——中国乡村民主及早年台湾地方选举


陈奎德


一、中国大陆政权结构的异数——村委会

      最近几年来，在海内外关注中国大陆社会变迁的知识分子中，有一个热门话
题，这就是：中国大陆乡村的民主选举和自治。人们对此辗转相传，谨慎评估，虽
情有所衷却不动声色，并没有大张旗鼓地公开张扬。似乎每人都在小心翼翼地呵护
着一株来之不易的娇嫩的幼苗，深恐大声喧哗会导致当局的注意，从而把幼苗扼杀
在尚未茁壮之际。
      人们的一个中心疑问是：何以中央政权放手让乡村选举自治？它是主动还是
被迫？其实，此事并非突发於今日，它已走了不短的一段艰难历程。若要认真追溯
其缘起，还需要从七十年代末中国农村的状况说起。

1. 八十年代乡村自治之前的背景

      七十年代末期，恶梦一般的文革终於结束。放眼大陆，满目疮夷，百废待兴
。当局为挽回人心，拯救残局，实行放松控制、与民休息的政策，遂使政社合一的
人民公社解体。其时，一些地区的农民开始秘密地自发实行分田到户，包产到户。
此举经过一段艰难曲折的过程，最後终於被以邓小平、万里、赵紫阳为代表的中共
当局所认可，於是，以“联产承包责任制”为中心的农村改革如狂飙突起，迅速蔓
延到大陆各省。
      伴随着上述进程，特别是由於人民公社解体，农村的组织结构开始发生重要
变化。最基本的，是从原来的“公社——大队——小队”结构向“乡政府——村民
委员会——村民小组”结构的过渡。实际上是把生产组织和政权组织区分开来，并
让原有的生产组织自行消亡。
      这是一场结构性大转换。  

a. 中央政权在农村统治能力的丧失

      转换的结果，是中央政权在农村统治能力的丧失。
      这一过程，是从中共基层组织政治功能的衰退开始的。时间，是八十年代初
叶。
      自农民各自分田到户後，乡村的经济活动已与中共在乡村的基层组织网络甚
少关联，农民各干各的，中共干部的行为已无法影响农民的日常生活了。这就意味
着，中共基层干部通过自下而上的途径已不能获得什么利益了。而在另一方面，党
和政府庞大的统治网络的利益输送，在抵达末端的基层时，其利益已几乎等於零，
因此，从自上而下的方向看他们也不能获益了；同时在乡村经济活动机会增多的形
势下，如果不老老实实自己去搞经济活动，就等於丧失捞取利益的机会，有鉴於此
，愿当中共基层干部的人越来越少。
      这就造成了中共基层组织的瘫痪局面。其主要表现为，组织生活名存实亡，
干部职位空缺，机构职能瘫痪，不能发展新党员，无人上交党费……等等。据统计
，当时农村75%的中共基层组织已经瘫痪了。
      与组织瘫痪相伴随，公共服务开始荒废，治安情况迅速恶化。
      而在另一方面，剩下的原基层干部充分利用手中的最後一点权力去攫取利益
，迅速腐败，并使用各种强制手段，集资摊派，横行乡里，造成非法摊派和收费的
泛滥成灾，酿成了紧张的干群关系。
      中共的农村基层党组织面临着统治能力及合法性的双重危机。
      在这种状况下，中国传统的社会组织和结构开始出现，以填补空白，维系治
安，聊补公共服务，提供社会福利。其中最重要的，是宗族组织、宗教机构以及黑
社会的逐步恢复，      上述种种状况，引起了北京高层的震惊。最使其坐立不安
者，莫过於中共在农村统治能力的丧失。

b. 寻求合法性：一个时代课题

      开初，中共还企图沿袭老路，采取自上而下强化基层组织的强硬措施。主要
是一些国务院官员担心不如此则无以收缴农业税而设计的。他们尝试了各种重振内
部组织网络的方式，全部归於失败。後来，中央被迫放弃了从上至下的传统努力。

