“四项基本原则”的规定(即“在中国共产党领导下，在
马克思列宁主义、毛泽东思想指导下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路”)必
须废除，这是和宪法正文第二条(“权力属於人民”)、第三十五条(言论、集会、结
社等自由)、第三十六条(信仰自由)等条文相抵触的。宪法“序言”本无法律效力，
但在中国这个“序言”明显地是凌驾在正文之上的，中共经常以“反对四项基本原
则”为名将公民送进监狱。
尤其是关於“专政”，宪法第一条写明中国是“人民民主专政的社会主义国家”
，“序言”中又规定“人民民主专政，实质上即无产阶级专政”。按列宁的说法，
不论是什么专政(无产阶级专政或人民民主专政)，专政的实质是一致的，“专政无
非是不受任何限制的，绝对不受任何法律或规章拘束而直接凭借暴力的政权”(《列
宁全集》31卷P318)，这就够了，中共是以列宁主义原则建党，其政权也是按列宁缔
造的苏联模式建成的，列宁给“专政”下的定义无疑最清楚地说明了所谓人民民主
专政也好、无产阶级专政也好，都是无限的一党专政而已。
早在一九七八年梁漱溟就在政协会议讨论宪法时说过，“专政就不是宪法，宪法
国家以宪法尊严至上，罪莫大於违宪，以法为治，是所谓法治。专政国家相反，要
在乎统治全国者之得人，亦即所谓人治”(《梁漱溟全集》七卷P458)“固然任何国
家的治理都必须要法制才行，但在专政国家是党权高於一切的，所谓法制不过是执
行者手中的工具，工具是可以随时取舍来运用的。我们建国初期设有政法学院，不
像一般所用法政一词，却颠倒而说政法，意味着法律制度应随顺於政治运用。”(同
上P459)
因此修宪时要废除任何名义的专政，明确中华人民共和国是主权在民的民主国家
，不是任何专政形式的国家。
还有“序言”中关於“阶级斗争还将在一定范围长期存在”的说法应予取消。
(二)必须把一些重要的基本人权写进宪法。
“人权乃先宪法而存在，人权产生法律，法律不产生人权，国家尽管没有宪法，
政府不能因此即有摧毁人权的特权。国家及政府为人民而存在。既是国家，既是政
府，即是保障人民生命身体安全的起码责任。任何形式的政府，倘不能保障人民生
命身体的安全，不能尊重基本人权，实际他本身已丧失统治人民的威望与信用”。
(《中国民主同盟历史文献》P319)。
现行宪法虽然已经写进一些有关人民基本人权的条文，但还是有许多相当重要的
基本人权没有写进去，或者以往几部宪法曾经写过，现行宪法没有了。如：
1、思想自由：一九四九年的“共同纲领”中有过思想自由的规定，但一九五四年
宪法以来的四部宪法中都消失了。一九七五年宪法开始，三部宪法进一步把马列主
义、毛泽东思想写了进去。强制规定人民必须信仰某种意识形态，本身即违反了思
想自由的原则！在这一点上，储安平确乎是先知，他早在五十年前就说过“我不相
信在共产党的统治下，人民能获得思想及言论等等基本自由，能实行真正的民主。
凡是在一个讲究统制，讲究一致的政党的统治下，人民是不会有真正的自由，因之
也不会有真正的民主的。人类思想各殊，实为一种自然的人性，假如任何政党想使
在他统治下的人民，在思想上变成同一种典型，这实违反人性而为绝不可能之事。
而人民之有无思想言论之自由，又为一个国家或一个社会之有无“民主”的前提。
因为假如一个人没有思想自由、言论自由，则他何能自由表示其意见。假如人民不
能自由表达其意见，则这个国家或这个社会，又何能实行民主？(《中国现代思想史
资料简编》第五卷P25)
宪法在废除“四项基本原则”的同时应写上“思想自由”的条文。
2、罢工自由：一九七五年和一九七八年两部宪法有过这一规定，但一九八二年的
宪法取消了。这是人民理应享有的不言而喻的基本权利，宪法应明确写上。
3、居住、迁徙自由(包括出入国境的自由)一九五四年曾有这类条文，但以後三部
宪法中均被取消。宪法要载明人民的这一基本权利。
4、知情权：历次宪法均无这项权利，多数人也不知道自己本应享有这一权利。最
近有人提出原译为“知识就是力量”的英文名言(knowledge is power)可译为“知
情就是力量”。(《读书》1995.6)
而从《保守国家机密条例》到《国家安全法》，中共以强调保密、安全为名将人