      这时，农民自己的创造性行动引起了高层的注意。

2.乡村选举的出现
   
  c.“村民委员会”的出现和推广

      八十年代初，广西宜山县和罗城县自发组织了“村民委员会”，填补了基层
政治真空：维护治安，调节纠纷，管理公共设施，提供福利。当时任全国人大委员
长的彭真闻讯後，对此大感兴趣，力主在全国推广，以填补基层真空。此後，各地
起而效尤，在彭真的大力推荐下，这种组织形式终於为北京所承认，於是，村委会
写进了一九八二年宪法，成为合法机构。
      一九八三年十月，中共中央、国务院发布《关於实行政社分开建立乡政府通
知》，对村委会作了一些具体规定。至一九八五年初，北京宣布全国已建立了 968
,628个村委会，并宣告工作已基本完成。
      然而，如何具体产生和形成村委会仍无制度规定，悬而未决。这引起了激烈
争论，导致试点，并开始起草具体法律条文。
      在起草过程中，村委会组织法草案在全国人大讨论时引发大辩论。焦点是意
识形态分歧和北京上层的权力斗争。有主张强化党对基层组织领导的，有主张授权
乡镇政府任命村干部的。问题是这些方法早就用过，实践上行不通。微妙的是，与
在外部世界的保守形象相反，彭真在此事上面力抗保守派，力促该法通过。从这里
我们又一次清楚看到，中共高官其实并无意识形态定见，意识形态只是夺取权力和
巩固权力的手段。彭在人大，他必定要加强该山头的权力，而强化法治就是途径之
一。因此他强力支持该法。这就是辩论中微妙的派系因素的作用。

d. 选举的确立

*完成立法：
      至1987年11月，人大常委会终於通过《中华人民共和国村民委员会组织法（
试行）》，规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众
性自治组织，其成员由村民直接选举产生，任期三年；”并规定了它管理土地和集
体财产，发展经济，处理公共事务，兴办公益事业，调解纠纷，协助维护秩序和治
安，代表村民向政府提出意见、建议和要求，维护村民的合法权益……等功能。法
律还规定，由全村18岁以上的村民或每户代表组成村民会议（後来发展成为村民代
表会议，相当於村议会），制定本村村规民约，决定本村重大事务，监督村委会收
支帐目及其他工作情况，并有权撤换和补选村委会成员。
      法律还规定，它与乡镇政府之关系为，乡镇政府应对村委会给予指导、支持
和帮助。村委会也应协助乡镇政府开展工作，完成国家任务。

*引发争辩
     上述法律通过後，曾遭到地方干部官员的激烈反对。这些官员的习惯思维方式
就是，一旦地方自治，一定会只顾本村的利益而无视国家利益，并从而使国家政策
无法向下贯彻。他们的基本假设是：国家利益肯定与自下而上的村委会利益冲突。
这也反映出他们对中共国家机器的基本直觉。他们的质疑还有，村委会与党支部是
什么关系？……等等。

  e. 选举的实施

      但是，尽管有激烈争论，在人大和民政部的全力促使下，该法自一九八八年
起，仍然向全国推展开了。效果出乎意料的好。因此，即使有一九八九年六四事件
之後的大倒退，乡村选举也仅仅停了一年，在这一年中，农村形势返回选举之前，
且进一步恶化。迫於形势，中共又全面恢复了《组织法》的推行。
      迄今为止，全国的村委会中，90%以上是选举产生的。其实，至一九九二年，
全国所有省份都开始推展了基层选举，其中有二十个省还举行了两次换届选举。二
十四个省份并制定了选举的地方性具体法规，占总数80%。
      与过去中共的所谓“选举”最基本的区别是，党支部和上级政府不再拥有提
名和垄断候选人的权力，村民可联名推荐，可自荐，也可用“海选”等方式确定候
选人。选举过程中，有的实行竞争选举方法，有的设秘密投票间等。
      当然，在中共这样一个从未有过民主选举传统的体系内，村委会的选举肯定
不会一帆风顺，有的地区具有实质的竞争性，有的则受到背後的干预或操纵。一般
的规律是，中共的各级政权对乡村选举的态度，有“高赞低阻”的情况。即，层级
较高离基层较远的机构倾向於支持和赞扬，而层级较低离基层较近的机构，如乡镇
一级，则倾向於抵制和反对。
      但是，由於有了具体法律，这次与以往的重要区别还在，每次换届选举後，
如有不公，都曾有村民手持《村委会组织法》上访，状告地方干部干预操纵选举或
乡镇政府任意撤换当选干部的事件。这表明中国农民的权利意识开始出现，并依法
诉诸实践。
      另外一点值得注意的现象是，各地的经济水准及经济结构对选举是否成功具
有明显影响。统计表明：经济利益与民主选举的联系的紧-密-度，很大程度上决定
了民主生根、成长的前景。如，农民企业家、医生、个体经营者、有专业技能的能
人大批被选进村委会，有利於大家的经济提升，村民参选热情也高，其选举也较成
功。
      还有一个可作参考的数据是，在村委会当选人中中共党员的比例。目前有40
%以上的村委会成员是非党员，一九九四年福建省村委会中党员只占一半。其当选的
14,415名村委会主任中，52.4%是经济能人。这在过去“党天下”的中共体制中，是
难以想象的。
      对选举效果评估的一个重要依据是投票率的高低。统计显示，各地投票率在
85%以上，但有发展的不平衡性。福建在一九八九、一九九一、一九九四年三次换届
选举中，村民参选率分别为81%、97.3%和97.9%。一九九三年浙江萧山市新街镇在深
圳打工的农民包了八架飞机赶回家乡参加村委会换届选举。生动地表明了选举与自
身经济利益的相关性。
      这对现代政治理论中有关民主与经济关系之泛泛讨论，无疑具有深化和启示
作用。

二、村民代表会议：“村议会”的角色

1.村民代表会议的出现

      在村委会之後，农民又自发创造了村民代表会议——即村议会，它代行了村
民会议的部分甚至全部权力。如，它有权决策本村重大村务，制定和审议本村经济
社会发展规划和年度计划，审议村委会工作报告和财务收支情况的报告，撤换和补
选村委会成员，有权为本村建立规章，有权否决村委会有关决定，监督村委会日常
工作，……总之，村委会向村民代表会议负责。村民代表会议已经成了与村委会同
等重要的基层政治制度了。一九九四年，全国已有一半以上的村庄建立了自己的村
民代表会议组织，并已得到中央政府认可。而整个大陆已有十六个省（市、自治区
）在地方性法规中列入了有关村民代表会议制度的内容。
      至於何时能在全国立法的层面凝固村代会的现实，当前有可能在修订《村委
会组织法》的过程中添加村民代表会议的条款。
      “村议会”的出现标志着实践已超越了选举这一简单向度，向权力分立和制
衡的方向移动，从而开启了一类新的制度安排。

2. 基层党组织与村民代表会议的关系

      各地村民代表大多由村里的经济能手、家族长辈和有较强政治能力的人组成
。
  在不少地方，作为村里最高权力机构的村民代表会议的决定，村党支部也必须遵
守。因而，在这些地方，中共党组织也纳入了这一体系之中，而不是超越体系之上
了。
      据全国调查，中共党员在村代会所占比例约25%～35%，这一比例制约了它在
基层的垄断性的权力。
      在民主重建乡村组织的潜在压力和示范下，一些基层党组织开始增加党内的
民主化程度。如，山西省河曲县在村民选举的刺激下，一九九二年用“两票制”重
建农村党支部，即由群众投信任票推荐候选人，然後由党员投票选举支部成员。规
定党员需获得半数以上群众信任方可成为候选人。当年有近三分之一的原党支部干
部落选。
      我们关心的问题是，沿着上述村议会对中共基层党组织制约的方向发展，在
历史演进过程中，有无可能把中共党的活动纳入民主法治轨道？

3. 关於宗族势力的影响、操纵及宗族间的冲突问题

      在传统的民间社会逐步复苏的过程中，也在一些地方出现了宗族或家族势力
操纵或破坏村委会选举的个案。後来的实践发现，通过村议会和村委会这两种机构
的建立过程的程序安排，在新的制度框架内可以缓和乃至解决相当大部分问题。如
，山西河曲县楼子营镇采取的方法是：“先选代表，後定制度，定下制度，再选干
部”，即，村民代表会议在先，其次定制度，最後才是选村委会。因此，最有实权
的村委会（主任），都已在制度的限制下，并受到“村议会”的监督了。无论何家
族的人当政，都较难胡作非为。
      各地方式各有不同，虽然还不能完全解决问题，但可减缓矛盾。其实，只要
把宗族或家族看作由某种方式构成的利益集团，并使这些利益集团（各宗族或家族
）在一定的“游戏规则”下竞争，则选举结果的某种正当性仍是可以接受的。

4. 成效

      总起来看，在通过前述程序建立了村委会和村代表会议的乡村，整体管理的
合法性与效能都获得明显提高，特别是干群关系得到很大改善，治安也显著好转，
公共服务、公共设施等都渐上轨道，凸显了村民自治的优越性。这一举措，获得了
国内外的普遍关注和正面评价，并期望它获得进一步的改善和提高。

三、 如何可能把村的选举方式层级扩展升至镇、县级？

      如果长期把选举限制在乡村一级，在中共的政权体系中，就必然会产生我称
之为“异体相互排斥”的问题。即，如果不把选举逐渐提升层级，那么，很显然，
在合法性问题上，基层组织权力基础的合法性与中、上层组织权力基础的合法性来
源是不同的。前者来自民主选举，後者来自高层任命；而提供任命的最高当局本身
，也并非是选举产生的。这样，在总体结构内，就出现了权力来源不相同的“异体
”。这些“异体”之间是否能够自洽？会否产生“异体排斥”现象？如何去面对和
协调这种结构性问题，就成为中共政治体系的紧迫课题了。
      非常明显，唯一的出路在把乡村选举的层级提高，向上推广，到达县一级。
甚至逐渐升级到市、省和中央。若这样，各级政权的合法性源泉统一了，整体结构
就理顺了。
      前不久，在中共的记者招待会上，有外国记者问及乡村选举是否可以升级到
县，中共发言人答曰，这不存在原则困难，只有技术性问题有待解决。但这话听来
似乎言不由衷。人们看不到有任何技术问题不能解决，感到的只是北京对於选举提
升层级恐怕导致所谓“西化”的恐惧。因此，人们的私下对它的评论恐怕只会是：
非不能也，是不为也。
      但最近，此事出现了重要进展。据最近传来的消息说，中国大陆的学术界正
在推动一项县级直接选举的计划，并称该计划已获得全国人大的认可。倘若这项计
划不至因政治变故半途而废，则三年之後，中国大陆将出现第一位民选县长。设想
的选举方式或是自由竞选，或是差额选举。可以肯定的一点是，该计划将先在部分
县市先行试点，取得经验後，再行推广。然而该计划目前仍是腹案，端看明年出任
人大委员长人选的开明程度。此事充分反映出，在目前转折阶段大陆政治的人治特
色。（见《联合报》一九九七年五月五日发自北京的报导）
    