民的知情权剥夺殆尽，相反，可以任意地以泄密的罪名重判公民。宪法既规定“一
切权利属於人民”，人民就应该拥有不折不扣的知情权，宪法应写明。
(三)有些基本人权虽然写进了宪法，但由於缺乏与之相配套的保障公民权利、监
督政府遵守宪法的宪法性法律和其它重要法律，仍然只能是写在纸上。如：
1、言论、出版自由：四部宪法都规定公民有言论、出版自由，但缺乏明确界定，
宪法五十一条规定(“公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集
体的利益和其它公民的合法的自由和权利”)和《刑法》一零二条“反革命宣传煽动
罪”即可以将它抵消，宪法曾赋予公民的有关“大字报”等具体可行的自由早被邓
小平废除了。
中国迄今尚无一部与公民言论自由相配套的《新闻出版法》以保障公民真正的言
论出版自由，《“六四”六周年呼吁书》已鲜明地提出这一问题。
2、结社自由：四部宪法都规定了公民的这一权利，但至今没有《结社法》(更无
《政党法》)，只有一个国务院公布的《社会团体登记管理条例》，并不包含作为政
治性团体的政党在内，即便如此，中共也不允许任何非政治性独立的民间团体登记
，因此中国只有官方的、半官方的社会团体(如工会、妇联、共青团、学联、作协等
等)。从无民间团体合法化。参加政协的八个民主党派之所以允许合法存在，是他们
的党章明确写上“在共产党领导下”，阉割了执政欲望之後才成为可能，而一个政
党不想执政，叫什么“政党”？
应立即制订、颁发《结社法》，以保障公民的结社自由不受中共当局的非法干涉
。没有多党制，就没有民主制度，多党制可以说是民主的核心。陈独秀一生痛定思
痛，最後在《我的根本意见》中说“特别重要的是反对党派的自由”，如果没有反
对党，任何民主政治都不过是骗人的空话。
3、集会、游行、示威自由：四部宪法都规定公民的这一自由，但事实上这一自由
从未得到保障。一九八九年十月三十一日通过《集会游行示威法》後，公安部制订
、发布了一系列管理细则，对行使这一自由权利附加了过多苛刻的限制，使得它在
实际上无法实现，这些管理细则成了凌驾在宪法、法律之上的“法”，必须予以废
除。
(四)对宪法的监督没有专门的机构，而且缺乏诉讼程序，最後使任何违宪行为都
逍遥法外。
现行宪法规定全国人大及其常委会负责监督宪法，审查一切法律、法规是否合法
。但人大作为立法机构又兼有监督、审查法律(自己通过)的功能，这一制度设计显
然不完善。为此《“六四”六周年呼吁书》提出制订《宪法法院法》，创立专门的
独立於立法、行政、司法之外的宪法法院，保障宪法的实施和法律程序的完善，保
障对违宪行为裁决的客观公正！
以上几点大致属於公民权利和公民与国家关系方面的，下面我们将讨论国家机构
的安排与权力制衡方面(宪法即由这两大部分构成)。
九
既然是修宪而非制宪，就是要保持现有体制，进行改造，而不是全面打破，重起
炉灶。现行宪法对国家机构的安排基本上分为人大(立法)、国务院(执法)和最高法
院(司法)三大块，有三权分立的影子，不管有多少实质缺陷(机构规模不当、职权规
定不明确、产生程序不完善等)，但仍然可以为建造民主制度提供一个框架。
“主权在民”的理想只有在代议制政府中才能实现，人民通过他们定期选举的代
表来处理他们共同的事务，而不是直接参与和管理公务(当然人民“可以随时个别地
撤换这些代表，或在形式上或在职能上改变代表的组织”。(杰弗逊一七九三年《关
於对法条约的意见》)。直接民主即使在最理想的古希腊城邦(城市国家)也不是那么
令人满意的(许良英《人权概念和现代民主理论》对此有精彩的论述)，何况在广土
众民的民族国家则根本上行不通。
人大作为最高立法权力机关，这个体制可以沿用，只是在以下两个方面应作重大
调整，
1、立即修改现行的选举法、组织法、议事规则，制定人大监督法；
2、将人大、政协改造成两院制。
按现有的人大选举法，只允许“县级以下人大代表直选，县级以上实行的是间接
选举”(邓小平语)，中共总以人多地大为拒绝民主的理由，事实上人口多，面积大
也并不是直接投票的主要障碍。选举规定全国人大代表人数在三千以内，如果以面
积和中国相当的美国、人口与中国相近的印度来比较，中、美、印三国每个代表所
代表的人口分别是：三十七点八万、四十七万、一百零八万。从这个数字看，中国
人大代表和美、印一样直接由各省直接选举并不是不可能的。
另外根据印、中人口之比(四分之三)，中国的全国人大代表应为一千零四十七人
，美、中面积之比(百分之九十七点五零)，中国的全国人大代表应为五四九人。所
以《中国改革红皮书》认为全国人大代表应为一千人左右，每个代表的人口数为一
一三万人(据一九九零年第四次人口普查总人口为十一亿三三六八万人)，相当於一
个大县的人口，各省平均可选出三十名全国人大代表。而按现有选举法，全国人大
代表要经过二到三次间接选举产生，很难代表民意。
关於三千人的全国人大太大也早有人批评，严家其曾说“拥有三千名代表的全国
人大实际上是三院制，因此百分之九十的代表在其中不能有效地表达他们的意志”
(转引《北京之春》1995.7 P41)。“红皮书”也计算过三千人大代表，如每人发言
五分钟，全体代表发言需二五零小时，以每天发言八小时，仅此一项需三十一天，
而代表不发言，不充分表达自己和选民的意见，决议又如何进行表决？
人大选举法的修改要考虑到这些因素，当然还有候选人提名、选举程序、选区划
分、地方比例等等一些重要问题，既然是法就要尽量科学严密。
鉴於现实的状况，我们也不主张立即进行全国人大代表直选，可由市人大代表直
选开始，在市、县人大直选完成後，进行省人大和全国人大代表的直选，选举法对
此程序也可作出安排、规定。
在选举法修改的基础上，现有的地方各级人大及政府组织法等将作出重大的修改
。新的组织法应将政府官员的提名方式、选举程序直至罢免程序等等作具体的规定
。最低限度各级政府官员要由差额选举产生，各政党、团体、各级代表及选民联名
均可提出候选人。候选人必须与代表和选民见面，提出政见，进行公开竞选。
现有人大没有一部监督法，因此即使宪法赋予了人大六大监督权，却无从落实：
(1)选举产生政府；
(2)罢免政府官员；
(3)研究、审议、拟定有关法律；
(4)撤销政府的非法决定和命令；
(5)组织特定问题的调查委员会；
(6)对政府提出质询等。
人大监督法应考虑到各种情况，对政府从询问、质询到不信任、弹劾、罢免及组
织专门的调查委员会等都要有具体、明确的设计。英国休谟《论议会的独立性》一
文认为“在设计任何政府体制和确立该体制中的若干制约、监控机构时，必须把每
个成员都设想为无赖之徒，并设想他的一切作为都是为了谋求私利，别无其他目标
。我们必须利用这种个人利害来控制他，并使他与公益合作，尽管他本来贪得无厌
，野心很大。”(《休谟政治论文选》P27)只有考虑到自然人性的缺点，从低调入手
，设计一个严密的权力制约机制，才能真正体现民主的精神。民主政治的一个重要
内涵就是制衡，只有通过权力的分割和制衡，才有可能在体制上首先遏制官员的腐
败，当然还要其它方面(如司法、舆论等)的约束。总而言之，只能依靠法治和良好
的政治体制，而不能把希望寄托於任何方式的人治身上。田纪云一九九五年人大会
期间，在广东代表团的一席话说得非常中肯：“要搞监督法，就要搞一个像样的东
西出来，要有棱有角。如果搞一个又圆又滑的监督法，没有意义，反而为後代开了
一个不好的先例，制造了工作上的困难。”
人大代表由选民选举产生，对全体选民负责，政府官员由代表(或选民)选举产生
，对议会负责，议会监督政府，人民监督议会，这就首先在政治体制上有了可靠的
保证。
全国人大无疑应该由选民直接选举产生，在很大程度上代表着民意，通常要和民
众普通舆论与情绪保持一致，这自然是合乎民主本身要求的。但一院制有着一些难
以克服的弊端，所以在大多数民主国家都实行两院制。
两院分别以不同的方式产生、组织，能起到相互牵制、相互补充的作用。如下院
(众议院)以最民主的直接选举产生，上院则针对民主可能产生的弊端采用另一间接
方式(或有限制的选举)产生。当下院和民众普遍情绪一致的时候，上院则让精英们
充分表达自己的智慧、经验和学识，而不致於因任何意见失去席位。
英国思想家哈耶克曾草拟过一个理想宪法，“为了使受法律限制的政府有效地运
转，哈耶克设计了一系列机构安排，其中最重要的机构安排就是设立两个彼此分立
的代表机构，这两个机构由不同的成员组成，通过不同的程序选举产生，拥有两种