四、 前瞻：大陆乡村选举与台湾早期地方选举比较

1. 台湾民主的原点：关於台湾的早期选举及历程

      大陆当前的乡村选举会走多远？它可能将大陆的政治生态带向何方？这是海
内外华人共同关切的问题。其实，我们不必不着边际海阔天空地去预测想象，人们
注意到，就宏观历史流程的概貌而言，中国大陆的社会发展与40年前台湾的社会发
展是有颇多相似之处的。
      当年国民政府从大陆撤退到台湾後，以“动员戡乱”为名，实施戒严，实行
党禁、报禁，反对党成为非法，新闻被严格管制，台湾的人权状况引发国际社会的
广泛批评。如果不考虑意识形态的差异，上述这些方面的统治模式在实际上与大陆
是很接近的。
      但是有一点与改革前的大陆政治不同，就是戒严令留下的唯一空间：台湾的
地方选举。
      从一九五零年开始，台湾就一直实行了各乡镇的行政和“议会”、各县市的
行政和议会的直接选举。从一九五四年起，开始省议会的直接选举。从一九六九年
起，开始中央民意代表的增补选，一九七二年开始增额的中央民意代表的选举。从
一九九一年起，开始中央民意代表的全面选举。一九九六年，进行了首次总统直接
选举。这就是台湾选举政治的曲折历程。
      在一九六九年之前，虽然地方选举不能影响国民党的执政地位，又不准成立
反对党，但被选举出来的非国民党人士以“党外”之名广为社会所知，从此，“党
外”就成了反对派集聚政治力量的旗帜，并终於促成了反对党的萌芽。这种通过基
层选举而达成的政治集结是特别耐人寻味的。

2. 大陆与台湾：相同与相异

      中国大陆在八十年代初开始的基层民主选举自治，也许不一定会完全踏着台
湾当年的脚印走。但是，具有相同文化背景的两个中国人社会，如果又具备了某些
相似的历史条件，譬如，逐步有了保障私有产权的市场经济制度，又有了地方的民
主选举，则它们发展轨迹的某种相似性是不难想象的。因此，如果说大陆的地方选
举将松动中共的一党专政体系，将对形成自主性的民间社会产生正面作用，我认为
都是不必怀疑的。
      当然，我们绝对不能忽视大陆目前情势与当年台湾的相异之点。基本差别在
於，国民党仍是承诺以民主宪政为基本目标的，“戒严”只是被称为不得已的临时
措施。而大陆虽然目前已由全能主义的极权统治转向了类似五、六十年代台湾式的
威权主义统治，但中共仍一直（口头）坚持共产意识形态，坚持“无产阶级专政”
，并未把自由民主作为其目标。因此，台湾的最终解除戒严解除党禁报禁乃是其题
中应有之义。而中共则相反，（起码在口头上）把目前的经济自由化等政策视作“
临时退却”，就其公开的目标而言，最终还想返回公有制去。第二，事实上，正如
储安平的名言所说：在国民党，自由只是多少的问题；而在共产党，自由则是有无
的问题，即使在现在，这一判断仍未完全过时。第三，就疆土面积而言，大陆之广
阔及各地区发展的极端不平衡都增加了比台湾更为复杂的因素。诸如此类差异，还
可举出一些。由此视之，无庸置疑，大陆的宪政民主之路肯定要比台湾艰险得多，
曲折得多。如果我们没有原创性的思维和战略，不经过一段出人预料的崎岖坎坷历
程，是很难到达类似台湾在一九八六年的那种历史转折点的。对此，作为已经经历
了深重灾难的中国人，我们恐怕还应有更充分的思想准备。

（作者曾与林长盛博士、刘昶博士以及王旭博士座谈讨论过大陆乡村自治问题，并
参考过北明女士整理的今年五月由美国杜克大学“中国选举研究中心”主办的“大
陆中国、香港、台湾地方自治研讨会”的录音资料，在在深获教益，特此致谢；文
中倘有错厄，概有作者负责。）□