不同的权力。”(《自由主义政治哲学》《英》霍伊P180—P181)
中国现有的政治协商会议是反国民党政权的统一战线产物。建国初期曾充当短暂
的相当於後来的人大的角色，但早已沦为政治花瓶，就政协的章程来看，它包括了
各级党派(中共及八个民主党)、各人民团体、各界和无党派人士等，几乎网罗了一
切对中共有价值的统战对象(如前清皇族、国民党显贵後裔等)，如果加以改造，使
政协委员的比例配置、提名、选举方式和整个产生程序民主化，未始不能成为和人
大并列的代议机构。
比如政协可以按章程包括下列对象：各党派、各团体、各界及无党派人士。除国
家元首可以任命有限的一些名额(可以在候选人的年龄、学历、贡献、特殊才能或资
历等方面加以限制)，其它的可以由各党派、团体、社会各界自行选举产生(具体办
法亦可在选举法中规定)。政协的声音基本上代表各界精英的声音，既可以给政府决
策提供咨询，也可以为人大立法提供有价值的建议，既可以向人大提交议案，也可
以对政府行使同意权、监督权甚至弹劾权等，重大国事可由两院联席会议决定(如修
宪、选举国家元首、全民公决等等)。
政协名额应缩小，而且只设立全国政协(省、市、县的政协均可取消)，让它有效
地配合人大共同负起监督的责任。
关於司法独立则是不争的原则，中共在理论上也承认司法的独立性(我将在《论司
法权》一文中阐述)。
还有一个重大的原则性问题，现行宪法虽然在第九十三——九十四条规定“中华
人民共和国中央军事委员会领导全国武装力量”，“中央军委主席对全国人大和人
大常委会负责”(第二十九条也有“中华人民共和国的武装力量属於人民”的条文)
，但修宪时彭真作的“关於宪法修改草案的报告”中就明白地道出了这些条文後面
的真正秘密——“在国家的中央军委成立以後，中国共产党对军队的领导并不会改
变。《序言》里明确肯定了党在国家生活中的领导作用，当然也包括对军队的领导
。”(《中华人民共和国宪法》P78—79)人民出版社)这些话准确无误地指出了两点
：1、不是军队真正国家化，党指挥枪不变；2、宪法的《序言》是凌驾在条文之上
的。这才是早已不是秘密的秘密，中共政权的全部奥妙都在这里，即它的根本依靠
就是军队。因此除了废除《序言》有关“在中国共产党领导下”的内容之外，还需
明确规定实行军队国有化，将党组织全部撤除军队，废去“政治委员”制度，现役
军人不得参政，国防部长由文职人员担任，等等。这些都是军队国家化的必要条件
，也只有军队真正国家化，才能实现宪法第九十三——九十四条。
十
为什么中国民主的进程要分成四个阶段，上面是一直围绕着这个问题加以论述的
，在结论中我们将进一步根据现实和历史补充说明。中国历代地方制度，自秦始皇
建立大一统的中央集权制以来，至唐以後逐渐趋於成熟，在行政区域划分上最後基
本形成了中央—省—县的三级格局。由於中国的省往往面积大，人口多，中共政府
在省、县之间长期以来设置了“地区”一级(作为省的派出机构)，管理下属各县、
市，八十年代开始“撤地改市”，以市管县，在许多地方实行了市管县，已经初步
形成以城市为中心的网络状行政格局，这就使城市在政治、经济、文化各方面对所
辖各县、郊区的影响力更大了。在现有状况下鉴於农村搞普选的条件不成熟，县以
下不管直接选举人大代表还是县长，都有很大的困难，因此我主张城市自治、市长
民选作为民主化进程的第一阶段。这个阶段如果立即开始，那么十年内可以分三批
完成全国中等以上城市的自治(第一批到第二批三至五年，第二批到第三批三至五年
)。
既然是市管县，以城市为中心，市长的民选必将大大地推动整个地区的民主建设
。民选的市长、市人大产生後，实行县长委任制，着手在各县进行有步骤的、有重
点的基础建设(包括教育普及、传播媒介、通讯、交通等)，那么若干年後可以由条
件成熟的县(含县级市、不设区的市)开始举行县(市)长的民选，分批完成全县的县
长民选，这就是我提出的民主化第二个阶段。
由於东、西部之间，南方与北方之间(尤其农村)在各方面发展极不平衡，这一阶
段的完成需要更长的时间。在前面第一阶段(六—十年)的基础上，再有十年到二十
年才能完成。
在大多数县(应为三分之二以上)实行了县长民选的省份即可直接选举省长、省人
大代表和全国人大代表，这样全国人大代表普选、省长民选也用不了三十年时间，
这是我提出的民主化第三阶段。
本世纪以来，好多政治家和学者都认为省应为最高自治单位。宋教仁一九一三年
的《代草国民党之大政见》中“主张省为自治团体，有列举立法权”，指出“吾国
省制，行之数百年，已成为一国政治之重心”，并指出当时的省长应实行民选(《宋
教仁集》P489)。在《中央行政与地方行政分划之大政见》中，进一步具体划分了中
央与地方行政的权限，将地方行政分成官治和自治两类，分别列出条目(同上P470—
473)。四十年代代表了当时国共两党之外主要民主力量的民盟则在其政纲第七条提
出“省於国宪颁布後，应召集省宪会议，制定省宪，其内容不得与国宪抵触，并应
明白规定省长县长民选”(《民盟历史文献》P66)
一九四六年初政协会议通过的《宪法草案案》更清楚地在“八条—地方制度”中
写明：
(一)确定省为地方自治之最高单位。
(二)省与中央权限之划分依照均权主义规定。
(三)省长民选。
(四)省得制定省宪，但不得与国宪抵触。
(《政治协商会议资料》四川版P284)
虽然孙中山一贯来并不主张省长民选、省为最高自治单位，他的《建国大纲》第
十六条规定省长由国民代表会选举，第十七条“中央与省之权限采取均权制度”，
十八条则明确“县为自治之单位，省立於中央与县之间，以收联络之效”(《孙中山
全集》第九卷P128)，但执行中山遗嘱的国民党政府毕竟在四十年代中期就同意省长
民选、省自治的条款，近半个世纪後(一九九四年十二月)台湾终於第一次举行了省
长直接选举。
回顾二十年代，南方各省军阀曾倡导联省自治、制定省宪以为自己的割据披上合
法的外衣，也得到很多宪政学者的支持(如梁启超等)，青年毛泽东也大声呼唤过湖
南共和国的诞生，对当时的制省宪、联治充满热情(军阀们倡导的自治为什么不可行
，关键在於他们是以武力作为基础的，所以他们所谓的“自治”注定就是军阀割据
)。
自治并不是分裂的同义词，有人讲过一句很值得深思的话—“不实行地方自治，
中国的民主根本就不具有操作性，你不能指望十二亿人一起搞自由选举”！因此我
们认为把一省作为最高自治单位是合乎现实的，同时为了保持全国政治上的统一，
可在第三阶段中直接选举全国人大代表，组成真正民选产生的全国人大，作为国家
最高立法机关，完成民主化的第三个阶段(省长民选，省人大代表和全国人大代表直
选可同步进行)。
第四个阶段，在直接选举产生举国一致的全国人大代表之後，可先由全国人大(或
人大、政协联席会议)间接选举产生国家元首(国家元首可提名国务院总理人选，由
两院联席会议通过)，或者全国人大、各省(直辖市、自治区)人大联合选举国家元首
。在一个相当长的时期内，国家元首不举行直接选举，而以上述间接选举方式产生
。
由於各省、市、县均是高度自治的，有了地方自治的坚实基础，民主政治就有了
充分保障，可以稳步地发展经济、文化，提高全民族的民主素质，锻炼民主操作的
能力，最後在条件比较成熟时当然可以由全民直接选举产生国家元首，这个过程将
比较漫长。
邓小平所谓“大陆在下个世纪，经过半个世纪以後可以实行普选”(《邓小平同志
论民主与法制》P80法律出版社1990)，是说中国在二零四零年左右即可实行全民普
选。但直至今日，中国也不肯开始任何实质性的民主变革，我不知道邓所谓“半个
世纪以後”的普选是怎么成为可能的？难道世界上真的存在着现成的民主馅饼，时
间到了就会瓜熟蒂落一般从天上掉下来吗？而依据我的上述分析，分阶段进行民主
实践，三十年内就完全可以实行普选了。
美国学者黎安友(Andren Nathan)说得好，“今天，中国政治文化的主要裂痕也许
并不存在於先进的知识分子和落後的群众之间，而存在於要求有更多民主的人民和
害怕给与民主的政治领导人之间”(转引自“中春”141期P43)。但民主决不是某些
当政者可以赐与的，它必然是靠人民自己奋斗争取来的，在西方争取民主宪政的历
史进程中也常常需要付出鲜血的代价！统治者从来不会自动退出历史舞台，如果没
有国际、国内的强大压力，没有中国人民长期坚韧不拔的努力，我们相信民主将永
远不会降临，为了把民主的理想在中国变成一个政治事实，需要我们的奉献！需要
我们的牺牲！□
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